Rapporto sulla coesione: analisi economica, sociale, territoriale

Commissione europea Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Politica regionale e urbana Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Manoscritto completato nel marzo 2024 Responsabile: Jorge Durán Laguna, Direzione generale della Politica regionale e urbana Gli autori principali per capitolo sono: Capitolo 1 Pasquale D’Apice, Capitolo 2 Magdalena Grzegorzewska e Fabio De Franceschi, Capitolo 3 Martijn Brons e Magdalena Grzegorzewska, Capitolo 4 Joachim Maes e Martijn Brons, Capitolo 5 Pasquale D’Apice, Capitolo 6 Martijn Brons, Capitolo 7 Laura De Dominicis ed Enrico Pesaresi, Capitolo 8 Carlo Gianelle e Capitolo 9 Tillmann Heidelk, Philippe Monfort, Enrico Pesaresi e John Walsh. Tutti i capitoli sono stati letti approfonditamente e commentati da Terry Ward (Applica). Le carte, i grafici e i dati sono stati preparati da Linde Ackermans, Fabio De Franceschi, Lucie Lecomte, Teresa Pérez Castaño e Hugo Poelman con la collaborazione di Emile Robe e Olivier Draily. La relazione è stata redatta con il contributo di numerosi colleghi. All'interno della Commissione europea desideriamo ringraziare Aurélie Lechien e Slawomir Tokarski di REGIO D; Oceane Peiffer-Smadja (attualmente ESTAT) e Athina Karvounaraki di RTD G1; Andrea Ciani e María Martinez Cillero del JRC B1; Filipe Batista, Lewis Dijkstra, Chris Jacobs-Crisioni, Mert Kompil, Caterina Mauri (attualmente BRISPO, Vrije Universiteit Brussel), Carolina Perpiñá Castillo e Cristian Pigaiani del JRC B3; Anabela Marques Santos, Tryfonas Christou, Abián García Rodríguez, Nicholas Joseph Lazarou e Simone Salotti del JRC B7; Georgia Kakoulaki del JRC C2; Monica Crippa e Diego Guizzardi del JRC C5; Javier Aycart, Luc Feyen, Nicolás Ibáñez e Claudio Tomasi del JRC C6; Giorgos Koukoufikis, Jose Moya e Andreas Uihlein del JRC C7; e Simone Scarpa del JRC D3. Ringraziamo inoltre Thomas Schwab della Bertelsmann Stiftung; Eva Ivits e Jeanne Vuaille dell'Agenzia europea dell'ambiente e Marcos Díaz Ramírez, Sean Dougherty, Ana Moreno Monroy e Alison Weingarden dell'OCSE. Questa pubblicazione è stata realizzata con l'assistenza tecnica di Applica (Belgio) in collaborazione con SeproTec (Spagna). La presente pubblicazione può essere consultata online all'indirizzo: http://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/cohesion-report/. Eventuali commenti sulla relazione saranno accolti favorevolmente e andranno inviati a: Commissione europea Direzione generale per la Politica regionale e urbana Unità B1 – Sviluppo delle politiche e Analisi economica B-1049 Bruxelles E-mail: regio-B1-head-of-unit@ec.europa.eu La Commissione europea, o chiunque agisca in suo nome, declina ogni responsabilità per l'uso dei contenuti della presente pubblicazione. Questo documento non può essere considerato come costituente una presa di posizione ufficiale della Commissione europea. Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell'Unione europea, 2024 © Unione europea, 2024 Riproduzione autorizzata con citazione della fonte. Per qualsiasi utilizzo o riproduzione di elementi che non sono di proprietà dell’Unione europea, potrebbe essere necessaria l’autorizzazione diretta dei rispettivi titolari dei diritti. L'Unione europea non è titolare del diritto d'autore in relazione alle fotografie all'inizio dei capitoli da 1 a 9 (fonte: Shutterstock). Print PDF ISBN 978-92-68-10901-4 ISBN 978-92-68-10897-0 doi: 10.2776/776 doi: 10.2776/93939 KN-05-23-548-IT-C KN-05-23-548-IT-N Prefazione Jacques Delors ha dichiarato che ogni allargamento o approfondimento dell'Europa deve essere accompagnato dal rafforzamento della coesione. È questa la solida base su cui è stata costruita l'economia sociale di mercato europea. Nel 2023 abbiamo celebrato i 30 anni del mercato unico, mentre quest'anno festeggiamo i 20 anni dall'allargamento del 2004. I paesi che hanno aderito hanno visto il loro PIL pro capite passare dal 52 % della media UE nel 2004 a quasi l'80 % nel 2023. Entrambi gli eventi rappresentano pietre miliari dell'integrazione europea ed entrambi sono stati sostenuti dalla politica di coesione, la quale ha aiutato ogni regione a trarre il massimo dall'appartenenza all'UE. Questa nona relazione sulla coesione presenta un'ampia varietà di dati e analisi sui territori europei, tra cui un'istantanea della loro situazione attuale, un'analisi dei cambiamenti avvenuti negli ultimi decenni e le tendenze per il futuro. Essa dimostra che la politica di coesione produce risultati tangibili. Ogni regione europea ha tratto beneficio dagli investimenti finanziati dall'UE e dalle ricadute positive derivanti dall'aumento degli scambi commerciali e della domanda, nonché dal rafforzamento delle catene di approvvigionamento. La politica di coesione genera un notevole ritorno sugli investimenti. Ogni euro investito tra il 2014 e il 2027 avrà generato, entro il 2030, 1,3 euro di PIL, e si sarà quasi triplicato entro la fine del 2043 (a 30 anni dall'inizio di questi programmi). Persistono tuttavia delle lacune: la convergenza a livello nazionale cela disparità interne, e alcune regioni sono cadute nella trappola dello sviluppo e stanno attraversando un periodo di stagnazione economica. Inoltre le sfide attuali, come le tensioni geopolitiche, la competizione geoeconomica, la transizione climatica, il declino demografico e la trasformazione tecnologica, hanno spesso un impatto più pesante sulle regioni più povere dell'UE. Per questo motivo dobbiamo sempre tener conto dell'impatto asimmetrico delle trasformazioni e delle nuove sfide e proporre politiche sensibili alle persone e ai territori per poterle affrontare. Se vuole continuare a realizzare il progresso economico nelle regioni dell'UE – e garantire che in realtà "nessuno sia lasciato indietro" – la politica di coesione deve adattarsi e modernizzarsi. È per questo che abbiamo avviato un dibattito sul futuro della politica di coesione. Volevamo incoraggiare un dibattito approfondito e trasparente con tutti i partner, alimentato dal contributo di esperti. Mentre il dibattito continua, stanno emergendo alcune indicazioni generali. In primo luogo, tutti dovrebbero essere in grado di cogliere i vantaggi delle trasformazioni della nostra economia, e nessun luogo dovrebbe essere dimenticato, o sentirsi dimenticato - né rimanere bloccato in una trappola dello sviluppo. Affinché ogni regione possa raggiungere il suo pieno potenziale, gli investimenti dovranno essere mirati a industrie e settori strategici – come l'iniziativa STEP – che possano accrescere la nostra competitività, migliorare la produttività dell'Europa e generare posti di lavoro di qualità. Si dovranno adottare nuovi metodi, concentrandosi ancora di più sulle prestazioni e sui risultati. iii Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale In secondo luogo, dobbiamo valorizzare al meglio il potenziale delle persone e dei partner. Le persone sono la nostra maggiore risorsa e le competenze dei giovani vanno continuamente sviluppate, offrendo opportunità che consentano loro di prosperare in tutti gli angoli dell'Unione. La politica di coesione deve essere più semplice e più facile da usare e, al contempo la capacità amministrativa deve rafforzarsi, in modo che i partner regionali possano realizzare i progetti giusti in modo tempestivo ed efficace. Il punto di forza della politica di coesione è da lungo tempo lo stretto legame con la popolazione e i partner locali: il nostro futuro deve basarsi su questo. In terzo luogo, gli investimenti della politica di coesione da soli non sono sufficienti. Altre politiche, a livello europeo e nazionale, dovranno tener conto del loro impatto territoriale. L'attuazione di riforme a favore della crescita e il rafforzamento delle capacità istituzionali possono contribuire ad amplificare l'impatto di questi investimenti. La storia del progetto europeo è contrassegnata dalla coesione e dalla solidarietà, entrambe alla base del successo del mercato unico e dei precedenti allargamenti. È anche così che l'Unione ha reagito alle crisi degli ultimi anni e che abbiamo prosperato di fronte ai cambiamenti dell'economia e della società. Ed è così che affronteremo il futuro. Raccomandiamo la lettura di questa relazione, la sua analisi e i suoi insegnamenti a tutti coloro che sono interessati al futuro dell'Unione europea. iv Elisa Ferreira, Commissario per la Coesione e le riforme Nicolas Schmit, Commissario per il Lavoro e i diritti sociali Sommario Prefazione iii Glossario vii Sintesi e orientamenti strategici xiii Introduzione xiii Politica di coesione: crescita e competitività a lungo termine, posti di lavoro di qualità xv Se non affrontate, le sfide strutturali ed emergenti potrebbero ampliare le disparità territoriali xxvii Fare il punto sui risultati della politica di coesione e trarre insegnamenti per il futuro xxxiii Conclusioni Capitolo 1 Coesione economica xl 1 Introduzione 2 Tendenze sul lungo periodo della convergenza e della coesione economica regionale 4 Gli effetti a breve termine della pandemia di COVID‑19 sulla coesione economica 20 La geografia della crescita, della stagnazione e del malcontento: percorsi di crescita elevata e trappole dello sviluppo in Europa 26 Coesione economica e competitività per sfruttare i vantaggi del mercato unico 35 Capitolo 2 Coesione sociale 43 Introduzione 44 Gli effetti della pandemia di COVID‑19 e degli anni post-COVID sulla situazione sociale nell'UE 44 Sviluppi nel mercato del lavoro 47 Responsabilizzazione attraverso istruzione e competenze 56 Ridurre la povertà e l'esclusione sociale 64 Parità di genere 72 Promuovere l'uguaglianza per i migranti e le minoranze 78 Sintesi degli sviluppi territoriali 82 Capitolo 3 Coesione e diversità territoriale 87 Verso uno sviluppo più equilibrato e armonioso 88 Concentrazione: tendenze economiche e sociali nelle aree urbane e non urbane 88 Collegare i territori 96 Regioni frontaliere e cooperazione transfrontaliera 105 Regioni con caratteristiche geografiche specifiche 108 Capitolo 4 La transizione verde 117 Introduzione 118 La transizione climatica ed energetica 118 Sfide ambientali per la salute e lo sviluppo regionale 133 Passaggio a un sistema di trasporto climaticamente neutro 142 Le sfide di una transizione giusta 150 Messaggi chiave 159 v Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Capitolo 5 L'innovazione regionale e la transizione digitale Innovazione e competitività delle regioni dell'UE in un nuovo ambiente globale e complesso 166 La geografia dell'innovazione in Europa: istruzione, R&S, domande di brevetto e il Quadro di valutazione dell'innovazione regionale 167 Sfruttare il potenziale della transizione digitale: competenze digitali, accessibilità e adozione delle tecnologie digitali da parte delle imprese 176 Sinergie per sfruttare il potenziale della transizione digitale nelle regioni: il ruolo della cooperazione transfrontaliera 180 Gli investimenti diretti esteri (IDE) e l'accesso ai finanziamenti come fattori chiave per l'innovazione a livello regionale 182 Capitolo 6 La transizione demografica 191 I cambiamenti demografici nelle regioni dell'UE 192 L'accesso a servizi di alta qualità a fronte di una popolazione in calo e i relativi costi 204 Sfruttare i talenti per affrontare i cambiamenti demografici 206 Capitolo 7 Una migliore governance 215 Le buone istituzioni sono fondamentali per lo sviluppo economico 216 Monitoraggio e valutazione comparativa della qualità delle istituzioni 218 L'importanza delle riforme e del semestre europeo 236 Capitolo 8 Finanze pubbliche, politiche nazionali e coesione vi 165 243 Introduzione 244 Politiche nazionali che affrontano le disparità territoriali 244 Finanze pubbliche subnazionali e investimenti 248 Nuovi dati sulle finanze regionali e locali 256 Capitolo 9 L'impatto della politica di coesione 265 Introduzione 266 Risultati e valutazione del periodo di programmazione 2014-2020 266 Risposta alla pandemia di COVID-19 e alla guerra di aggressione della Russia contro l'Ucraina 273 Capacità istituzionale e ruolo delle riforme 274 I finanziamenti della politica di coesione nel periodo 2021-2027 277 La politica di coesione come politica territoriale 278 Politiche territoriali e performance economica 282 L'impatto macroeconomico della politica di coesione 282 Elenco delle figure, delle carte, delle tabelle e dei riquadri 299 Glossario Politica di coesione:Comprende tutti i programmi finanziati dai seguenti fondi: Fondo sociale europeo (FSE+), Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e Fondo di coesione (FC). D enominata anche politica regionale. Fondi strutturali: Fondo sociale europeo (FSE+) e Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR). Nota sui dati utilizzati nella relazione: tutti i dati, le tabelle, i grafici e le carte presenti nella relazione si basano sui dati disponibili alla fine del 2023, ad eccezione dei dati della Carta 1.1 (PIL pro capite per regione, 2022), pubblicati a febbraio 2024. Siglario AdG AEA AMECO ANC ARDECO AROP AROPE BCR CARE CEAP CEDEFOP CEF CGV CLC CLLD COFOG CRII CRiT CV DEGURBA DG ECFIN DG REGIO EAFO EDGAR EDI EEN EIBIS EIS EQI ERP ESD ETS EU-SILC EU-SPI EUIPO EUSSM FC FEAGA Autorità di gestione Agenzia europea dell'ambiente Banca dati macroeconomica annuale della DG ECFIN Zona soggetta a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici Banca dati regionale annuale della DG REGIO A rischio di povertà A rischio di povertà o di esclusione sociale Rapporto costi-benefici Azione di coesione a favore dei rifugiati in Europa Piano d'azione per l'economia circolare Centro europeo per lo sviluppo della formazione professionale Meccanismo per collegare l'Europa Catena globale del valore Corine Land Cover Sviluppo locale di tipo partecipativo Classificazione delle funzioni di governo Iniziativa di investimento in risposta al coronavirus Regioni carbonifere in transizione Coefficiente di variazione Grado di urbanizzazione Direzione generale per gli Affari economici e finanziari, Commissione Europea Direzione generale per la Politica regionale e urbana, Commissione europea Osservatorio europeo per i carburanti alternativi Banca dati comunitaria sulle emissioni per la ricerca atmosferica globale Indice di sviluppo economico Rete Enterprise Europe Indagine della BEI sugli investimenti Quadro europeo di valutazione dell'innovazione Indice europeo sulla qualità istituzionale Pianificazione delle risorse aziendali Decisione sullo sforzo condiviso Sistema per lo scambio di quote di emissioni Statistiche comunitarie sul reddito e sulle condizioni di vita Indice di progresso sociale regionale dell'UE Ufficio dell'Unione europea per la proprietà intellettuale Strategia dell'UE per una mobilità sostenibile e intelligente Fondo di coesione Fondo europeo agricolo di garanzia vii Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale viii FEASR FemAI FemDI FESR Fondi SIE FRA FSE+ GBER GES HDEP IA IDE IFL ILA INS IOG IPCC ISCED ISCO ITI JRC JTF JTM LAI LAU LBM LIFE M&A MAD MNE MUNIFI NACE NECD NEET NGEU NMVOC NUTS OCSE OMS OS OSS PAC PIL PISA PNEC PO pp PSM PTF QFP Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale Indice di realizzazione femminile Indice di svantaggio femminile Fondo europeo di sviluppo regionale Fondi strutturali e di investimento europei Zona rurale funzionale Fondo Sociale Europeo (la precedente abbreviazione era FSE) Regolamento generale di esenzione per categoria Gas a effetto serra Alto potenziale occupazionale derivante dalla decarbonizzazione Intelligenza artificiale Investimenti esteri diretti Indagine sulle forze di lavoro (UE) Conto individuale di apprendimento Istituto nazionale di statistica Iniziativa a favore dell'occupazione giovanile Gruppo intergovernativo di esperti sul cambiamento climatico Classificazione internazionale standard dell'istruzione Classificazione internazionale tipo delle professioni Investimento territoriale integrato Centro comune di ricerca, Commissione europea Fondo per una transizione giusta Meccanismo per una transizione giusta Indice di autonomia locale Unità amministrativa locale Carta base in LUISA Strumento finanziario per l'ambiente Fusioni e acquisizioni Scostamento medio assoluto Imprese multinazionali Dati fiscali comunali (banca dati) Nomenclature statistique des activités économiques (classificazione statistica delle attività economiche). Direttiva sugli impegni nazionali di riduzione delle emissioni Non occupati e non inseriti in percorsi di istruzione o formazione NextGenerationEU Composti organici volatili non metanici Nomenclatura delle unità territoriali per la statistica Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico Organizzazione mondiale della sanità Obiettivo strategico Obiettivi di sviluppo sostenibile Politica agricola comune Prodotto interno lordo Programma per la valutazione internazionale degli studenti (OCSE) Piano nazionale per l'energia e il clima Programma operativo punti percentuali Incrocio di dati sulla propensione Produttività totale dei fattori Quadro finanziario pluriennale Glossario R&I Ricerca e innovazione R&S Ricerca e sviluppo RCI Indice di competitività regionale RDEP Basso potenziale occupazionale derivante dalla decarbonizzazione REACT-EU Assistenza alla ripresa per la coesione e i territori d'Europa REGOFI Banca dati sulle finanze e gli investimenti delle amministrazioni regionali RIS Quadro di valutazione dell'innovazione regionale RNL Reddito nazionale lordo RRF Dispositivo per la ripresa e la resilienza RSP Raccomandazione specifica per paese RSTI Ricerca, sviluppo tecnologico e innovazione SAM Matrice di contabilità sociale SDEP Lento potenziale occupazionale derivante dalla decarbonizzazione SPA Standard di potere d'acquisto STEM Scienza, tecnologia, ingegneria e matematica STI Strumento di sostegno tecnico TED Tenders Electronic Daily TEN-T Rete transeuropea dei trasporti TJTP Piano territoriale per una transizione giusta UCLG Città e governi locali uniti UE Unione europea UIC Unione Internazionale delle Ferrovie VAL Valore aggiunto lordo VET Istruzione e formazione professionale ZUF Zona urbana funzionale Per maggior facilità di lettura, i fondi sono sempre indicati con la loro denominazione attuale anche se alcuni di loro sono cambiati nel corso del tempo. Gli Stati membri e le loro abbreviazioni BE BG CZ DK DE EE IE EL ES FR HR IT CY LV LT LU HU MT NL AT PL Belgio Bulgaria Cechia Danimarca Germania Estonia Irlanda Grecia Spagna Francia Croazia Italia Cipro Lettonia Lituania Lussemburgo Ungheria Malta Paesi Bassi Austria Polonia ix Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale PT RO SI SK FI SE Portogallo Romania Slovenia Slovacchia Finlandia Svezia Raggruppamenti geografici Raggruppamenti per Stati membri Per zona geografica Stati membri orientali: BG, CZ, EE, HR, LV, LT, HU, PL, RO, SI, SK Stati membri meridionali: EL, ES, IT, CY, MT, PT Stati membri nord-occidentali: BE, DK, DE, IE, FR, LU, NL, AT, FI, SE Per grado di sviluppo Stati membri meno sviluppati: BG, EL, HR, LV, LT HU, PL, RO (RNL pro capite inferiore al 75 % della media dell'EU-27 nel periodo 2015-2017). Stati membri moderatamente sviluppati: CZ, EE, CY, MT, PT, SI, SK (RNL pro capite tra il 75 % e il 90 % della media dell'EU-27 nel periodo 2015-2017). Stati membri molto sviluppati: BE, DK, DE, IE, ES, FR, IT, LU, NL, AT, FI, SE (RNL pro capite pari o superiore al 90 % della media dell'EU-27 nel periodo 2015-2017). Gli Stati membri meno sviluppati e moderatamente sviluppati sono quelli ammissibili al sostegno del Fondo di coesione per il periodo 2021-2027. Tipologie di regioni NUTS 2 x La politica di coesione nel periodo 2021-2027 utilizza tre categorie di regioni basate sul PIL pro capite per gli anni 2015, 2016 e 2017 (cfr. la Carta). Regioni meno sviluppate: PIL pro capite (SPA) al di sotto del 75 % della media dell'EU-27. Regioni in transizione: PIL pro capite (SPA) fra il 75 % e il 100 % della media dell'EU-27. Regioni più sviluppate: PIL pro capite (SPA) al di sopra del 100 % della media dell'EU-27. Tipologie di regioni e zone Regioni metropolitane Si tratta di una classificazione di regioni a livello NUTS 3, stabilita come tipologia territoriale UE nel regolamento TERCET. Questa classificazione è stata elaborata in collaborazione con l'OCSE e comprende l'approssimazione al livello NUTS 3 di tutte le zone urbane funzionali con oltre 250 000 abitanti. Si individuano due tipologie di regioni metropolitane: regioni della capitale e altre regioni. Le regioni metropolitane della capitale contengono la capitale nazionale. La metodologia dettagliata è illustrata in "Methodological manual on territorial typologies" di Eurostat (edizione 2018). Regioni prevalentemente urbane, intermedie e regioni prevalentemente rurali Si tratta di una classificazione di regioni a livello NUTS 3, stabilita come tipologia territoriale UE nel regolamento TERCET. La metodologia dettagliata è illustrata in "Methodological manual on territorial typologies" di Eurostat (edizione 2018). Cfr. le Carte 3.1 e 3.2 della presente relazione. Regioni frontaliere Le regioni di frontiera sono regioni NUTS 3 con una frontiera terrestre internazionale, oppure regioni in cui più della metà della popolazione vive entro 25 km da tale frontiera. Regioni ultraperiferiche Le regioni ultraperiferiche dell'UE sono Canarias (Spagna), Guyane, Guadeloupe, La Réunion, Martinique, Mayotte e Saint-Martin (Francia), Açores e Madeira (Portogallo). Ai fini della classificazione NUTS, Saint-Martin fa parte della regione NUTS 2 Guadeloupe. Glossario Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira xi REGIOgis Categoria di regioni per la politica di coesione (FESR e FSE+), 2021-2027 Regioni meno sviluppate (PIL pro capite (SPA) inferiore al 75 % della media dell'EU-27) Regioni in transizione (PIL pro capite (SPA) fra il 75% e il 100 % della media dell'EU-27) Regioni più sviluppate (PIL pro capite (SPA) al di sopra del 100 % della media dell'EU-27) PIL pro capite: media 2015-2016-2017. 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Categoria di regioni per la politica di coesione (FESR e FSE+), 2021-2027 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Grado di urbanizzazione Città:unità amministrative locali con oltre il 50 % della popolazione residente in un centro urbano. Piccoli centri e periferie: unità amministrative locali con oltre il 50 % della popolazione residente in un agglomerato (cluster) urbano ma con meno del 50 % residente in un centro urbano. Zona rurale: unità amministrative locali con oltre il 50 % della popolazione residente in zone di tipo rurale. La classificazione del grado di urbanizzazione si basa su una tipologia di celle di 1 km². A livello di celle è stata definita una tipologia più dettagliata che distingue sei classi: • Città • Piccoli centri • Periferie • Villaggi • Aree rurali disperse • Aree per lo più disabitate. Per maggiori informazioni, cfr.: https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-manuals-and-guidelines/-/ks-02-20-499 Città, zone di pendolarismo e zone urbane funzionali Città: stessa definizione di cui sopra. Zone di pendolarismo: unità amministrative locali contigue con almeno il 15 % della popolazione occupata che si reca al lavoro in un'altra città. Zone urbane funzionali: la città più la sua zona di pendolarismo. Per maggiori informazioni, https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-manuals-and-guidelines/-/ks-02-20-499 xii Sintesi e orientamenti strategici1 1. Introduzione1 La coesione economica, sociale e territoriale è un bene pubblico europeo L’UE è stata fondata sui valori della solidarietà, delle pari opportunità e della coesione. Fin dall’inizio il trattato di Roma ha fissato l’obiettivo di ridurre "il divario fra le differenti regioni e il ritardo delle regioni meno favorite". Tale coesione economica e sociale, volta alla riduzione delle disparità interne, è stata giustamente percepita come vantaggiosa per tutta l’Europa e il suo valore rimane immutato oggi. Da allora, la politica di coesione è stata uno dei pilastri fondamentali del progetto europeo. Dalla creazione del mercato unico e dell’Unione economica e monetaria fino a diversi allargamenti, la politica di coesione ha sostenuto ogni fase dell’integrazione europea, tra cui, negli ultimi anni, le transizioni verde e digitale. Le forze di mercato da sole non possono garantire che i benefici derivanti da queste fasi chiave di integrazione siano distribuiti uniformemente in tutta Europa; pertanto la politica di coesione è necessaria per aiutare gli Stati membri e le regioni a dare il proprio contributo, a realizzare appieno il loro potenziale e a trarne vantaggio. Nel corso del tempo la politica di coesione ha inoltre agito da stabilizzatore economico e ha rappresentato una fonte affidabile di sostegno e investimenti durante la crisi finanziaria nonché, in tempi più recenti, durante la pandemia e la guerra di aggressione della Russia nei confronti dell’Ucraina, unitamente ad altri strumenti come il dispositivo per la ripresa e la resilienza. Con il suo orientamento regionale e l’approccio basato sul territorio, la politica di coesione è una delle espressioni più visibili della solidarietà europea, parte integrante del modello di crescita europeo e pietra angolare della nostra casa europea. I portatori di interessi confermano il ruolo fondamentale e l'importanza della politica di coesione. Questo aspetto è stato chiarito nelle discussioni sul futuro della politica. Le autorità regionali e altri portatori di interessi hanno fornito una serie di contributi nel corso dell'ultimo anno, mentre 20 Stati membri hanno organizzato dibattiti. A febbraio un gruppo di esperti ad alto livello ha pubblicato orientamenti chiave per la futura politica2. Il Parlamento europeo, il Consiglio dell'Unione europea, il Comitato economico e sociale europeo e il Comitato europeo delle regioni hanno tutti adottato pareri e conclusioni sugli elementi chiave per il futuro della politica di coesione. Nel loro insieme, questi contributi confermano il ruolo chiave della politica e offrono una panoramica delle sfide emergenti, unitamente agli insegnamenti tratti e alle possibili risposte. Trent'anni dopo l'introduzione parallela del mercato unico europeo e di una politica di coesione rafforzata, e vent'anni dopo l'allargamento del 2004, la tendenza a lungo termine è chiara: molte parti d'Europa hanno registrato una notevole convergenza economica e sociale verso l'alto. Permangono tuttavia di1 Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni sulla nona relazione sulla coesione (COM(2024)149, adottata dal Collegio il 27 marzo 2024).. 2 Forging a sustainable future together - Cohesion for a competitive and inclusive Europe -Report of the High-Level Group on the Future of Cohesion Policy. xiii Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira xiv REGIOgis Carta 1 Indice dello sviluppo economico a livello NUTS 3, 2001-2021 Probabilità di seguire una traiettoria di alta crescita < 0,3 0,3-0,4 0,4-0,5 0,5-0,6 > 0,6 L'indice misura se la crescita di una regione è superiore a quella dell'UE o del paese di appartenenza, oppure a quella della regione stessa nei cinque anni precedenti. Si prende in considerazione la crescita del PIL pro capite, della produttività e dell'occupazione pro capite in un periodo di cinque anni. Ogni regione riceve 1 punto ogni volta che mostra una crescita superiore. Tale punteggio compreso tra 0 e 9 è poi riportato in scala per rientrare tra 0 e 1. Fonte: calcoli della DG REGIO basati sui dati del JRC e di Eurostat. dati non disponibili 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 1 Indice dello sviluppo economico a livello NUTS 3, 2001-2021 Sintesi e orientamenti strategici sparità socioeconomiche e un numero crescente di regioni rischia di dover affrontare nuove sfide. In tale contesto è necessario fare il punto non solo dei risultati della politica di coesione, ma anche del modo in cui tale politica può adattarsi. L'obiettivo della coesione economica, sociale e territoriale previsto dal trattato rimane quanto mai pertinente, ma i metodi dovrebbero cambiare. 2. Politica di coesione: crescita e competitività a lungo termine, posti di lavoro di qualità Lo storico allargamento dell'UE del 2004 è un chiaro esempio dell'impatto positivo della politica di coesione. Vent'anni dopo, il PIL medio pro capite negli Stati membri che hanno aderito all'UE nel frattempo è passato da circa il 52 % della media dell'UE nel 2004 a quasi l'80 % nel 2023. I tassi di disoccupazione in tali Stati membri sono diminuiti, passando da una media del 13 % al 4 % in tale periodo. Questa convergenza verso l'alto è stata determinata da un aumento della produttività (PIL per persona occupata) nelle regioni meno sviluppate. Ciò dimostra il miglioramento a lungo termine della competitività e del contesto imprenditoriale di queste regioni. Tale recupero ha permesso anche un progresso sociale tangibile, ad esempio in termini di migliori risultati a livello sanitario e di riduzione dei tassi di disoccupazione e di povertà in quasi tutte le regioni negli ultimi dieci anni. Tuttavia la convergenza è stata disomogenea all'interno dell'UE, il che rispecchia le differenze in termini di produttività e competitività. Mentre le regioni orientali hanno registrato un miglioramento notevole delle posizioni dal 2004, beneficiando di uno slancio economico successivo all'allargamento, molte altre regioni hanno riportato una graduale divergenza, senza riuscire a raggiungere la media dell'UE. Ciò vale soprattutto per le regioni negli Stati membri meridionali, in particolare dopo la crisi finanziaria del 2008, ma anche per un gruppo di regioni in transizione negli Stati membri più sviluppati. Di fatto, circa un terzo delle regioni dell'UE non ha ancora registrato un ritorno ai livelli del PIL pro capite del 2008. Ciò riguarda regioni che si trovano in qualsiasi fase di sviluppo, anche negli Stati membri più sviluppati. Dall'inizio del secolo il PIL reale pro capite è addirittura diminuito in diverse regioni degli Stati membri meridionali, rispecchiando l'impatto degli shock economici e delle sfide strutturali persistenti: la crescita della produttività, la qualità delle istituzioni e il buon funzionamento dei mercati del lavoro. Allo stesso tempo, la maggior parte delle regioni orientali dovrebbe mantenere lo slancio della convergenza e far sì che i motori della crescita agiscano anche fuori dalle aree metropolitane, in modo da mitigare le disparità interregionali che si ampliano. La politica di coesione ha contribuito a migliorare il funzionamento del mercato unico incentivando la crescita e la competitività a lungo termine. Ha migliorato l'accesso a beni e servizi attraverso infrastrutture fisiche e digitali, aumentando la connettività. Inoltre la politica di coesione ha stimolato le economie locali e l'attrattiva migliorando l'innovazione e l'imprenditorialità attraverso il sostegno alle PMI, nonché rafforzando il capitale umano mediante la formazione e l'istruzione. La politica di coesione ha inoltre sostenuto la buona governance, la cooperazione e l'efficienza amministrativa. xv xvi Guadeloupe Martinique Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Mayotte Réunion Açores Guyane Açores Madeira REGIOgis REGIOgis Carta 2 PIL pro capite (SPA), 2022 Carta 3 Crescita regionale del PIL pro capite a livello regionale in confronto alla crescita nello Stato membro e nell'UE, media annua, 2001-2021 Indice EU-27 = 100 < 50 Categoria superiore alla media UE e dello Stato membro 50-75 75-90 Madeira Fonte: Eurostat (nama_10r_2gdp). superiore alla media UE e inferiore o uguale alla media dello Stato membro 90-100 inferiore alla media UE e superiore alla media dello Stato membro 100-125 inferiore alla media UE e inferiore o uguale alla media dello Stato membro Fonte: DG REGIO in base a dati del JRC (ARDECO). dati non disponibili >= 125 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi regioni capitali 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Nota: la mappa 3 mostra la crescita del PIL pro capite regionale dal 2001. Tutte le regioni in verde (chiaro e scuro) hanno registrato una crescita superiore alla media dell'UE, mentre la crescita delle regioni in giallo e arancione è stata inferiore alla media dell'UE. La tonalità del colore (verde chiaro e scuro, giallo e arancione) indica la crescita regionale rispetto alla media nazionale. Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Carta 2 PIL pro capite (SPA), 2022 Carta 3 Crescita regionale del PIL pro capite a livello regionale in confronto alla crescita nello Stato membro e nell'UE, media annua, 2001‑2021 Canarias Canarias Sintesi e orientamenti strategici Figura 1 Risultati dei programmi 2014-2020 della politica di coesione Ripartizione degli investimenti Europa verde Ricerca e innovazione Istruzione e formazione 69 miliardi di EUR per le energie rinnovabili, la biodiversità, l'efficienza energetica, i trasporti puliti, l'adattamento ai cambiamenti climatici. 96 miliardi di EUR per investimenti in ricerca, sviluppo tecnologico, innovazione e competitività. 47 miliardi di EUR per l'istruzione, la formazione e il miglioramento delle competenze della forza lavoro. Risultati selezionati Sostegno alle imprese Servizi per la salute Assistenza all'infanzia e istruzione a 4,4 milioni di imprese. Servizi migliorati per la salute hanno raggiunto 63 milioni di persone. Ampliamento delle infrastrutture per oltre 24 milioni di bambini e giovani. Prestazione energetica Creazione di posti di lavoro Protezione dalle inondazioni Migliorata per 550 000 famiglie. 370 000 nuovi posti di lavoro nelle imprese destinatarie del sostegno. Protezione estesa a 17 milioni di persone. Accesso a internet Migliore connessione con banda larga per 7,8 milioni di famiglie. La politica di coesione ha svolto un ruolo chiave nel sostenere gli investimenti pubblici. Ad esempio, la politica di coesione rappresenta quasi il 13 % degli investimenti pubblici totali3 nell'UE nel suo complesso e il 51 % negli Stati membri meno sviluppati4. Tali investimenti hanno rafforzato il modello di crescita europeo, stimolando la crescita economica in linea con le principali priorità politiche, dalla duplice transizione all'innovazione, all'imprenditorialità e alle competenze, dall'assistenza all'infanzia, dall'istruzione e dalla salute alla protezione dalle catastrofi naturali. Oltre ai suoi effetti sociali ed economici diretti, la politica di coesione ha anche contribuito a migliorare la capacità amministrativa e la qualità della governance negli Stati membri. Gli investimenti della politica di coesione sono soggetti a condizioni preliminari, denominate "condizioni abilitanti", che sostengono le principali priorità dell'UE, nonché la qualità e la sostenibilità degli investimenti. L'impatto orizzontale delle condizioni abilitanti è complementare all'attuazione delle riforme specifiche per paese promosse attraverso il semestre europeo. Inoltre i principi fondamentali che disciplinano la programmazione e l'attuazione della politica di coesione, attraverso valutazione, partenariato, trasparenza oppure obblighi di audit e controllo, hanno effetti di ricaduta positivi sulle prassi nazionali. 3 Investimenti fissi lordi delle amministrazioni pubbliche. 4 Stati membri con reddito nazionale lordo pro capite inferiore al 90 % della media dell'UE. xvii Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale La politica di coesione rafforza il mercato unico e crea parità di condizioni La convergenza consente la piena partecipazione di ogni regione al mercato unico. L'eliminazione degli ostacoli alla libera circolazione di merci, servizi, capitali e lavoratori ha promosso una migliore allocazione delle risorse in tutta l'UE e ha favorito lo scambio di idee e l'innovazione. La crescente diversità delle regioni dell'UE ha fornito all'Unione e alle sue imprese un ampio ventaglio di vantaggi competitivi. Investendo nelle infrastrutture, nell'innovazione, nell'istruzione e in altri settori chiave, la politica di coesione aiuta tutte le regioni a partecipare alle economie di scala create dal mercato unico e dalla concorrenza internazionale e a sfruttarne i vantaggi. Un mercato unico più ampio, ben sviluppato, innovativo e connesso è fondamentale per lo sviluppo di solide catene del valore all'interno dell'UE, che sono importanti per l'autonomia strategica aperta dell'UE. xviii La politica di coesione ha effetti significativi e positivi per l'Europa nel suo complesso. La modellizzazione macroeconomica5 suggerisce che i programmi 2014-2020 e 2021-2027, considerati nel loro insieme, potrebbero far crescere il PIL dell'UE dello 0,9 % entro la fine del 2030. Si tratta di un impatto di lunga durata, con una crescita che si manterrà allo 0,6 % entro il 2043. L'impatto è ovviamente molto più forte nei paesi beneficiari del Fondo di coesione6, in cui è concentrato il sostegno: il PIL della Croazia sarà più alto dell'8 % nel 2030, quello di Polonia e Slovacchia del 6 % e quello della Lituania del 5 % rispetto a quanto si sarebbe registrato senza il sostegno della coesione. Anche le regioni più sviluppate, che ricevono un sostegno pro capite inferiore a titolo della politica di coesione, beneficiano dei forti effetti di ricaduta positivi che sono generati altrove dai programmi. Le regioni sviluppate ci guadagnano in termini di partner nelle loro catene di approvvigionamento, nonché di mercati per le loro esportazioni e investimenti. Il rendimento positivo degli investimenti della politica di coesione nel mercato unico può essere illustrato dal moltiplicatore. Entro il 2030 ogni euro investito nei programmi 2014-2020 e 2021-2027 avrà generato 1,3 EUR di PIL aggiuntivo nell'Unione; il dato sarà quasi triplicato nel 2043, il che equivale a un tasso di rendimento annuo del 4 % circa. Secondo le stime date dalla modellizzazione ci saranno inoltre circa 1,3 milioni di posti di lavoro aggiuntivi per l'UE nel suo complesso entro il 2027, con un'ampia percentuale nei settori legati alle transizioni verde e digitale. La natura mirata del sostegno della politica di coesione mitiga ampiamente il rischio di spiazzamento degli investimenti privati. La politica di coesione si concentra principalmente su aree in cui gli investimenti privati sono insufficienti, a causa del verificarsi di fallimenti del mercato (ad esempio accesso ai finanziamenti per le start-up, le microimprese e le piccole imprese) o a fini di sostegno ai beni pubblici (ad esempio istruzione, assistenza all'infanzia). Le analisi quantitative alla base della nona relazione sulla coesione7 mostrano costantemente effetti netti positivi, a conferma del fatto che la politica incoraggia investimenti privati significativi nel corso della durata dei programmi e anche oltre. Il maggiore ricorso agli strumenti finanziari può contribuire a stimolare ulteriori investimenti privati. 5 L'impatto dei programmi 2014-2020 e 2021-2027 è stato valutato utilizzando RHOMOLO, un modello di equilibrio generale calcolabile spaziale della Commissione europea. Cfr. capitolo 9 della nona relazione sulla coesione per un'analisi più dettagliata. 6 Bulgaria, Cechia, Estonia, Grecia, Croazia, Cipro, Lettonia, Lituania, Ungheria, Malta, Polonia, Romania, Slovenia e Slovacchia. 7 Cfr. capitolo 9 della nona relazione sulla coesione. Sintesi e orientamenti strategici I futuri allargamenti richiederanno l'integrazione nel mercato unico dei nuovi Stati membri. Gli obiettivi della politica di coesione dell'UE restano validi anche all'interno di un'Unione più ampia, sia negli Stati membri attuali che in quelli futuri8. Tuttavia la convergenza socioeconomica con l'UE dovrebbe già iniziare nella fase di preadesione. Il nuovo strumento per l'Ucraina, il piano di crescita per i Balcani occidentali e lo strumento di riforma e crescita per i Balcani occidentali hanno il triplice obiettivo di conseguire un più ampio accesso al mercato unico dell'UE, una maggiore assistenza finanziaria e un'attuazione accelerata delle riforme. La politica di coesione ha contribuito ad attenuare gli effetti asimmetrici delle crisi recenti La serie di crisi senza precedenti ha avuto un impatto disomogeneo in tutta l'Unione. Dalla pandemia di COVID-19 alla guerra di aggressione della Russia nei confronti dell'Ucraina, regioni e gruppi sociali diversi sono stati colpiti in modo molto differente. Per quanto riguarda la pandemia, gli impatti sono stati più gravi nelle regioni dipendenti dal turismo, dalle industrie culturali o da altri servizi ad alta intensità di lavoro, nonché per le industrie profondamente integrate nelle catene globali del valore. Relativamente alla guerra di aggressione della Russia nei confronti dell'Ucraina, gli effetti negativi sono stati particolarmente avvertiti nelle regioni di confine e in quelle in cui l'industria è vulnerabile agli elevati prezzi dell'energia o alle perturbazioni delle catene di approvvigionamento. In generale, di qualunque crisi si trattasse, le regioni periferiche e meno sviluppate sono state quelle maggiormente esposte. Gli impatti asimmetrici sono stati inoltre amplificati dalla disomogeneità delle capacità istituzionali ai vari livelli necessarie per far fronte alle sfide. L'UE ha reagito con prontezza per attenuare gli effetti delle crisi e spianare la strada a una ripresa solida. La politica di coesione ha mobilitato rapidamente il sostegno alle regioni vulnerabili, riducendo il rischio di un ulteriore aggravamento delle disparità. Tra le azioni figurano l'iniezione di nuova liquidità a sostegno degli investimenti, la flessibilità a sostegno del proseguimento dei progetti, i regimi di mantenimento dei posti di lavoro e ulteriori flessibilità mirate nella programmazione e nell'attuazione, in particolare attraverso i pacchetti dell'Iniziativa di investimento in risposta al coronavirus (CRII). Inoltre, grazie a NextGenerationEU, è stato erogato un sostegno complessivo agli Stati membri per promuovere il loro processo di ripresa economica e la resilienza a lungo termine attraverso l'attuazione di riforme e investimenti nell'ambito del dispositivo per la ripresa e la resilienza e del programma di assistenza alla ripresa per la coesione e i territori d'Europa (REACT-EU). Insieme a REPowerEU, introdotto a seguito della guerra di aggressione della Russia nei confronti dell'Ucraina, le flessibilità previste nell'ambito della politica di coesione con l'iniziativa di sostegno dell'energia a prezzi accessibili (SAFE) sono state fondamentali per sostenere le persone più vulnerabili, in particolare le persone a rischio di povertà energetica e le PMI vulnerabili ai prezzi elevati dell'energia. Parallelamente, le azioni di coesione a favore dei rifugiati in Europa (CARE) hanno fornito sostegno finanziario alle autorità locali e alle ONG che accolgono le persone in fuga dall'Ucraina, a seguito della guerra di aggressione della Russia. Unitamente allo strumento di sostegno temporaneo per attenuare i rischi di disoccupazione nello stato di emergenza (SURE) e a NextGenerationEU, in particolare il dispositivo per la ripresa e la resilienza, gli interventi della politica di coesione 8 COM(2024) 146 final del 20.3.2024. xix Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira xx REGIOgis Carta 4 Tasso di occupati (20-64 anni), 2022 % sul totale della popolazione tra i 20 e i 64 anni < 66 66-70 70-74 74-78 EU-27 = 74,6 L'obiettivo per il tasso di occupazione è del 78 % entro il 2030. Fonte: Eurostat (lfsd_r_lfe2emprt). 78-82 >= 82 dati non disponibili 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 4 Tasso di occupati (20-64 anni), 2022 Sintesi e orientamenti strategici hanno contribuito a una rapida ripresa economica nel 2021 e nel 2022, in particolare per le regioni meno sviluppate, e a bassi tassi di disoccupazione. Anche se la crisi della COVID-19 aveva portato a una contrazione del PIL del 5,7 %, nel corso di due anni il reddito è quasi tornato al livello del 2019 in tutte le categorie di regioni. Per contro, dopo la crisi del 2008 la recessione era stata meno brusca (4,3 % del PIL), ma due anni dopo, nel 2010, nelle regioni meno sviluppate si era registrata un'ulteriore contrazione, mentre le regioni di transizione e più sviluppate avevano a malapena iniziato a riprendersi. Grazie al sostegno fornito dalle misure di mitigazione di cui sopra e dalle azioni nazionali, i mercati del lavoro dell'UE hanno dimostrato una notevole resilienza. È bastato un anno per tornare ai livelli di occupazione del 2019 nella maggior parte delle regioni dell'UE, o addirittura superarli. Per contro, durante la crisi finanziaria del 2008 la contrazione dell'occupazione si è protratta fino al 2013, tornando ai livelli pre-crisi nel 2016 e soltanto nel 2019 nei paesi meridionali dell'UE. Le crisi recenti hanno tuttavia messo in luce la vulnerabilità di molte regioni e la necessità di una maggiore resilienza delle loro economie e dei mercati del lavoro. A tal fine dovrebbe essere incoraggiata la promozione di catene del valore europee adeguate alle esigenze future, in particolare attraverso l'adozione e il potenziamento delle tecnologie critiche ed emergenti in settori strategici, sostenuti dalla piattaforma per le tecnologie strategiche per l'Europa (STEP)9. La convergenza sociale ha compiuto progressi, ma permangono molte sfide La convergenza sociale è trainata dal forte impegno assunto dalle istituzioni dell'UE, dagli Stati membri e dalle parti sociali durante il vertice sociale di Porto per conseguire gli obiettivi del pilastro europeo dei diritti sociali: • almeno il 78 % della popolazione di età compresa tra i 20 e i 64 anni dovrebbe essere occupato; • almeno il 60 % di tutti gli adulti dovrebbe partecipare ogni anno ad attività di formazione; e • il numero di persone a rischio di povertà o di esclusione sociale dovrebbe essere ridotto di almeno 15 milioni, di cui almeno 5 milioni dovrebbero essere minori. La politica di coesione dell'UE ha svolto un ruolo centrale nel miglioramento complessivo degli indicatori occupazionali e sociali nell'UE nell'ultimo decennio. I paesi orientali dell'UE hanno compiuto progressi significativi per quanto riguarda l'inclusione sociale e la riduzione della povertà, raggiungendo la media dell'UE (tassi di povertà del 21 %). Dal 2019 tuttavia i paesi meridionali dell'UE hanno registrato una stagnazione (al 25 % circa). Anche il divario tra le regioni più sviluppate e quelle meno sviluppate si è ridotto, passando da circa 14 punti percentuali nel 2016 a 9 punti percentuali nel 2022. Tuttavia le tendenze positive in materia di inclusione sociale e di riduzione della povertà potrebbero essere compromesse dall'inflazione e dagli elevati prezzi dell'energia, e da un progresso disomogeneo tra i vari gruppi di popolazione. Le zone 9 Regolamento (UE) 2024/795 che istituisce la piattaforma per le tecnologie strategiche per l'Europa (STEP). xxi Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale rurali dell'Est e del Sud dell'UE sono quelle colpite in modo più diretto dalla povertà energetica, ma le sacche di povertà sono riscontrabili in ogni regione, comprese le aree urbane sviluppate. Alcuni gruppi di popolazione, come le comunità emarginate, vivono in condizioni di povertà persistenti, caratterizzate dalla segregazione abitativa, da insufficienti opportunità di istruzione e di occupazione e da un accesso limitato ai servizi di base. Le disparità occupazionali tra le regioni si sono ridotte, grazie al sostegno attivo della politica di coesione. Sebbene i tassi di occupazione rimangano più bassi nelle regioni meno sviluppate (68 % nel 2022 rispetto al 78 % nelle regioni più sviluppate), il divario si è ridotto di 5 punti percentuali a partire dal 2013. Anche i tassi di disoccupazione hanno registrato una convergenza. Il miglioramento è notevole nelle regioni meno sviluppate, dove il tasso si è quasi dimezzato, passando dal 15,8 % nel 2013 all'8 % nel 2022, ma anche la riduzione nelle regioni più sviluppate mostra progressi significativi, passando dall'8,3 % al 5 %. xxii Tuttavia, nonostante i progressi compiuti negli ultimi anni, la disoccupazione giovanile e la quota di giovani che non hanno un lavoro, né seguono un percorso scolastico o formativo (tasso di NEET) nell'UE costituiscono tuttora una sfida significativa, alla pari dei tassi di occupazione persistentemente più bassi delle persone con disabilità. Nel 2021 e nel 2022 il tasso di disoccupazione giovanile e di NEET ha ricominciato a diminuire, in linea con la tendenza osservata dal 2014, dopo un aumento temporaneo nel 2020 durante la pandemia di COVID-19. Il tasso di disoccupazione delle persone di età compresa tra i 15 e i 24 anni è diminuito drasticamente di oltre 10 punti percentuali dal 2013, raggiungendo il 14 % nel 2022. Tuttavia la disoccupazione giovanile ha un tasso che è oltre il doppio di quello della disoccupazione complessiva, scesa al 6,2 %. Dal 2013 il tasso di NEET è diminuito di oltre 4 punti percentuali, attestandosi al 12 % nel 2022. Sono necessari ulteriori progressi per raggiungere l'obiettivo del pilastro europeo dei diritti sociali, pari al 9 %. Le disparità nel tasso di disoccupazione giovanile tra le regioni meno sviluppate e le altre regioni sono diminuite tra il 2013 e il 2022, grazie a cali più elevati nelle regioni meno sviluppate e nei paesi meridionali dell'UE. Tali disparità restano tuttavia ancora elevate, con un tasso di disoccupazione giovanile del 22 % nelle regioni meno sviluppate, ossia quasi il doppio rispetto a quello delle regioni più sviluppate. Anche le disparità nei tassi di NEET tra le regioni meno sviluppate e le altre regioni sono diminuite tra il 2013 e il 2022. Tuttavia il tasso di NEET nelle regioni meno sviluppate rimane pari al 16 %, ossia quasi il doppio rispetto alle regioni più sviluppate. Sempre più spesso un basso livello di disoccupazione e un'elevata domanda di manodopera esercitano pressioni sui mercati del lavoro. Le carenze di manodopera e di competenze sono in aumento e sono diventate una sfida importante in una serie di occupazioni e settori per tutti i livelli di competenze, e in particolare in alcune regioni. Tali carenze sono aggravate dalle sfide concomitanti poste dalla domanda di competenze specifiche per soddisfare le esigenze delle transizioni digitale e verde, delle transizioni industriali strutturali e dalla forte riduzione della popolazione in età lavorativa, che si prevede diminuirà di 50 milioni entro il 2050. A tale riguardo, la partecipazione inclusiva al mercato del lavoro dei gruppi sottorappresentati svolge un ruolo fondamentale per conseguire la convergenza e affrontare le carenze di manodopera nell'UE, insieme al rafforzamento delle politiche in materia di apprendimento permanente e istruzione e alle riforme del mercato Carta 5 Saldo totale della popolazione, crescita naturale e migrazione netta per regioni NUTS 3, 2010-2021 Carta 5 Saldo totale della popolazione, crescita naturale e migrazione netta per regioni NUTS 3, 2010-2021 Saldo della popolazione Crescita naturale Migrazione netta <= −7,5 0-2,5 −7,5 - −5 2,5-5 −5 - −2,5 5-7,5 −2,5-0 > 7,5 EU-27 = 1,5 EU-27 = −0,7 EU-27 = 2,2 Fonte: Calcoli della DG REGIO basati su dati Eurostat (demo_r_gind3) e del Centro comune di ricerca (JRC) (ARDECO). dati non disponibili 0 1 000 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Sintesi e orientamenti strategici Variazione annua media per 1 000 abitanti xxiii Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale del lavoro. La partecipazione delle donne alla forza lavoro continua ad aumentare, grazie all'elevato livello di istruzione, al migliore accesso ai servizi di assistenza all'infanzia e a modalità di lavoro più flessibili, mentre il tasso di occupazione dei cittadini di paesi terzi è tornato a salire dopo un calo nel 2020. Nonostante un evidente calo delle disparità nel funzionamento dei mercati del lavoro, alcune regioni registrano risultati insoddisfacenti: le regioni centro-settentrionali dell'UE presentano mercati del lavoro più forti (e, in generale, una situazione sociale migliore) rispetto alle regioni meridionali e sudorientali. Negli ultimi anni i progressi compiuti per colmare il divario di genere nella partecipazione al mercato del lavoro sono rallentati o sono rimasti invariati: il divario di genere si attesta ancora a 11 punti percentuali nell'UE nel suo complesso e continua a rappresentare un fattore di disparità nel mercato del lavoro. Si è registrato un generale aumento del livello di istruzione. La percentuale di abbandono scolastico è diminuita in tutta l'UE, in particolare nelle regioni meno sviluppate. La tendenza positiva del tasso di istruzione terziaria è proseguita in tutte le regioni, con un tasso complessivo del 34 % registrato nel 2022. Al contrario, la partecipazione degli adulti all'istruzione e alla formazione è diminuita con l'insorgenza della pandemia di COVID-19, ma è nuovamente aumentata soprattutto nelle regioni meno sviluppate e negli Stati membri orientali dell'UE. xxiv I livelli di competenze e l'innovazione svolgono un ruolo centrale nel promuovere la crescita della produttività e la competitività a lungo termine. Lavoratori più qualificati e creativi sono fondamentali per l'innovazione e la creazione di prodotti e servizi nuovi e competitivi. Nel 2022 si è registrato un forte aumento della partecipazione degli adulti all'istruzione e alla formazione, superando il ritmo pre-COVID. Tuttavia sono necessari progressi sostanziali per conseguire l'obiettivo del pilastro europeo dei diritti sociali, che prevede che il 60 % degli adulti partecipi ogni anno ad attività di istruzione e formazione. L'esperienza di alcuni Stati membri con i conti individuali di apprendimento10 mostra un percorso chiaro per compiere progressi. Persistono disparità in termini di istruzione e formazione, in particolare a causa della forte concentrazione di laureati nelle città (dove si concentra la maggior parte delle possibilità di seguire percorsi di istruzione terziaria). Ciò determina squilibri, talvolta ulteriormente aggravati dall'emigrazione di persone con un livello di istruzione terziaria dalle regioni in cui si sono laureati. Questa "fuga di cervelli" rappresenta una grave sfida per la futura sostenibilità delle economie regionali e del tessuto sociale. Gli squilibri nella disponibilità di talenti tra le regioni sono dovuti a insufficienti opportunità di lavoro di qualità e ad altri fattori quali un livello inferiore di dotazione infrastrutturale, di accesso all'assistenza all'infanzia, di istruzione e formazione, nonché di strutture e di servizi sanitari e di altro tipo. Si prevede che i cambiamenti demografici aggraveranno ulteriormente la carenza di manodopera e aumenteranno la pressione sui bilanci pubblici. Dopo decenni di crescita la popolazione dell'UE è in calo dal 2020, in quanto la migrazione netta non riesce più a compensare la crescita naturale negativa. A livello dell'EU-27 la variazione naturale della popolazione e la migrazione netta sono più elevate nelle regioni urbane e più basse (spesso negative) nelle zone rurali. Inoltre le regioni remote registrano complessivamente una migrazione netta negativa, legata alla mancanza di opportunità economiche e occupazionali, nonché alla mancanza di 10 I conti individuali di apprendimento offrono alle persone in età lavorativa un importo da spendere per la formazione di qualità al fine di migliorare le loro competenze e la loro occupabilità. Sintesi e orientamenti strategici Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira xxv REGIOgis Carta 6 Regioni incagliate in una trappola per lo sviluppo dei talenti e regioni a rischio di incagliarsi in tale trappola Categoria Diminuzione della popolazione in età lavorativa e ritardo nel livello di istruzione terziaria Esodo di popolazione di età compresa tra i 15 e i 39 anni Altre regioni Una regione è incagliata in una trappola per lo sviluppo dei talenti se riporta: a) riduzione della popolazione in età lavorativa, b) livello inferiore alla media e stagnante di istruzione terziaria e/o c) esodo di popolazione di età compresa tra i 15 e i 39 anni. Fonte: DG REGIO in base a dati Eurostat (demo_r_d2jan, demo_r_magec, lfst_r_lfsd2pop). 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 6 Regioni incagliate in una trappola per lo sviluppo dei talenti e regioni a rischio di incagliarsi in tale trappola Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale accesso a servizi chiave (tra cui l'istruzione, l'assistenza all'infanzia e l'assistenza sanitaria), il che le rende meno attraenti e può indurre le persone a spostarsi. La riduzione della popolazione in età lavorativa richiederà incrementi di produttività accelerati per mantenere il tenore di vita e tassi di occupazione elevati, in particolare per le persone non ancora attive sul mercato del lavoro. A tale riguardo, le regioni non sono preparate in modo uniforme. Le regioni in cui vi è una bassa percentuale di persone altamente qualificate, unita all'emigrazione di giovani e persone istruite, possono cadere in una "trappola per lo sviluppo dei talenti", il che può limitarne la capacità di costruire economie sostenibili, competitive e basate sulla conoscenza. Come illustrato in dettaglio nelle comunicazioni "Utilizzo dei talenti nelle regioni d'Europa"11 e "Cambiamento demografico in Europa: strumentario d'intervento"12, è necessaria l'introduzione di una combinazione di interventi strategici che combini riforme e investimenti per invertire questa rotta o adattarvisi. I cambiamenti demografici richiedono un adattamento a livello di regioni e città. Esempi di adattamento sono l'integrazione delle proiezioni demografiche nell'elaborazione delle politiche territoriali, l'adeguamento dell'offerta di servizi pubblici, l'adeguamento della governance pubblica, l'aumento dei tassi di occupazione e la promozione dei fattori di produttività. L'istruzione e la formazione professionale mostrano una forte capacità di risolvere le carenze di manodopera e di realizzare le transizioni verde e digitale e svolgono un ruolo importante nelle strategie di specializzazione intelligente: contribuire a trattenere e attrarre talenti, generare capacità di assorbimento nelle società e nelle economie in cui si trovano e aiutare a costruire comunità sostenibili (e più eque). xxvi ... e non tutte le regioni godono delle stesse dinamiche di crescita Le disparità economiche rimangono notevoli in tutto il continente. Più di una persona su quattro nell'UE (28 %) vive in una regione con un PIL pro capite inferiore al 75 % della media dell'UE. La maggior parte di tali persone vive negli Stati membri orientali, ma anche in Grecia, Portogallo, Spagna, Italia meridionale e regioni ultraperiferiche. Dal 2001 la crescita del PIL reale pro capite è stata negativa in diverse regioni, in particolare in Grecia e in Italia, sebbene di recente abbia registrato una ripresa. Le variazioni delle disparità subnazionali mostrano andamenti diversi da uno Stato membro all'altro. In molti Stati membri orientali (come Bulgaria, Romania e Slovacchia), l'aumento delle disparità è stato determinato da tassi di crescita molto elevati nelle regioni più sviluppate (in genere la regione della capitale). In Francia e in Grecia le disparità interne si sono rafforzate perché la crescita del PIL pro capite nelle regioni più povere è stata particolarmente bassa. In alcuni altri Stati membri, come il Portogallo, la diminuzione delle disparità regionali è dovuta ai risultati relativamente mediocri di alcune regioni sviluppate e in precedenza dinamiche. In molti Stati membri lo sviluppo economico è trainato dalla competitività delle regioni capitali e dei principali agglomerati. Sommato alla mancanza di ripresa in altre zone, tale fattore induce divergenze interne. Questa polarizzazione spaziale può essere fonte di esternalità negative (tensioni sui mercati del lavoro e degli alloggi, congestione, inquinamento) e portare a uno scarso sfruttamento del potenziale economico dell'intero paese. Ciò può minare la competitività degli 11 COM(2023) 32 final del 17.1.2023. 12 COM(2023) 577 final dell'11.10.2023. Sintesi e orientamenti strategici Stati membri e, a sua volta, la sostenibilità del loro modello di crescita a più lungo termine. Le zone rurali, montane, insulari e scarsamente popolate continuano ad affrontare sfide specifiche che ostacolano la crescita e lo sviluppo economici, derivanti dalla minore connettività fisica e digitale o dalle limitate opportunità di istruzione e formazione. Il reddito medio nelle zone rurali è pari all'87,5 % del reddito medio nelle aree urbane13. Tuttavia nel periodo 2001-2021 le regioni non urbane hanno registrato (in media) una crescita del PIL pro capite notevolmente superiore a quella delle regioni urbane: 1,5 % rispetto a 0,8 %. La tendenza è tuttavia diversa negli Stati membri orientali, dove la crescita è trainata in misura maggiore dai grandi agglomerati e dalle capitali. La relazione pubblica dal titolo The long-term vision for the EU's rural areas: key achievements and ways forward getta le basi per un dibattito sul futuro delle zone rurali. Queste disparità territoriali aggravano una situazione in cui alcune regioni si trovano ad affrontare una stagnazione o un declino economici, con il rischio di cadere in una trappola dello sviluppo (ossia rimanere al di sotto dei tassi medi di crescita dell'UE e nazionali, nonché dei loro risultati passati). Tra i territori interessati figurano alcuni ex poli industriali tra i più grandi nelle regioni più sviluppate. I responsabili politici delle regioni in stallo spesso faticano a trovare soluzioni per ritornare al dinamismo economico del passato. Questa situazione alimenta la frustrazione, che si trasforma sempre più spesso in malcontento politico Le cause profonde delle trappole dello sviluppo variano da una regione all'altra. Ciò richiede una diagnosi individuale e alla base possono esserci vari fattori interconnessi, quali una specializzazione insufficiente, una governance pubblica debole, un ecosistema dell'innovazione inefficiente, una carenza di servizi o uno squilibrio tra domanda e offerta di competenze. Questi fattori meritano un'analisi specifica per ciascuna regione e successivamente risposte strategiche su misura, attraverso una serie mirata di investimenti e riforme. 3. Se non affrontate, le sfide strutturali ed emergenti potrebbero ampliare le disparità territoriali Le transizioni verde e digitale offrono nuove opportunità e sono necessarie per mantenere la competitività dell'UE in futuro, al fine di garantire una buona qualità della vita ai cittadini. Tuttavia richiedono anche cambiamenti strutturali, che devono essere accompagnati da politiche di sostegno, in particolare per le persone, le imprese e le regioni più vulnerabili ed esposte, con il rischio di aumentare le disparità regionali e sociali. La politica climatica dell'UE mira a garantire equità, in particolare introducendo obiettivi di riduzione dei gas a effetto serra più rigorosi per gli Stati membri più ricchi, nonché distribuendo una quota maggiore delle entrate derivanti dalle aste nell'ambito del sistema di scambio di quote di emissione ai paesi con un PIL pro capite inferiore. Oltre ai fondi trasversali dell'UE, come la politica di coesione e il dispositivo per la ripresa e la resilienza, è stata utilizzata anche una serie di strumenti di finanziamento dedicati per attenuare gli impatti sociali ed economici della transizione climatica, in particolare attraverso il meccanismo per una transizione giusta e il Fondo sociale per il clima di prossima introduzione. 13 Urban-rural Europe - income and living conditions - Statistics Explained (europa.eu). xxvii xxviii Costi economici supplementari % del PIL Esposizione umana a impatti nocivi del clima % di popolazione <= 0,0 1,5-2,0 0,0-0,5 2,0-2,5 0,5-1,0 2,5-3,0 1,0-1,5 > 3,0 dati non disponibili Costi economici supplementari di uno scenario di riscaldamento globale di 2 °C entro il 2050 rispetto allo scenario di riferimento attuale. Fonte: JRC. Morti per milione di abitanti <= 10 % della popolazione esposta a tempeste, inondazioni costiere, inondazioni fluviali, scarsità di acqua e pericolo di incendi. Fonte: JRC. 10-25 25-50 50-75 > 75 dati non disponibili Mortalità dovuta a temperature subottimali < 1 000 1 000-1 500 1 500-2 000 Mortalità dovuta a calore e a freddo in uno scenario di riscaldamento globale di 2 °C entro il 2050. Fonte: JRC. 2 000-2 500 > 2 500 0 1 000 km dati non disponibili © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Carta 7 Impatto del cambiamento climatico sulle regioni NUTS 3 in uno scenario di riscaldamento globale di 2 °C entro il 2050 Carta 7 Impatto del cambiamento climatico sulle regioni NUTS 3 in uno scenario di riscaldamento globale di 2 °C entro il 2050 Sintesi e orientamenti strategici I cambiamenti climatici rischiano di esacerbare le disuguaglianze regionali. Sono in aumento la frequenza e la gravità delle catastrofi legate alle condizioni meteorologiche, quali temperature estreme, tempeste, alluvioni interne e costiere, siccità e incendi boschivi. Ad esempio, le alluvioni nelle regioni situate al confine tra il Belgio e la Germania nel 2021 hanno causato danni diretti stimati a 34,5 miliardi di EUR. La mortalità legata al calore è aumentata, soprattutto in relazione all'invecchiamento della popolazione. Questi eventi e il loro impatto sulle persone e sull'economia, nonché la capacità di queste ultime di farvi fronte, sono distribuiti in modo disomogeneo in tutta Europa. Le regioni costiere, mediterranee e orientali, già più povere della media dell'UE, sono più vulnerabili e colpite in modo sproporzionato e devono far fronte a perdite economiche annue stimate ad almeno l'1 % del PIL, nonché a una maggiore esposizione da parte dell'uomo ai danni legati al clima. L'inquinamento atmosferico nell'UE è ancora caratterizzato da differenze socioeconomiche. L'inquinamento atmosferico è generalmente più elevato nelle città che nelle zone rurali, in particolare a causa dell'impatto del traffico. Sebbene la qualità dell'aria sia migliorata sia nelle regioni più ricche sia in quelle più povere dell'UE nel periodo 2007-2020, le disuguaglianze persistono in quanto la concentrazione di particelle inalabili fini è costantemente superiore di circa un terzo nelle regioni più povere che dipendono maggiormente dai combustibili solidi per il riscaldamento. La mitigazione dei cambiamenti climatici e il miglioramento della qualità dell'ambiente impongono una rapida riduzione delle emissioni di gas a effetto serra e degli inquinanti atmosferici in tutti i settori, anche attraverso l'economia circolare e il ripristino degli ecosistemi. Ciò richiede un'azione a tutti i livelli governativi, in quanto queste sfide tendono ad avere un forte impatto territoriale e sociale. Anche le differenze naturali, geografiche e socioeconomiche tra le regioni determinano diverse capacità di riduzione delle emissioni. La transizione verso un'economia climaticamente neutra deve avvenire in modo giusto ed equo. La capacità disomogenea delle regioni di cogliere i vantaggi di questa transizione può aggravare le disparità territoriali. Il cambiamento economico associato a questa transizione tende a favorire le regioni che sono maggiormente in grado di attrarre investimenti e mobilitare manodopera qualificata. Allo stesso tempo, molte regioni rurali e meno sviluppate hanno un elevato potenziale di produzione di energia rinnovabile a partire dall'energia eolica e solare oppure di cattura e stoccaggio del carbonio negli ecosistemi naturali. Lo sviluppo di questo potenziale apporterebbe vantaggi non solo alle regioni stesse, ma anche alla sicurezza energetica in tutta Europa. La transizione climatica comporta anche opportunità e sfide per l'occupazione e per le famiglie. È probabile che alcuni settori fortemente dipendenti dai combustibili fossili siano colpiti dalla perdita di posti di lavoro o dalla ristrutturazione. Allo stesso tempo, i cambiamenti climatici rappresentano una sfida per settori tradizionali come l'agricoltura, il turismo, l'industria o persino la produzione di energia, in particolare nelle zone in cui la carenza idrica sta diventando la norma. I lavoratori dei settori in cui l'impatto dei cambiamenti climatici è più forte, in particolare quelli con competenze specifiche o opportunità limitate di riconvertirsi in altri settori, possono avere difficoltà a trovare nuovi posti di lavoro, il che causa disoccupazione e pressioni sui redditi delle famiglie. Nel caso di settori dominanti nelle economie regionali e locali l'impatto sarà di portata maggiore, e le economie di queste regioni dovranno adattarsi per rimanere competitive. Inoltre l'introduzione di tecnologie e xxix Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira xxx REGIOgis Carta 8 Potenziale non sfruttato di energia solare, eolica e idroelettrica per regione NUTS 3 MWh/km²/anno <= 500 500-1 000 1 000-5 000 Produzione annua potenziale per superficie unitaria. Fonte: JRC. 5 000-10 000 > 10 000 dati non disponibili 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 8 Potenziale non sfruttato di energia solare, eolica e idroelettrica per regione NUTS 3 Sintesi e orientamenti strategici misure rispettose del clima richiede investimenti aggiuntivi, il che comporta difficoltà per le famiglie a basso reddito. È necessario un approccio globale per promuovere posti di lavoro e opportunità in tutte le regioni, far fronte ai costi asimmetrici dei cambiamenti climatici e attuare la transizione climatica e verde, anche accelerando la mitigazione delle emissioni di gas a effetto serra e di inquinanti atmosferici, nonché gli investimenti necessari nella resilienza ai cambiamenti climatici, migliorando la gestione delle risorse naturali e il ripristino della natura, creando ecosistemi sani e soluzioni basate sulla natura, sostenendo l'adattamento ai cambiamenti climatici e la gestione del rischio di catastrofi, investendo nell'efficienza idrica e nel trattamento delle acque reflue (ove necessario), nell'economia circolare, nell'efficienza energetica delle abitazioni e nel passaggio a modi di trasporto rispettosi del clima. La transizione digitale offre opportunità per tutte le regioni in termini di maggiore produttività delle imprese, innovazione, resilienza e accesso ai servizi, ma in particolare per i territori rurali e remoti. Tuttavia tale transizione può anche comportare rischi per la coesione, a causa della capacità disomogenea dei territori e delle persone di adottare e utilizzare le tecnologie digitali, anche per quanto riguarda le persone in situazioni svantaggiate e nelle comunità emarginate. In assenza di politiche pubbliche adeguate le lacune in termini di competenze digitali potrebbero rafforzarsi, aggravando potenzialmente i divari sociali e regionali all'interno dell'Europa. Inoltre la mancanza di investimenti nelle infrastrutture di connettività digitale e nella diffusione delle tecnologie digitali può ostacolare la crescita e la competitività a lungo termine delle regioni interessate. Ciò può avere un impatto negativo sull'attrattività socioeconomica di tali regioni, rendendo più difficile trattenere manodopera qualificata e imprese innovative. È necessario offrire un sostegno continuo alle regioni, in particolare quelle meno preparate e soprattutto nelle zone rurali e remote, affinché possano trarre vantaggio dalla trasformazione digitale. Tale sostegno è necessario in particolare per quanto riguarda gli investimenti nella realizzazione di infrastrutture e servizi di reti digitali avanzate, l'acquisizione di competenze digitali di base e avanzate nonché l'adozione di tecnologie digitali da parte delle imprese, dei cittadini e delle pubbliche amministrazioni. Anche il nuovo panorama geopolitico può avere gravi ripercussioni su numerose regioni dell'UE. La guerra di aggressione della Russia contro l'Ucraina ha causato in alcune regioni una forte riduzione degli investimenti, dei flussi commerciali e delle attività economiche (compreso il turismo), nonché nuovi ostacoli economici e perdite di posti di lavoro. La guerra ha inoltre causato un numero senza precedenti di persone che hanno bisogno di rifugio nell'UE. Con una combinazione di sostegno giuridico, operativo e finanziario, l'UE ha contribuito a garantire un sostegno adeguato sia a coloro che sono fuggiti verso l'UE che agli Stati membri che li hanno accolti. Tuttavia, alcune regioni hanno registrato un numero particolarmente elevato di arrivi, che ha messo sotto pressione i sistemi locali di integrazione. Anche le regioni confinanti con la Russia e la Bielorussia si trovano ad affrontare sfide in materia di sicurezza e la minaccia o il ricorso alla strumentalizzazione della migrazione. È inoltre necessario un sostegno continuo ad alcune regioni periferiche meridionali e regioni ultraperiferiche esposte a una particolare pressione migratoria alle frontiere esterne o che registrano un aumento degli arrivi irregolari. xxxi Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira xxxii REGIOgis Carta 9 Indice europeo sulla qualità di governo, 2024 Deviazione standard, fascia che va dalla qualità bassa (negativa) alla qualità alta (positiva) <= −1,5 0,0-0,5 −1,5 - −1,0 0,5-1,0 −1,0 - −0,5 1,0-1,5 −0,5-0,0 > 1,5 dati non disponibili UE = 0 Nota: I punteggi sono espressi in punti z e la media UE è quindi uguale a 0. I valori positivi (negativi) riflettono una qualità di governo superiore (inferiore) alla media UE. Tutti i paesi a livello NUTS 2, tranne Belgio e Germania, che si trovano a livello NUTS 1. Fonte: The Quality of Government Institute, Università di Göteborg. 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 9 Indice europeo sulla qualità di governo, 2024 Sintesi e orientamenti strategici Le crescenti tensioni e una maggiore concorrenza internazionale richiedono catene del valore più diversificate. Nel contesto di un'autonomia strategica aperta, la diversità delle regioni dell'UE e i loro vantaggi competitivi esistenti e potenziali rappresentano un valore aggiunto. La diversità regionale può rafforzare il mercato unico e le catene del valore in tutta Europa. Tuttavia, a tal fine, le regioni devono essere dotate delle risorse fisiche, umane e innovative adeguate e devono essere in grado di liberare il loro potenziale e il loro valore aggiunto. La governance è importante Le carenze a livello di governance pubblica e capacità amministrativa ostacolano il potenziale di sviluppo e rappresentano ancora una sfida strutturale in diverse regioni e Stati membri. La qualità delle istituzioni, compreso il rispetto dello Stato di diritto e la capacità amministrativa, è fondamentale per il rendimento degli investimenti pubblici e privati. Esiste una forte correlazione tra la qualità della governance e l'impatto degli investimenti della politica di coesione. Ciò richiede il rafforzamento della capacità amministrativa nelle regioni europee, anche in vista dei futuri allargamenti dell'UE, dal momento che il miglioramento della qualità della governance a livello nazionale, regionale e locale può aumentare l'efficacia delle politiche e degli investimenti nazionali ed europei. Il potenziale di sviluppo di molte regioni può essere influenzato anche dalla mancanza di diversificazione delle fonti di finanziamento a livello regionale e locale, se si basa in larga misura su trasferimenti dai bilanci nazionali. Gli enti subnazionali sono responsabili, in media, di oltre la metà degli investimenti pubblici. Tale percentuale è inferiore, ma in aumento, negli Stati membri meno sviluppati. Questo tipo di dipendenza compromette la resilienza agli shock dei paesi colpiti. Una capacità di finanziamento maggiore e diversificata delle autorità regionali e locali, segnatamente la possibilità di mobilitare investimenti privati, unitamente al rafforzamento della loro capacità istituzionale e delle competenze amministrative, rafforzerebbe pertanto la sostenibilità dei loro modelli di sviluppo. 4. Fare il punto sui risultati della politica di coesione e trarre insegnamenti per il futuro Come sottolineato in precedenza, sebbene la politica di coesione abbia contribuito con successo alla convergenza tra gli Stati membri, il quadro a livello subnazionale è più sfaccettato. In effetti, questo processo di convergenza nazionale è talvolta offuscato dall'aumento delle disparità subnazionali, in particolare tra le grandi aree metropolitane e altre regioni, nonché dal ritardo nello sviluppo di alcune regioni, spesso incastrate in una "trappola dello sviluppo". I programmi 2021-2027 sono stati avviati con un certo ritardo a causa dell'impatto della pandemia e, in alcuni Stati membri, per via di altri fattori come la necessità di elaborare piani per la ripresa e la resilienza in parallelo. Le autorità di gestione degli Stati membri e delle regioni hanno dovuto gestire parallelamente sistemi di governance e tempistiche diversi. Gli Stati membri e le regioni meno sviluppati, che hanno maggiormente bisogno di investimenti nell'ambito della politica di coesione, incontrano spesso difficoltà di elaborazione e di attuazione e dispongono di risorse amministrative più limitate. Nonostante le misure per semplificare la politica di coesione introdotte attraverso il quadro legislativo 2021-2027 e il sostegno alla xxxiii Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale capacità amministrativa fornito negli ultimi decenni, è necessaria un'ulteriore semplificazione della politica. Per rafforzarne l'efficacia nel conseguimento degli obiettivi del trattato, in particolare alla luce delle sfide, è necessario riflettere su come migliorare ulteriormente la concezione della politica di coesione. Realizzare l'obiettivo del trattato: ridurre le disparità nello sviluppo economico La politica di coesione si è costantemente evoluta nei periodi precedenti per adattarsi alle nuove circostanze e sostenere le priorità dell'UE. Ciò ha comportato modifiche agli investimenti finanziati, alla copertura geografica, alla modalità di attuazione, all'uso delle condizionalità e al legame con il p rocesso del semestre europeo. Allo stesso tempo, i valori e i principi fondamentali della politica sono stati mantenuti e persino rafforzati nel tempo: un quadro a lungo termine per la programmazione, il partenariato con i portatori di interessi e la società civile, la governance multilivello, la valutazione e la raccolta di dati e, soprattutto, l'approccio basato sul territorio, in cui il sostegno è adattato alle esigenze e alle opportunità specifiche a livello regionale. xxxiv In linea con gli obiettivi del trattato, le risorse della politica di coesione si sono concentrate sulle regioni e sugli Stati membri meno sviluppati dell'UE: il 70 % del Fondo europeo di sviluppo regionale e del Fondo sociale europeo Plus è assegnato a queste regioni nei programmi 2021-2027. Il Fondo di coesione è allocato interamente agli Stati membri con un RNL pro capite inferiore al 90 % della media UE. Sebbene tutte le regioni ricevano finanziamenti dalla politica di coesione, nel periodo 2014-2020 l'intensità degli aiuti è stata più elevata nelle regioni meno sviluppate, con circa 297 EUR per abitante e per anno, rispetto a 117 EUR della media UE. Pur mantenendo al centro dell'attenzione le regioni meno sviluppate, occorre seguire anche le dinamiche di sviluppo e le tendenze a lungo termine, affrontando i problemi prima che siano radicati e aiutando le regioni incagliate (o a rischio di diventarlo) nelle trappole dello sviluppo. In breve, si tratta di adottare un approccio più proattivo al fine di realizzare l'obiettivo del trattato di promuovere uno sviluppo armonioso. Regioni diverse hanno punti di partenza diversi e percorsi di sviluppo differenti Le regioni hanno punti di partenza, esigenze e capacità diversi in termini di sviluppo. Sono inoltre attrezzate in maniera non uniforme per far fronte alle sfide emergenti, date le loro diverse capacità amministrative e finanziarie. Seguiranno pertanto percorsi di sviluppo diversi per gestire le trasformazioni in corso e future. L'UE, attraverso la politica di coesione (ma non solo), dovrebbe fornire un sostegno mirato e basato sul territorio, incentrato sulle esigenze specifiche di ciascuna regione, in linea con le priorità dell'UE e che presti la dovuta attenzione alle sfide, ai quadri e alle politiche di ciascuno Stato membro. Sintesi e orientamenti strategici I programmi di sviluppo regionale sono da tempo il fulcro della politica di coesione, ma il Fondo per una transizione giusta ha dimostrato come il sostegno possa essere ulteriormente adattato alle specifiche esigenze di sviluppo dei territori, al fine di affrontare le sfide per la transizione climatica individuate in precedenza. Analogamente, le strategie di specializzazione intelligente si sono dimostrate utili per rafforzare gli ecosistemi regionali dell'innovazione, basandosi sulle capacità e sulle risorse locali, facendo affidamento su una rete di portatori di interessi locali e regionali e affrontando il divario in materia di innovazione. Le transizioni verde e digitale, la trasformazione demografica, l'evoluzione delle tendenze economiche globali e i cambiamenti climatici avranno impatti su tutte le economie regionali, ma la portata e la natura di queste sfide varieranno da una regione all'altra, così come la loro capacità di affrontarle. È pertanto necessaria una riflessione approfondita su come adattare al meglio la politica ai diversi profili economici e alle diverse caratteristiche geografiche delle regioni in modo da orientare strategicamente gli investimenti. Vi è una crescente necessità di rispondere meglio alle molteplici sfide in materia di sviluppo, alle esigenze di riforma e alle diverse situazioni sociali e occupazionali, al fine di agevolare una programmazione più efficiente dei fondi dell'UE nelle regioni ultraperiferiche, scarsamente popolate, insulari, montane, frontaliere, rurali e nelle zone interessate dalla transizione industriale e oltre. Promuovere uno sviluppo territoriale più equilibrato Lo sviluppo economico subnazionale è spesso caratterizzato da una forte polarizzazione tra le regioni capitali e i grandi centri metropolitani, da un lato, e le regioni con una minore densità demografica, dall'altro. La distribuzione disomogenea dei fattori di crescita induce le regioni più sviluppate a ottenere risultati migliori in termini di innovazione e competitività, qualità della governance e dell'amministrazione pubbliche, nonché livello di istruzione. Ciò può anche significare che nelle regioni rurali meno sviluppate e intermedie rimangano ancora da sfruttare notevoli potenzialità economiche e di creazione di posti di lavoro di qualità. Le aree metropolitane, le città e i loro dintorni svolgono un ruolo centrale nello sviluppo regionale. Al loro interno si concentra il capitale umano (tra cui università, centri di formazione professionale e centri di ricerca e sviluppo) ed esse assicurano una connettività elevata e servizi di alta qualità. Per questo motivo, è insito nella loro natura attirare gli investimenti. Ma la loro attrattiva ha un prezzo: l'aumento della congestione, delle sfide sociali e dei costi abitativi, che, unitamente a costi salariali più elevati, possono comprometterne la competitività. Anche le città di piccole e medie dimensioni svolgono un ruolo centrale nello sviluppo territoriale, favorendo la crescita delle aree circostanti. Sono fondamentali per la fornitura di servizi pubblici e privati e offrono opportunità di lavoro e di istruzione alle zone circostanti. Una migliore cooperazione tra le regioni dell'UE può anche contribuire a uno sviluppo territoriale più equilibrato. La politica di coesione, in particolare mediante i programmi Interreg, ha contribuito a sostenere la collaborazione interregionale attraverso la cooperazione transfrontaliera e transnazionale, anche tramite strategie macroregionali che promuovono l'innovazione, lo sviluppo e una migliore governance. Vi è tuttavia margine per rafforzare la cooperazione regionale a diversi livelli, in particolare per quanto riguarda la fornitura di beni pubblici comuni al di là delle xxxv Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale frontiere, considerato il valore aggiunto di sostenere gli investimenti transfrontalieri con il bilancio europeo. Gli squilibri territoriali potrebbero essere attenuati da un modello di sviluppo più policentrico, che promuova le città di piccole e medie dimensioni e migliori l'accessibilità dei servizi pubblici in aree lontane dai grandi centri urbani. La cooperazione regionale potrebbe essere rafforzata sviluppando la capacità delle autorità e dei portatori di interessi pertinenti. Partenariato, governance multilivello e responsabilizzazione dei portatori di interessi Le persone locali conoscono meglio le esigenze specifiche del loro territorio. Pertanto devono essere coinvolte nel processo decisionale e di elaborazione delle politiche. L'inclusione e la responsabilizzazione possono anche servire a contrastare il crescente malcontento politico14 e la sfiducia nei confronti delle autorità pubbliche. xxxvi Il quadro 2021-2027 ha rafforzato il partenariato e il coinvolgimento degli attori a livello regionale e locale, della società civile e delle parti sociali. Le azioni comprendevano la promozione di modelli di attuazione territoriale, come lo sviluppo locale di tipo partecipativo (CCLD) o gli investimenti territoriali integrati, che combinano finanziamenti provenienti da più fonti per attuare una strategia basata sul territorio che accomuni partenariati locali, approcci dal basso verso l'alto e governance territoriale. È necessario riflettere ulteriormente su come coinvolgere al meglio le autorità subnazionali e altri portatori di interessi pertinenti e rafforzare i meccanismi di governance territoriale multilivello. L'obiettivo è rispondere meglio alle esigenze delle parti economiche e sociali e dei cittadini, in linea con le priorità dell'UE. Questo ruolo rafforzato dei partner locali richiede un miglioramento della loro capacità amministrativa e il modo migliore per conseguirlo dovrebbe far parte del dibattito. Promuovere la convergenza istituzionale affrontando le carenze esistenti in termini di governance pubblica e di capacità amministrativa Una buona governance, istituzioni forti, il rispetto dello Stato di diritto e una forte capacità amministrativa sono condizioni preliminari per una progettazione e un'attuazione efficaci ed efficienti di qualsiasi strategia di sviluppo e, più in generale, per il progresso economico e sociale. Le carenze amministrative e di governance impediscono ad alcuni Stati membri e regioni di sfruttare appieno i vantaggi della politica di coesione, in particolare a causa delle difficoltà nella preparazione e nell'attuazione degli investimenti. Le carenze in termini di governance e capacità sono ancora diffuse. L'attuale sostegno della politica di coesione, attraverso l'assistenza tecnica, si occupa principalmente di colmare le lacune in termini di capacità nella gestione e nelle modalità di erogazione dei fondi, anche quando riguardano la lotta contro la frode e la corruzione. 14 Rodriguez-Posé A., Dijkstra L. e Poelman H., The Geography of EU Discontent and the Regional Development Trap, Regional Policy Working Papers 03/2023. Sintesi e orientamenti strategici Anche altri strumenti dell'UE hanno contribuito a rafforzare la capacità amministrativa, in particolare lo strumento di sostegno tecnico, che sostiene sempre di più le autorità regionali e locali. Le riforme delle amministrazioni pubbliche sostenute dal dispositivo per la ripresa e la resilienza (ad esempio nelle procedure di autorizzazione o negli appalti pubblici) hanno favorito investimenti finanziati sia dal dispositivo per la ripresa e la resilienza sia dalla politica di coesione. È necessario un approccio più ambizioso e globale per affrontare le debolezze nelle amministrazioni nazionali e regionali, come anche tra i beneficiari e i partner. Tale approccio strategico potrebbe combinare un sostegno tecnico su misura con obblighi di riforma in determinati settori. Affrontare le carenze amministrative non solo migliorerebbe l'efficacia della politica di coesione, ma contribuirebbe anche a stimolare gli investimenti e gli scambi all'interno del mercato unico, a rafforzare l'attrattiva delle regioni e degli Stati membri interessati e a migliorare la loro capacità di attuare l'acquis dell'UE. Migliorare l'efficacia degli investimenti della politica di coesione e promuovere le riforme Gli investimenti sono una condizione necessaria ma non sufficiente dello sviluppo economico. Alcune regioni, pur beneficiando del sostegno della politica di coesione da molti anni, registrano ancora risultati economici deboli. Sono necessarie riforme per eliminare gli ostacoli allo sviluppo regionale, sia che si tratti di ostacoli specifici agli investimenti, di ostacoli normativi o di misure volte a migliorare il funzionamento del mercato del lavoro e il contesto imprenditoriale. La politica di coesione, nel quadro 2021-2027, ha promosso legami più forti tra investimenti e riforme attraverso condizioni abilitanti e l'allineamento con il semestre europeo. Rimuovendo gli ostacoli alla crescita regionale e allo sviluppo, tali legami possono avere un impatto positivo sul mercato unico. Le condizioni abilitanti stabiliscono un quadro uniforme per aumentare l'efficacia degli investimenti della politica di coesione, garantendo ad esempio la pertinenza economica e la sostenibilità finanziaria della pianificazione degli investimenti nel settore dei trasporti o la coerenza tra la gestione delle risorse idriche e le priorità e i requisiti dell'UE. Tuttavia l'applicazione di tali condizioni, attraverso un insieme comune di obblighi stabiliti dal quadro normativo, può limitare la capacità di tenere conto delle difficoltà, delle esigenze e delle sfide specifiche degli Stati membri man mano che evolvono nel tempo. È stato inoltre instaurato un maggiore coordinamento tra il semestre europeo e gli investimenti della politica di coesione. Sebbene il semestre europeo si concentri sulle riforme nazionali, il rafforzamento della dimensione territoriale e sociale nel semestre dal 2018 ha consolidato il suo ruolo nell'orientare gli Stati membri a sfruttare il potenziale economico dell'intero territorio e a ridurre le disuguaglianze. In effetti, le raccomandazioni specifiche per paese relative agli investimenti hanno orientato i programmi 2021-2027 della politica di coesione e l'uso del Fondo per una transizione giusta. Le raccomandazioni del 2024 svolgeranno un ruolo chiave per la revisione intermedia e l'adeguamento dei programmi nel 2025, con maggiore attenzione alle specificità e alle sfide regionali. xxxvii xxxviii Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Al fine di stimolare ulteriormente la crescita e la convergenza regionali è necessario esaminare in che modo è possibile rafforzare ulteriormente il legame tra investimenti e riforme al fine di massimizzare l'impatto della politica di coesione. Tale riflessione dovrebbe tenere conto dell'esperienza di altri strumenti dell'UE, in particolare il dispositivo per la ripresa e la resilienza, che ha introdotto una m aggiore complementarità tra politica di investimento e riforme negli Stati membri. Le riflessioni dovrebbero riguardare la portata delle riforme necessarie, il ruolo del semestre europeo e il coordinamento tra le politiche europee, nazionali e regionali. Migliore coordinamento e coerenza con le politiche nazionali La promozione della coesione non è esclusivamente di competenza della politica di coesione. Sfruttare il potenziale economico di tutte le regioni dell'UE, riducendo nel contempo le disuguaglianze socioeconomiche, richiede uno sforzo comune e dovrebbe essere un obiettivo condiviso delle politiche di investimento a livello dell'UE e nazionale. Ciò non sempre è avvenuto in modo adeguato. È pertanto necessario riflettere ulteriormente sul modo in cui l'azione dell'UE e quella nazionale volte ad affrontare le disparità e a promuovere l'obiettivo della coesione economica, sociale e territoriale sancito dal trattato dovrebbero collaborare, rafforzandosi a vicenda e adattando il sostegno ai diversi tipi di territorio. Ad esempio, integrare, ove pertinente, la dimensione territoriale nell'elaborazione delle politiche rafforzerebbe notevolmente la coerenza tra esigenze specificamente regionali e politiche orizzontali (europee e nazionali). Aumentare l'efficacia dell'attuazione I ritardi nella programmazione e nell'attuazione dei programmi della politica di coesione (dovuti in parte al posticipo dell'esecuzione finanziaria, unitamente a carenze amministrative in alcuni Stati membri e regioni) suggeriscono che le modalità di attuazione della politica possono essere migliorate. Ciò può avvenire in particolare garantendo ulteriore semplificazione per le amministrazioni e i beneficiari. Il quadro 2021-2027 ha proposto importanti misure di semplificazione, tra cui un elenco ridotto di obiettivi strategici, una logica di intervento più chiara attraverso indicatori, una rendicontazione più semplice e disposizioni in materia di audit unico. Ha inoltre ampliato le possibilità di utilizzare opzioni di pagamento alternative al di là dei costi basati sulle fatture, ossia finanziamenti non collegati ai costi, o opzioni semplificate in materia di costi. Ciò ha spianato la strada a un'attuazione più semplice, con possibilità di pagamento più rapide. Tuttavia gli Stati membri non si sono ancora avvalsi pienamente di tali opzioni. Le esperienze positive acquisite attraverso l'attuazione del FSE e del FSE+, che si orientano verso un modello di attuazione basato sulla performance, possono contribuire a fornire insegnamenti per il futuro. È importante valutare se questo modello di attuazione, con pagamenti legati al conseguimento dei risultati (anziché al rimborso dei costi sostenuti), possa comportare una riduzione degli oneri amministrativi per le autorità e i beneficiari del programma, accelerare l'esecuzione finanziaria e incentivare l'orientamento ai risultati dell'intervento. Sintesi e orientamenti strategici La valutazione intermedia del dispositivo per la ripresa e la resilienza15 ha inoltre fornito alcuni importanti spunti di riflessione da prendere in considerazione per la futura elaborazione degli strumenti di finanziamento dell'UE. Dalle consultazioni associate emerge un ampio sostegno a livello dell'UE a favore di strumenti di finanziamento basati sulla performance. I fondi del dispositivo per la ripresa e la resilienza sono erogati al conseguimento di traguardi e obiettivi che rappresentano fasi concrete dell'attuazione di riforme e investimenti da parte degli Stati membri, premiando in tal modo i progressi compiuti lungo il percorso. La valutazione intermedia rileva inoltre che combinare riforme e investimenti in modo integrato fornisce incentivi efficaci per realizzare le riforme necessarie da tempo e può portare a un'attuazione più coerente ed efficiente. I piani per la ripresa e la resilienza promuovono un processo decisionale olistico incentivando gli Stati membri a elaborare una serie coerente di riforme e investimenti, con risultati attesi chiari, che affrontino sia le priorità politiche dell'UE sia le sfide specifiche per paese. Allo stesso tempo, la valutazione indica che le autorità regionali e locali, le parti sociali e i portatori di interessi hanno segnalato di essere stati coinvolti in misura insufficiente, e ricorda l'importanza di un loro effettivo coinvolgimento, non solo nell'elaborazione, ma anche nell'attuazione e nel monitoraggio delle misure che li riguardano. Infine la valutazione evidenzia anche i potenziali settori di semplificazione futura al fine di garantire sufficiente flessibilità nell'impianto e nell'attuazione dei piani, in particolare per quanto riguarda la loro procedura di revisione, la formulazione di traguardi e obiettivi nonché l'attuale quadro di audit e controllo. Qualsiasi futura modifica della politica di coesione o qualsiasi nuovo modello di attuazione devono essere allineati all'obiettivo di coesione economica, sociale e territoriale sancito dal trattato e tenere conto dell'esperienza acquisita con la programmazione della politica di coesione e il suo approccio regionale e basato sul territorio, nonché degli insegnamenti tratti dal dispositivo per la ripresa e la resilienza. Vi sono anche questioni pratiche che dovrebbero essere prese in considerazione, ad esempio le implicazioni per il sistema di audit e di controllo. Conseguire obiettivi a lungo termine, ma con flessibilità intrinseca, in caso di circostanze impreviste I programmi della politica di coesione perseguono obiettivi di sviluppo a lungo termine con un periodo di attuazione superiore a un decennio. L'attuale possibilità di modificare i programmi della politica di coesione consente già un adeguamento flessibile. per tenere conto del mutare delle circostanze. Tale flessibilità è aumentata nel corso del tempo. Vi si è fatto ricorso in modo molto efficace in risposta a crisi economiche e shock imprevisti, in particolare nei settori della gestione delle emergenze, della ripresa e della prevenzione. Il quadro legislativo comprende opzioni per una rapida riassegnazione dei fondi tra i programmi e al loro interno e per l'esercizio di revisione intermedia, nonché disposizioni specifiche per deroghe temporanee in risposta a circostanze eccezionali o inconsuete. Per quanto fosse importante che la politica di coesione contribuisse alla risposta dell'UE alle ricadute socioeconomiche della pandemia di COVID-19 e della guerra di aggressione della Russia nei confronti dell'Ucraina, il suo scopo principale deve rimanere il conseguimento di obiettivi strutturali a lungo termine. 15 COM(2024) 82 final del 21.2.2024. xxxix Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale La resilienza economica può essere conseguita soltanto mediante investimenti a lungo termine, in particolare nella diversificazione delle economie regionali, nello sviluppo dell'adattabilità ai cambiamenti tecnologici e demografici e nel miglioramento delle competenze della forza lavoro. 5. Conclusioni La nona relazione sulla coesione mette in luce i risultati significativi della politica di coesione in termini di promozione della convergenza economica e sociale verso l'alto nell'Unione. Permangono soprattutto sfide a livello regionale, che saranno ulteriormente interessate dalle trasformazioni strutturali. Gli insegnamenti tratti dai precedenti periodi di attuazione e dall'interazione con altri strumenti sottolineano la necessità di migliorare ulteriormente l'elaborazione della politica di coesione. Una politica più forte e modernizzata è essenziale per rafforzare il modello di crescita dell'Europa, costruire un'Unione inclusiva e realizzare l'obiettivo di coesione economica, sociale e territoriale previsto dal trattato. xl Sintesi e orientamenti strategici xli Copyright © 2013 Scirocco340/Shutterstock. Il porto di Amburgo e i suoi pontili. COESIONE ECONOMICA 1 • A seguito dell'allargamento del 2004 si è registrata una notevole convergenza del PIL pro capite nell'UE. Nell'Europa centrale e orientale nel suo complesso, il reddito pro capite è passato dal 45 % della media UE nel 1995 a quasi l'80 % attuale. Tuttavia il permanere di profonde differenze lascia ampio spazio per un'ulteriore convergenza verso l'alto. • In tutta l'UE, le disparità regionali hanno registrato una riduzione fino alla crisi finanziaria per poi subire una battuta d'arresto, soprattutto a causa del rallentamento della crescita delle regioni meno sviluppate dell'Europa centrale e orientale e della divergenza di alcune regioni meno sviluppate e in transizione, soprattutto nell'Europa meridionale. • Fino al 2021, in circa un terzo delle regioni dell'UE – sia quelle meno sviluppate e in fase di transizione sia quelle più sviluppate – il PIL pro capite non era ancora tornato ai livelli del 2008. Si tratta principalmente di regioni in Italia, Spagna, Grecia e Francia, ma anche in Germania, Finlandia e Paesi Bassi. Il rallentamento del ritmo della convergenza dopo la crisi del 2009 è correlato a un calo relativamente consistente della produttività, degli investimenti e dell'occupazione in numerose regioni convergenti prima della recessione. • La crescita del PIL pro capite nell'UE si è attestata in media all'1 % annuo nel periodo 2001‑2021, ma in molte regioni si è arrestata o è addirittura calata. In molti casi, la stagnazione si è accompagnata a un aumento minimo o nullo del reddito delle famiglie e a persistenti disuguaglianze che hanno alimentato il malcontento politico e il declino del sostegno ai valori democratici e all'UE. • Il lato positivo è che diverse regioni si sono sottratte alla stagnazione sfruttando propri punti di forza locali per passare ad attività economiche più complesse e integrarsi nelle catene del valore europee e globali. • La ripresa dalla pandemia di COVID‑19 è avvenuta più velocemente rispetto a quanto accaduto dopo la recessione del 2009, in parte grazie alla rapida azione politica dell'UE, con la tempestiva mobilitazione della politica di coesione e l'adozione dello strumento NextGenerationEU. Più di recente, l'escalation delle tensioni geopolitiche con lo scoppio di una guerra alle porte dell'UE e l'impennata dei prezzi dell'energia, delle materie prime e dei prodotti alimentari hanno imposto un pesante tributo a molte regioni dell'UE. • In prospettiva, le disparità tra le regioni dell'UE e gli attuali paesi candidati sono ampie ma non dissimili da quelle tra l'EU‑15 e i Paesi in via di adesione del 2004, il che suggerisce l'esistenza di un enorme potenziale inesplorato per conseguire un'ulteriore convergenza verso l'alto. 1 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Capitolo 1 Coesione economica 1. Introduzione La riduzione delle disparità territoriali è una pietra miliare dell'integrazione europea risalente al Trattato di Roma, il quale stabilisce l'obiettivo di "[ridurre] le disparità fra le differenti regioni e il ritardo di quelle meno favorite". La politica di coesione non è quindi solo l'espressione più visibile della solidarietà dell'UE, ma è anche un pilastro centrale del suo mercato unico e del suo modello di crescita1. L'eliminazione degli ostacoli alla libera circolazione di beni, servizi, capitali e lavoratori ha promosso una migliore allocazione delle risorse nell'UE e favorito lo scambio di idee e l'innovazione. Tuttavia le forze di mercato da sole non garantiscono che l'integrazione economica vada a beneficio di tutti. Investendo in infrastrutture, innovazione, istruzione e in altri settori chiave, la politica di coesione aiuta le regioni meno sviluppate e tutte le altre regioni, rispettivamente in modo diretto e indiretto, a cogliere i vantaggi e a sfruttare le economie di scala create dal mercato unico. 2 La presente relazione giunge a 31 anni dall'introduzione del mercato unico dell'UE, a 25 anni dall'adozione dell'euro e a 20 anni dallo storico allargamento a est dell'UE avvenuto nel 2004. Essa mostra la notevole convergenza economica che le regioni e i paesi orientali hanno raggiunto da allora. Il PIL pro capite dell'Europa centrale e orientale (abbreviato in "Europa orientale" nella presente relazione) è passato da circa il 45 % della media dell'UE nel 1995 al 52 % al momento dell'adesione nel 2004, fino a quasi l'80 % nel 2021. Si tratta di un risultato straordinario dell'integrazione europea e della politica di coesione, che dal 2000 ha investito quasi mille miliardi di euro per prestare sostegno a uno sviluppo economico equilibrato nell'UE. In alcune parti d'Europa, tuttavia, il processo di convergenza ha riscontrato maggiori difficoltà. Come indicato nelle relazioni precedenti, il PIL pro capite di alcune regioni in transizione e meno sviluppate ha iniziato a divergere dalla media UE dopo la recessione del 2009, rivelando una maggiore probabilità di cadere in una cosiddetta "trappola dello sviluppo"2, con implicazioni per la coesione sociale e territoriale (Capitoli 2 e 3). Di recente l'insorgenza della pandemia di COVID‑19 e l'escalation delle tensioni geopolitiche, con lo scoppio di una guerra alle porte dell'UE, hanno messo a dura prova la coesione. Le interruzioni nelle catene di approvvigionamento globali e il rialzo dei prezzi dell'energia, delle materie prime e dei generi alimentari hanno gravato pesantemente sulle famiglie – soprattutto su quelle più vulnerabili – e sull'economia in generale. Nonostante gli incoraggianti segnali di ripresa, l'impatto sul lungo periodo di questi eventi sulla coesione rimane difficile da prevedere, soprattutto in un contesto in cui le secolari sfide strutturali legate alle transizioni verde e digitale sono destinate a rimodellare buona parte dell'economia dell'UE (capitoli 4, 5 e 6). In questa prospettiva, il presente capitolo fornisce un aggiornamento sullo stato della coesione economica nell'UE tramite una valutazione della convergenza economica a lungo termine tra le regioni negli ultimi 20‑30 anni e gli effetti a breve termine della pandemia. Sfruttare il potenziale di crescita delle 82 regioni con un PIL pro capite inferiore al 75 % della media UE è fondamentale per promuovere la convergenza e la prosperità dell'Unione. Di conseguenza, esso indica come la produttività e la competitività si siano evolute nelle varie regioni e come potranno contribuire alla coesione economica in futuro. 1 Cfr. riquadro 1.6. 2 La probabilità di trovarsi in una trappola dello sviluppo è misurata da un indicatore composito che registra un periodo prolungato di crescita bassa o negativa, un debole aumento della produttività e una scarsa creazione di occupazione. Cfr.: Diemer et al. (2022) e Commissione europea (2022a). Carta 1.1 PIL pro capite (SPA), 2022 Carta 1.2 Crescita regionale del PIL pro capite a livello regionale in confronto alla crescita nello Stato membro e nell'UE, media annua, 2001‑2021 Canarias Canarias Guadeloupe Martinique Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Mayotte Réunion Açores Açores Madeira Madeira Carta 1.1 PIL pro capite (SPA), 2022 Carta 1.2 Crescita regionale del PIL pro capite a livello regionale in confronto alla crescita nello Stato membro e nell'UE, media annua, 2001-2021 Indice EU-27 = 100 < 50 Categoria superiore alla media UE e dello Stato membro 50-75 Fonte: Eurostat (nama_10r_2gdp). superiore alla media UE e inferiore o uguale alla media dello Stato membro 90-100 inferiore alla media UE e superiore alla media dello Stato membro 100-125 inferiore alla media UE e inferiore o uguale alla media dello Stato membro Fonte: DG REGIO in base a dati del JRC (ARDECO). dati non disponibili >= 125 0 regioni capitali 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Capitolo 1: Coesione economica REGIOgis REGIOgis 75-90 Guyane 3 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale 2. Tendenze sul lungo periodo della convergenza e della coesione economica regionale La crescita del PIL pro capite negli ultimi due decenni è stata considerevole nelle regioni orientali, ma contenuta nelle regioni meridionali e in qualche regione ultraperiferica. Nel periodo 2001‑2021, il PIL pro Figura 1.1 Crescita annuale del PIL reale pro capite nelle regioni UE per grado di sviluppo, 2001-2021 UE nord-occidentale Crescita % media annua del PIL reale pro capite 4 Figura 1.1 Crescita annuale del PIL reale pro capite nelle regioni UE per grado di sviluppo, 2001-2021 Le differenze nel PIL pro capite regionale nell'UE sono diminuite costantemente negli ultimi due decenni, ma vi è ampio spazio per un'ulteriore convergenza verso l'alto3. Circa 20 anni dopo l'allargamento del 2004, le regioni allora entrate nell'UE hanno raggiunto una considerevole convergenza economica, con un PIL pro capite dell'Europa orientale passato dal 50 % della media UE nel 2004 a quasi l'80 % nel 2021. Tuttavia, vi è ancora ampio margine di manovra per un'ulteriore convergenza. Più di una persona su quattro nell'UE (28 %) vive ancora in regioni con un PIL pro capite inferiore al 75 % della media dell'UE in termini di SPA4, di cui, la maggior parte negli Stati membri orientali, ma anche nelle regioni ultraperiferiche e, in misura crescente, nell'Europa meridionale (Carta 1.1 e Capitolo 3)5. In Bulgaria, ad esempio, il PIL pro capite era inferiore al 50 % della media UE in tutte le regioni, a eccezione della regione della città capitale di Yugozapaden. Per collocare tale dato in prospettiva, le differenze a livello di PIL pro capite tra gli Stati americani non scendono al di sotto del 60 % della media statunitense e solo una persona su 12 vive in uno Stato con un PIL pro capite inferiore al 75 % della media USA6. Ciò indica che esiste ancora un ampio potenziale non sfruttato di convergenza verso l'alto del PIL pro capite e del tenore di vita all'interno dell'UE. Inoltre nel 2021 circa un terzo delle regioni dell'UE – a parità di popolazione dell'Unione, circa 150 milioni di persone in totale – registravano un PIL pro capite non ancora tornato ai livelli del 2008. Tali regioni sono equamente suddivise tra regioni meno sviluppate, regioni in transizione e regioni più sviluppate e sono presenti in 11 Stati membri: Italia (19), Spagna (15), Grecia (13), Francia (10), Germania (4), Finlandia (4), Paesi Bassi (3), Portogallo (3), Romania (3), Austria (2) e Belgio (1). 6 < 75 % UE meridionale UE orientale Media nelle regioni UE > 100 % 75-100 % 5 4 3 2 1 0 –1 –2 –3 0 25 50 75 100 125 150 175 200 225 250 PIL pro capite (SPA, % della media UE) nel 2000 Fonte: Eurostat [nama_10r_2gdp] e calcoli della DG REGIO. 3 Commissione europea (2023). 4 Il PIL pro capite espresso in SPA rappresenta il valore totale dei beni e dei servizi prodotti per abitante, ponderato in base alle differenze nei livelli di prezzo tra paesi. Le regioni, qui e in tutto il capitolo, sono definite a livello NUTS 2. 5 L'UE comprende nove regioni ultraperiferiche: Guadeloupe, La Réunion, Mayotte, Guyane, Martinique e Saint-Martin (Francia), Madeira e Açores (Portogallo) e Canarias (Spagna). Nel 2021, nella regione ultraperiferica di Mayotte (Francia), ad esempio, il PIL in SPA era pari al 28 % della media UE. 6 Chiaramente gli Stati Uniti non sono paragonabili all'UE in termini politici o storici, ma rimangono l'area economica più comparabile in termini di dimensioni del mercato, sviluppo economico, area geografica e popolazione. Si tratta quindi di un parametro di riferimento pertinente dal punto di vista della coesione economica: cfr. Head e Mayer (2021). Occorre tuttavia rilevare che le regioni NUTS 2 dell'UE sono in media più piccole di quelle degli Stati Uniti, il che tende di per sé ad aumentare le disparità. Capitolo 1: Coesione economica Meno sviluppate Orientali 150 In transizione Nord-occidentali Più sviluppate Meridionali 150 2021 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2014 40 2013 40 2012 50 2011 60 50 2010 60 2009 70 2008 80 70 2007 80 2006 90 2005 100 90 2004 100 2003 110 2002 120 110 2001 120 2000 130 1999 130 1998 140 1997 140 1996 PIL pro capite (SPA) indice EU-27 = 100 Figura 1.2 PIL pro capite nelle regioni dell'UE, SPA, 1995-2021, in % della media UE Figura 1.2 PIL pro capite nelle regioni dell'UE, SPA, 1995-2021, in % della media UE Fonte: Eurostat. capite in termini reali è aumentato in gran parte delle regioni dell'UE, anche se solo pari o inferiore all'1 % annuo nella maggior parte delle regioni nord-occidentali e meridionali. In linea con la teoria standard della convergenza economica, le regioni con bassi livelli di PIL pro capite hanno registrato in media tassi di crescita più elevati (Figura 1.1). La crescita pro capite è stata particolarmente elevata nelle regioni orientali (mediamente circa il 2,5 % annuo)7. Esistono tuttavia delle eccezioni. Nella maggioranza delle regioni di Grecia e Italia, in particolare, il PIL pro capite è diminuito in questo stesso periodo. Al contempo, la crescita è stata molto bassa nelle regioni in transizione di Francia e Spagna e negativa in alcune regioni più sviluppate dell'Europa nord-occidentale (Figura 1.2). Nel recente passato, per la prima volta dal dopoguerra quasi una regione su sei dell'UE, in totale 38 con oltre 60 milioni di abitanti, ha attraversato un ventennio caratterizzato da un calo del PIL pro capite8. La sezione successiva esamina ulteriormente le dinamiche della convergenza avvalendosi di una serie di indicatori statistici. 2.1 Principali indicatori della convergenza economica Le dinamiche della convergenza nell'EU‑27 presentano notevoli differenze rispetto a quelle nell'EU‑15 (ossia i 15 Stati membri prima dell'allargamento del 2004). Un indicatore statistico comunemente utilizzato per valutare le disparità del PIL pro capite è il coefficiente di variazione, che ne misura la dispersione tra le regioni (cfr. riquadro 1.2)9. Questo indicatore mostra che le disparità a livello di PIL pro capite tra le regioni dell'UE sono nettamente diminuite nel periodo 2000‑2021 (Figura 1.3). Da un lato, tale diminuzione è stata in gran parte determinata dalla forte convergenza verso l'alto delle regioni orientali; dall'altro, è evidente che le dinamiche della convergenza differiscono considerevolmente tra l'EU‑27 e l'EU‑15. Nella prima, le disparità regionali sono diminuite fino al 2009 per poi stabilizzarsi. Nell'EU‑15, le disparità sono diminuite fino al 2006 e a un ritmo molto più lento, per poi tornare ad aumentare dopo il 2009. Il coefficiente di variazione indica come nel 2021 le disparità regionali nell'EU‑27 fossero ancora superiori 7 Svariati Stati membri orientali hanno assistito a una cospicua emigrazione negli ultimi due decenni, determinando un abbassamento del denominatore. Tale tendenza riveste grande importanza sociale ed economica e viene analizzata nel dettaglio nel Capitolo 6. Tuttavia i risultati dell'eccezionale convergenza economica sono confermati se misurati in termini di produttività o di PIL per persona occupata (cfr. Sezione 2), un dato che non è condizionato dalla migrazione netta. Questo dato è confermato anche dagli indicatori del reddito familiare disponibile e degli investimenti. Nonostante gli enormi progressi compiuti, la presente relazione mostra che vi è ampio margine per una convergenza verso l'alto e una marcata eterogeneità di reddito all'interno dei paesi e tra i nuclei familiari. 8 Diciotto regioni sono situate in Italia, nove in Grecia, quattro in Spagna, due in Francia e una in Portogallo, Paesi Bassi, Finlandia, Austria e Belgio. Dal 2010 al 2021, il PIL è diminuito in modo significativo anche in alcune regioni ultraperiferiche: in Canarias dall'83 % della media UE al 62 %; nelle Açores dal 75 al 66 %; e a Madeira dall'81 al 70 %. 9 Il coefficiente di variazione costituisce una modalità per quantificare la variabilità di un insieme di dati rispetto alla sua media. Si calcola dividendo la deviazione standard per la media ed esprimendo il risultato in percentuale, consentendo così di confrontare insiemi di dati con unità o scale diverse. 5 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Figura 1.3 Disparità regionali (NUTS 2), EU-27 e EU-15, PIL pro capite (SPA) EU-27 Coefficiente di variazione, % della media 40 35 30 2021 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2014 2013 2012 Fonte: calcoli della DG REGIO basati su dati di Eurostat. Le disparità regionali sono ampie in molti Stati membri, con tendenza ad accentuarsi ulteriormente nella maggior parte di essi dal 2000 (cfr. anche i capitoli 2 e 3). Negli Stati membri con più di quattro regioni, tra il 2000 e il 2021 le disparità regionali per quanto riguarda il PIL pro capite sono aumentate in 11 su 19 Stati membri interessati (Figura 1.4). Gli incrementi maggiori si sono registrati in Bulgaria, Croazia e Cechia, ma anche nell'EU‑15, in Danimarca, Grecia e Francia. D'altra parte le disparità sono diminuite in Portogallo, Austria, Belgio e Germania. I fattori che determinano le disparità regionali all'interno dei paesi sono piuttosto eterogenei tra gli Stati membri. Le regioni più sviluppate (solitamente le regioni delle capitali) in genere superano sensibilmente le prestazioni delle altre regioni degli Stati membri orientali come Bulgaria o Romania. In altri Stati membri, come il Portogallo, la riduzione delle disparità regionali è dovuta alla bassa crescita in alcune regioni sviluppate, precedentemente dinamiche. In Francia, invece, le disparità Figura 1.4 Coefficiente di variazione all'interno degli Stati membri, PIL pro capite (SPA), regioni NUTS 2, 2000 e 2021 2000 0,6 2021 0,5 0,4 % della media Figura 1.4 Coefficiente di variazione all'interno degli Stati membri, PIL pro capite (SPA), regioni NUTS 2, 2000 e 2021 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 25 del 30 % rispetto a quelle registrate nell'EU‑15 nel 2004, suggerendo quindi un ampio margine di convergenza verso l'alto. 6 EU-15 45 2000 Figura 1.3 Disparità regionali (NUTS 2), EU‑27 e EU‑15, PIL pro capite (SPA) 50 0,3 0,2 0,1 0,0 AT BE BG CZ DE DK EL Fonte: calcoli della DG REGIO basati su dati di Eurostat. ES FI FR HR HU IT NL PL PT RO SE SK Capitolo 1: Coesione economica Riquadro 1.1 Reddito familiare disponibile e coesione economica È possibile utilizzare il reddito pro capite delle famiglie per evidenziare come la convergenza del PIL pro capite si rifletta sul reddito delle persone (Figura 1.5). Come per il PIL pro capite, esistono notevoli differenze regionali nei tassi di crescita del reddito delle famiglie. Il reddito familiare disponibile netto (NHDI) pro capite rispetto alla media UE è aumentato costantemente tra il 2000 e il 2020 nelle regioni orientali (dal 45 % al 75 %) e, in misura minore, nelle regioni meno sviluppate nel loro complesso (dal 60 % al 70 %). D'altra parte, è diminuito notevolmente nelle regioni meridionali tra il 2000 e il 2012 (passando dal 115 % a meno del 100 %) ed è rimasto invariato fino al 2020, quando è calato (al 95 %) a causa degli effetti della pandemia di COVID‑19 sulle rispettive economie. In questo periodo, due terzi delle regioni hanno registrato un aumento del reddito familiare medio, mentre le altre hanno registrato una crescita nulla o un calo. Molte delle regioni a forte crescita si trovano nell'Europa orientale, mentre molte di quelle a crescita zero o in declino sono nell'Europa meridionale. Tuttavia anche alcune economie avanzate dell'Europa nord-occidentale (Francia, Austria, Belgio e Danimarca) hanno assistito a uno stallo del reddito medio delle famiglie durante questo periodo. Le maggiori differenze nei tassi di crescita si riscontrano tra i paesi e non all'interno di essi. Fa eccezione la Francia, dove alcune regioni hanno registrato una crescita sostenuta e altre un declino, comprese alcune delle regioni ultraperiferiche1. Al di là del reddito medio, la Commissione europea ha rilevato che le famiglie ad alto reddito nell'UE hanno beneficiato maggiormente della crescita del reddito nei paesi caratterizzati da una crescita superiore alla media UE nel periodo 2007‑2017 (principalmente paesi in fase di recupero del ritardo)2. Al contrario, nei paesi in cui il reddito è diminuito il calo si è distribuito più equamente. Il PIL e il reddito familiare pro capite sono indicatori chiave per valutare la convergenza economica e le disparità tra le regioni, ma non fanno luce sul grado di condivisione dei benefici della crescita tra le persone all'interno delle regioni. I tassi di crescita del reddito familiare medio equivalente nell'UE presentano notevoli differenze regionali (Figura 1.6). Figura 1.5 Reddito familiare netto disponibile (NHDI) pro capite in SPA, in % sulla media UE, per gruppo di regioni NUTS 2, 2000-2020 Orientali Meno sviluppate 140 Nord-occidentali Più sviluppate Meridionali In transizione 130 120 NHDI pro capite (SPA) 110 100 90 80 70 60 50 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 40 2000 Figura 1.5 Reddito familiare netto disponibile (NHDI) pro capite in SPA, in % sulla media UE, per gruppo di regioni NUTS 2, 2000-2020 7 Fonte: Eurostat. 1 Persistono differenze significative nel reddito disponibile tra alcune regioni ultraperiferiche francesi e le regioni continentali. A Mayotte, nel 2019 il reddito medio annuo disponibile è stato di 3 140 EUR, molto al di sotto della media nazionale di 21 680 EUR. 2 Commissione europea (2020). Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Figura 1.6 Crescita del reddito medio familiare disponibile equivalente, 2010-2019 8 6 4 2 0 –2 –4 –6 LT EE LV PL IE CZ HU SE DE FI SK BE AT DK LU ES FR IT EL Nota: regioni NUTS 3 per DK, EE, LT e SK, regioni NUTS 2 per AT, CZ, ES, FI, FR, IE, LU, LV e PL e NUTS 1 per i restanti paesi. Sono definiti nuclei familiari una o più persone che vivono nella stessa abitazione. Il reddito disponibile è considerato al netto di imposte e trasferimenti. Tale dato si ottiene dividendo il reddito disponibile totale del nucleo familiare per la radice quadrata del numero dei suoi componenti. Fonti: calcoli OCSE basati su microdati forniti dal centro Luxembourg Income Study (LIS) e sulle statistiche dell'UE sul reddito e sulle condizioni di vita (EU-SILC). regioni (54 %) i redditi superiori sono cresciuti di più o diminuiti di meno rispetto a quelli inferiori, mentre nel resto delle regioni la disuguaglianza di reddito si è ridotta (Figura 1.7). Nelle regioni in cui la disuguaglianza di reddito delle famiglie è aumentata, il fenomeno è stato determinato dall'impoverimento delle famiglie a basso reddito piuttosto che dall'arricchimento di quelle ad alto reddito. Figura 1.7 Crescita del reddito medio familiare disponibile equivalente per i quintili superiori e inferiori, 2010-2019 12 Tasso di crescita annuo del quintile superiore (20 % superiore) 8 I dati delle indagini fanno luce sulla distribuzione del reddito regionale tra le famiglie. Le disuguaglianze tendono a essere persistenti ed elevate nelle regioni dell'UE3. Nel 2019 il 20 % delle famiglie nelle regioni dell'UE, in termini di reddito, ha ricevuto in media quasi 5 volte (4,7) in più rispetto al 20 % inferiore, pari a un aumento del 5 % rispetto al 2010. Tuttavia l'aumento delle disuguaglianze non è comune a tutte le regioni. Solo in una piccola maggioranza di 10 8 6 4 2 0 –2 –4 –6 –12 –6 –4 –2 0 2 4 6 8 10 Tasso di crescita annuo del quintile inferiore (20 % inferiore) Nota: regioni NUTS 3 per DK, EE, LT e SK, regioni NUTS 2 per AT, CZ, ES, FI, FR, IE, LU, LV e PL e NUTS 1 per i restanti paesi. Sono definiti nuclei familiari una o più persone che vivono nella stessa abitazione. Il reddito disponibile è considerato al netto di imposte e trasferimenti. Tale dato si ottiene dividendo il reddito disponibile totale del nucleo familiare per la radice quadrata del numero dei suoi componenti. Fonti: calcoli OCSE basati su microdati forniti dal centro Luxembourg Income Study (LIS) e sulle statistiche dell'UE sul reddito e sulle condizioni di vita (EU-SILC). 3 OCSE (2022). –10 –8 Figura 1.7 Crescita del reddito medio familiare disponibile equivalente per i quintili superiori e inferiori, 2010-2019 Tasso di crescita annuo del reddito medio disponibile Regioni NUTS Figura 1.6 Crescita del reddito medio familiare disponibile equivalente, 2010-2019 Media nazionale 10 Capitolo 1: Coesione economica Questi risultati indicano l'importanza delle statistiche regionali sulla distribuzione del reddito e la necessità di estendere la loro copertura. A tal fine si possono utilizzare ulteriori fonti di dati per misurare le disuguaglianze in modo più accurato e a livelli spaziali più dettagliati4. Compiere progressi in questo senso è importante per diversi motivi. In primo luogo, aiuterebbe a gettare ulteriore luce sulle categorie di persone che, in determinati luoghi, hanno beneficiato maggiormente della convergenza regionale o hanno sofferto di più a causa di recessioni o crisi. In secondo luogo, il persistere o l'espandersi di sacche di povertà ed esclusione sociale può limitare le opportunità per le persone, riducendo così il potenziale di crescita delle regioni, ad esempio attraverso tassi di occupazione più bassi. In terzo luogo, se le crescenti disuguaglianze sono aggravate da un peggioramento più ampio del tenore di vita, questo può suscitare malcontento e portare quindi a un declino della coesione regionale e a un panorama politico più polarizzato5. 4 Ad es. Königs et al. (di prossima pubblicazione); Bauluz et al. (2023). 5 Dijkstra et al. (2020); 2023; Rodríguez Pose (2018); Lee et al. (2023). interne sono aumentate a causa della crescita particolarmente lenta del PIL pro capite nelle regioni meno sviluppate. Le differenze di PIL pro capite all'interno degli Stati membri spesso equivalgono a quelle esistenti tra gli Stati membri, il che indica che importanti variazioni regionali sono spesso celate dalle medie nazionali. Lo stesso vale per le disparità relative ai tassi di occupazione e a diversi indicatori sociali, anche tra aree rurali e aree urbane (capitoli 2 e 3)10. Le tendenze della convergenza del reddito familiare disponibile presentano sia analogie sia differenze a quelle riguardanti il PIL pro capite (cfr. riquadro 1.1). Il PIL pro capite delle regioni meno sviluppate è cresciuto, in media, più velocemente di quello delle altre regioni prima della recessione del 2009, ma non dopo. Un altro indicatore di convergenza ampiamente utilizzato è il coefficiente beta (cfr. riquadro 1.2), che mostra la tendenza delle economie o delle regioni a basso reddito a crescere più velocemente di quelle a più alto reddito, riducendo così le disparità nel tempo. Come si è visto in precedenza, questo è quanto si è effettivamente verificato a partire dal 2000, soprattutto nelle regioni meno sviluppate dell'Europa orientale. Tuttavia nell'EU‑15, sebbene le regioni con un PIL pro capite più basso siano cresciute più velocemente di quelle con livelli più alti nei 12 anni tra il 1996 e il 2008, le stesse hanno registrato una crescita inferiore nei 12 anni successivi (2009‑2021)11. Il coefficiente beta stimato della convergenza è infatti passato da negativo (Figura 1.8) a positivo dopo la recessione globale (Figura 1.9). Nell'EU‑12 (prima del 1995), il PIL pro capite delle regioni a basso reddito è cresciuto più rapidamente di quello delle regioni a reddito più elevato per tutto il periodo, ma l'entità della crescita non è stata la stessa dopo la recessione globale. Il coefficiente beta stimato è rimasto in effetti negativo come previsto, ma è diminuito di un terzo12. Questa tendenza è coerente con un calo maggiore che altrove degli investimenti e della produttività totale dei fattori in molti dei paesi interessati dopo la recessione globale13. Le differenze nella struttura economica e nelle caratteristiche geografiche possono spiegare in parte i diversi ritmi della convergenza. Un recente approccio statistico si basa sul concetto di "convergenza 10 I tassi di partecipazione, ad esempio, sono molto alti in alcuni Stati membri (ad esempio l'82 % nei Paesi Bassi e quasi il 90 % nelle Isole Åland, in Finlandia), ma molto più bassi in Grecia (63 %), fino al 44 % in Sicilia e meno del 40 % a Mayotte. 11 Il coefficiente beta è rimasto più stabile nelle regioni NUTS 2 nell'EU‑12. Come previsto dalle forme funzionali logaritmiche e dalla teoria economica standard, si è leggermente appiattito nel tempo, segno di probabili rendimenti di scala decrescenti e del rallentamento del ritmo della convergenza al progressivo avvicinarsi di una regione alla frontiera tecnologica. 12 Un calo significativo si riscontra anche per altre stime del coefficiente beta nel corso del tempo (attraverso regressioni mobili) per l'UE nel suo complesso. Cfr.: Monfort (2020). 13 Sulla base di un'analisi della convergenza beta-condizionale (cfr. riquadro 1.2), Licchetta e Mattozzi (2022) ritengono che il limitato recupero della produttività sia una delle principali spiegazioni della mancata convergenza, soprattutto nelle regioni meridionali. Tuttavia essi osservano anche che l'accumulo di capitale è stato particolarmente lento nella zona euro nel decennio successivo alla recessione globale e che gli investimenti fissi lordi (FLCF) hanno impiegato 10 anni per tornare ai livelli precedenti la recessione, in netto contrasto con il periodo precedente al 2008, contrassegnato da una crescita dei FLCF superiore alla media in molti paesi della zona euro in fase di convergenza, anche se ampiamente (e probabilmente eccessivamente) concentrata nel settore delle costruzioni, dove in seguito è calata nettamente. 9 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Regioni NUTS 2 nell'EU-12 Regioni NUTS 2 nell'EU-15 8 Crescita del PIL medio pro capite (%), 1996-2008 Crescita del PIL medio pro capite (%), 1996-2008 Figura 1.8 Coefficiente beta stimato per le regioni NUTS 2 nell'EU‑15 ed EU‑12, 1996‑2008 y = −0,01x + 0,14 R² = 0,14 6 4 2 0 –2 14 12 y = −0,015x + 0,19 R² = 0,09 10 8 6 4 2 0 –2 –4 –4 8 9 10 11 7,5 12 Linea logaritmica (Ln) del PIL pro capite nel 1995 8,0 8,5 9,0 9,5 10,0 10,5 11,0 Ln del PIL pro capite nel 1995 Fonte: calcoli della DG REGIO basati su dati Ardeco. Figura 1.9 Coefficiente beta stimato per le regioni NUTS 2 nell'EU‑15 ed EU‑12, 2009‑2021 Regioni NUTS 2 nell'EU-15 6 y = 0,01x - 0,08 R² = 0,04 4 2 0 –2 –4 8 9 10 11 Ln del PIL pro capite nel 2008 Regioni NUTS 2 nell'EU-12 Crescita del PIL medio pro capite (%), 2009-2021 10 Crescita del PIL medio pro capite (%), 2009-2021 8 12 14 y = −0,01x + 0,12 R² = 0,09 12 10 8 6 4 2 0 –2 –4 7,5 8,5 9,5 10,5 11,5 Ln del PIL pro capite nel 2008 Fonte: calcoli della DG REGIO basati su dati Ardeco. di club"14. I club o i gruppi interessati possono avere struttura economica, caratteristiche geografiche o altre caratteristiche in comune che influenzano il ritmo della convergenza. Uno studio15 utilizza questo approccio per individuare coppie di regioni dell'UE caratterizzate da dinamiche di crescita simili nel periodo 1980‑201816. In termini generali, i risultati indicano che il fattore geografico è importante. Nell'UE 14 In questo contesto, determinate unità di misura della convergenza di club, come la convergenza statistica a coppie, consentono di esaminare la convergenza, o la divergenza, tra coppie di paesi o regioni, piuttosto che esaminare interi gruppi simultaneamente come nel caso della convergenza sigma e beta: cfr. Pesaran (2007). L'unità di misura, quindi, integra questi indicatori più tradizionali consentendo di individuare i modelli di convergenza all'interno del campione analizzato. 15 Arvanitopoulos e Lazarou (2023). 16 Arvanitopoulos e Lazarou (2023). Capitolo 1: Coesione economica Riquadro 1.2 Tre indicatori di convergenza statistica: convergenza sigma, beta e di club Questi tre concetti sono spesso utilizzati nella ricerca empirica per valutare le dinamiche dello sviluppo economico e della convergenza tra diversi paesi o regioni e per studiare se le disparità si stanno riducendo, a che velocità si sta verificando la convergenza e se i diversi tipi di economie presentano diversi modelli di convergenza. Convergenza sigma (σ) La convergenza sigmatica si riferisce a una situazione in cui la dispersione o la disuguaglianza del reddito, o di altri indicatori, tra paesi o regioni diminuiscono nel tempo. Indica quindi che la deviazione standard – una misura della dispersione intorno alla media – si sta riducendo, sottolineando una riduzione delle disparità. Nella presente relazione, il coefficiente di variazione, che esprime la deviazione standard come percentuale della media, viene utilizzato per esaminare la presenza della convergenza sigma. Convergenza beta (β) La convergenza beta è un indicatore della velocità con cui economie diverse si avvicinano a uno "stato di equilibrio" comune di sviluppo economico o di reddito1. Evidenzia se i paesi o le regioni a basso reddito crescono a un ritmo più veloce rispetto a quelli a reddito più elevato, riducendo in tal modo le disparità tra gli stessi. Un concetto correlato è quello di convergenza beta-condizionale, utilizzato ad esempio nello studio di Licchetta e Mattozzi citato in precedenza. Si parte dalla convergenza beta, ma si può tenere conto dell'influenza di condizioni o caratteristiche specifiche sul tasso di convergenza, oltre ai livelli iniziali del PIL pro capite. La convergenza 1 Barro e Sala-i-Martin (1992). 2 Quah (1996). 3 Pesaran (2007). esistono prove consistenti di convergenza tra regioni che condividono caratteristiche geografiche simili, come l'appartenenza ad aree metropolitane, costiere o montuose (convergenza di club). I risultati per le aree urbane e rurali, tuttavia, sono contrastanti, non essendo possibile individuare un modello comune17. beta-condizionale consente un'analisi più articolata delle dinamiche di convergenza, riconoscendo che anche fattori come gli investimenti, l'istruzione o la governance possono influenzare il tasso di recupero del ritardo delle economie. Convergenza di club La convergenza locale si riferisce all'idea che gruppi o "club" di paesi o regioni possano presentare modelli diversi di convergenza economica2. Tali modelli possono avere una struttura economica comune, caratteristiche geografiche o altre caratteristiche in grado di spiegare almeno in parte i diversi ritmi di convergenza. In questo contesto, la convergenza statistica a coppie è un metodo che valuta la convergenza o la divergenza tra coppie di paesi o regioni, piuttosto che esaminare interi gruppi simultaneamente come nel caso delle convergenze sigma e beta3. Il metodo viene spesso utilizzato per individuare e analizzare gruppi distinti di economie che presentano modelli di convergenza analoghi (convergenza di club). Consente ai ricercatori di determinare quali paesi o regioni si stanno avvicinando e quali no, aumentando così la comprensione delle differenze dei modelli di convergenza all'interno di un gruppo più ampio di economie. Nel complesso, i risultati ottenuti da Arvanitopoulos e Lazarou per quanto riguarda le regioni dell'UE sono sostanzialmente in linea con quelli ottenuti da Pesaran in riferimento all'economia mondiale. Sebbene il progresso tecnologico sembri essersi diffuso in modo ragionevolmente ampio tra le economie, importanti fattori geografici e strutturali determinano il permanere di differenze nel PIL pro capite. Per quanto riguarda la struttura economica, è stato dimostrato che la somiglianza nella specializzazione settoriale ha un notevole effetto negativo sulle dinamiche di convergenza di club. Le regioni con una specializzazione settoriale simile tendono a divergere, mentre per le regioni con specializzazioni diverse 17 Come analizzato più dettagliatamente nel Capitolo 3, le regioni rurali remote sono in ritardo rispetto ad altri tipi di regioni. 11 12 Figura 1.10 Rallentamento della produttività negli Stati Uniti, nell'EU-27, nell'EU-15 e nell'EU-12, 1965-2021 Stati Uniti 6 Valuta nazionale; variazione % annua EU-27 EU-15 EU-12 5 4 3 2 1 0 2021 2019 2017 2015 2013 2011 2009 2007 2005 2003 2001 1999 1997 1995 1993 1991 1989 1987 1985 1983 1981 1979 1977 1975 1973 1971 1969 1967 –1 1965 Figura 1.10 Rallentamento della produttività negli Stati Uniti, nell'EU-27, nell'EU-15 e nell'EU-12, 1965-2021 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Nota: Medie quinquennali del tasso di crescita del PIL reale per lavoratore. Fonte: Ameco. avviene il contrario18. Tale risultato è coerente con la crescente interdipendenza delle economie mondiali che hanno un impatto regionale differenziato all'interno del mercato unico19. Mentre alcune regioni sono riuscite a sfruttare le nuove opportunità offerte, altre hanno subito una contrazione delle quote di mercato, la perdita di posti di lavoro e la stagnazione dei salari (cfr. anche la Sezione 4 sulle trappole dello sviluppo). 2.2 Produttività e coesione economica nell'UE Le dinamiche della produttività svolgono un ruolo importante nel determinare i modelli di coesione economica, sociale e territoriale tra le regioni. La produttività è un elemento cruciale per la crescita economica e la prosperità. Con l'aumento della produttività, i paesi e le regioni generano un reddito più elevato che può essere ridistribuito sia a livello territoriale sia tra le persone per migliorare le infrastrutture, l'istruzione, la sanità e gli altri servizi pubblici e sociali. Una maggiore produttività, infatti, è correlata positivamente a un livello di istruzione più alto e a una maggiore aspettativa di vita20 e può contribuire alla coesione sociale e all'equità. Se da un lato la crescita disomogenea della produttività può portare a un aumento della disuguaglianza territoriale21, è anche provato che essa abbia ricadute territoriali positive. Infatti l'ultimo indice di competitività regionale (RCI) mostra ottime prestazioni a livello delle grandi aree metropolitane, ma anche un miglioramento delle regioni meno sviluppate (cfr. Sezione 5). La crescita della produttività ha registrato un rallentamento costante in tutte le economie avanzate dalla fine degli anni '60, sollevando preoccupazioni sulla possibilità di essere entrati in un periodo di stagnazione secolare22. Nonostante gli eventi tumultuosi e le guerre, le economie industrializzate hanno assistito a un significativo aumento della produzione e della produttività durante la prima metà del XX secolo23. Il periodo successivo alla Seconda guerra mondiale ha registrato un'accelerazione ancora più rapida caratterizzata da tassi di crescita annui compresi tra il 3 e 18 Tale dato è stato riscontrato anche da Cavallaro e Villani (2021). 19 Commissione europea (2017). 20 Barro (2001); Cervellati e Sunde (2013). 21 Krugman (1991). 22 Gordon (2015) ha sostenuto con forza l'ipotesi della "stagnazione secolare". Tale visione, tuttavia, è contrastata da coloro che sottolineano le potenziali opportunità che possono presentarsi in termini di nuove tecnologie dirompenti come l'intelligenza artificiale, la robotica e la crescente capacità di calcolo. Secondo questa visione più ottimistica, tali innovazioni potrebbero essere in grado di invertire il rallentamento di lungo periodo della crescita della produttività tramite l’estensione della frontiera tecnologica (Brynjolfsson e McAfee, 2014). 23 Maddison (2007). Capitolo 1: Coesione economica Stati Uniti PIL per persona occupata UE PIL per persona occupata Giappone PIL per persona occupata Stati Uniti PIL per ora lavorata UE PIL per ora lavorata Giappone PIL per ora lavorata 140 135 130 125 120 115 110 105 100 2022 2021 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 95 2000 Produttività della forza lavoro (2000 = 100) Figura 1.11 Produttività della forza lavoro in UE, USA e Giappone, 2000-2022 (2000 = 100) Figura 1.11 Produttività della forza lavoro in UE, USA e Giappone, 2000-2022 (2000 = 100) Nota: Indice del PIL reale per persona occupata e del PIL reale per ora lavorata. Fonte: Ameco. il 5 %24. Tuttavia dalla fine degli anni '60 la crescita della produttività è calata costantemente, ad oggi attestandosi a un tasso di crescita annuo pari o inferiore a circa l'1 % (Figura 1.10). In un contesto di calo della crescita della produttività, il divario tra l'UE e gli USA si è allargato anche nel periodo 1995‑200525 e negli anni immediatamente successivi alla recessione del 200926 (Figura 1.11). La tendenza generale al ribasso della crescita della produttività cela differenze significative all'interno dell'UE. Il maggior calo nella crescita della produttività nell'EU‑15, misurato in termini di PIL per persona occupata, sembra essersi verificato intorno all'inizio del secolo. Nel periodo 1980‑2000 la media si attestava a circa l'1,5 % annuo, scendendo però allo 0,5 % annuo negli anni dal 2001 al 2021. Negli anni '80, le regioni meno sviluppate avevano registrato una crescita media della produttività superiore a quella di altri tipi di regioni, mentre a partire dagli anni '90 la crescita maggiore è stata registrata nelle regioni più sviluppate. Il quadro è più positivo per l'EU‑27. Nel periodo 2001‑2021, l'aumento del PIL pro capite nell'intera UE era ampiamente correlato alla crescita della produttività e dell'occupazione (Tabella 1.1 e Carta 1.3)27. Poiché molte regioni meno sviluppate – soprattutto quelle degli Stati membri orientali – avevano registrato una crescita della produttività e dell'occupazione superiore alla media, compensata solo leggermente da un calo della popolazione in età lavorativa in percentuale sul totale, la crescita del PIL pro capite era risultata superiore alla media dell'UE28. Il quadro generale, tuttavia, nasconde il fatto che in diverse regioni, soprattutto nel sud, il PIL pro capite sia diminuito in questo periodo, a fronte di un aumento o un calo molto ridotto della produttività. 24 Eichengreen (2007). 25 Gordon e Sayed (2019). 26 Dopo un periodo prolungato di scarsa crescita della produttività a seguito della crisi industriale degli anni '70, gli Stati Uniti ne hanno registrato un cospicuo aumento, superando sia l'UE che il Giappone. Inoltre nei due anni successivi alla recessione del 2009, gli Stati Uniti hanno registrato un'impennata del prodotto per ora lavorata, imputabile principalmente a un calo più netto dell'occupazione compensato da una ripresa più marcata delle ore lavorate per dipendente (Figura 1.11). Tuttavia dopo la recessione globale la crescita della produttività degli Stati Uniti ha rispecchiato fedelmente quella dell'UE. 27 Occorre rilevare che la crescita della produttività in questa misurazione non riflette la riduzione delle ore mediamente lavorate per persona occupata nel periodo. 28 In questo periodo la popolazione in età lavorativa (definita come la popolazione di età compresa tra 20 e 64 anni) in percentuale sul totale è diminuita leggermente nell'UE e nella maggior parte delle regioni. 13 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale A) PIL pro capite B) Produttività Canarias Guadeloupe Martinique Canarias Guyane Guadeloupe Martinique Mayotte Réunion Açores Guyane Mayotte Réunion Madeira Açores Madeira REGIOgis C) Tasso di occupazione D) Percentuale di popolazione in età lavorativa Canarias Guadeloupe Martinique REGIOgis Guyane Canarias Guadeloupe Martinique Mayotte Réunion Açores Guyane Mayotte Réunion Madeira Açores Madeira 14 REGIOgis REGIOgis Carta 1.3 Crescita del PIL pro capite, della produttività, del tasso di occupazione e della popolazione in età lavorativa, 2001-2021 Variazione percentuale media sull'anno precedente <= −1,0 1,0-1,5 −1,0 - −0,75 1,5-2,0 −0,75 - −0,5 2,0-3,0 −0,5 - 0,0 > 3,0 0,0-0,5 dati non disponibili Tasso di occupazione definito come occupati sul posto di lavoro diviso per la popolazione di età compresa tra i 20 e i 64 anni. Fonte: DG REGIO sulla base dei dati JRC-ARDECO ed Eurostat [lfst_r_lfsd2pop]. 0,5-1,0 © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 1.3 Crescita del PIL pro capite, della produttività, del tasso di occupazione e della popolazione in età lavorativa, 2001-2021 Capitolo 1: Coesione economica 2.3 Shock e cicli di coesione negli anni 2000 Rispetto alle dinamiche della convergenza economica e della produttività esaminate in precedenza, è possibile suddividere gli ultimi due decenni in quattro sottoperiodi: gli "anni della convergenza" del 2001‑2008, il periodo di "bassa occupazione" del 2009‑2013, la "ripresa ritardata" del 2014‑2019 e la "ripresa rapida" del 2020‑2021 (Carta 1.4). Tra il 2001 e il 2008, quasi tutte le regioni hanno registrato una crescita del PIL pro capite, con tassi medi superiori al 5 % annuo in molte regioni orientali29. La crescita della produttività nelle regioni in transizione e in quelle più sviluppate era tuttavia già inferiore all'1 % annuo. I cinque anni successivi alla recessione del 2009 hanno inferto un duro colpo alla convergenza, segnando l'inizio di una fase di divergenza per le regioni meno sviluppate e in transizione dell'Europa meridionale e per alcune regioni dell'Europa orientale, in particolare quelle dei paesi colpiti da instabilità finanziaria e bancaria. È importante rilevare che il periodo 2009‑2013 nell'Europa meridionale è stato l'unico in cui il declino del PIL pro capite è stato accompagnato da disoccupazione di massa, piuttosto che da una più lenta crescita della produttività. In effetti, la crescita della produttività nell'Europa meridionale è stata in media più elevata in questo periodo di recessione che in quello relativamente espansionisitco del 2001‑2008. Gli anni dal 2014 al 2019 hanno portato finalmente alla ripresa dalla grande recessione. Quasi tutte le regioni hanno registrato una crescita del PIL pro capite, per quanto a un tasso inferiore rispetto al periodo precedente alla crisi. Di conseguenza, 10 anni dopo la recessione del 2009, oltre un quarto della popolazione dell'UE (oltre 100 milioni di persone) viveva ancora in regioni caratterizzate da un PIL reale pro capite non tornato ai livelli precedenti la crisi (per ulteriori dettagli, cfr. il riquadro 1.3). illustrato nella sezione successiva, sia le regioni meno sviluppate sia quelle in transizione hanno registrato un recupero molto più marcato rispetto alla recessione del 2009. L'elevata crescita della produttività nelle regioni orientali meno sviluppate è attribuibile in parte ai cambiamenti strutturali delle rispettive economie e alle dinamiche degli investimenti (Tabella 1.2). Questi ultimi hanno assunto caratteristiche molto diverse nell'UE. In Europa orientale, gli investimenti sono aumentati a un tasso medio del 3,5 % annuo nel periodo 2001‑2021, oltre tre volte la media dell'UE (1,1 %) e più del doppio di quello delle regioni più sviluppate (1,4 %). Le regioni orientali hanno inoltre registrato una quota maggiore di investimenti nell'industria; l'industria e i servizi hanno generato valore aggiunto a fronte di un calo dell'occupazione nell'agricoltura30. Gli investimenti nelle regioni più sviluppate e in transizione sono invece trainati principalmente dal settore finanziario, rappresentando il 40 % del totale nel quinquennio 2016‑2020. Le regioni in transizione e quelle più sviluppate sono anche più comparabili in termini di suddivisione dell'occupazione, con la quota maggiore rappresentata dai servizi. L'Europa meridionale, tuttavia, si distingue per quanto riguarda la dinamica degli investimenti. Tra il 2001 e il 2021 gli investimenti sono diminuiti dello 0,5 % annuo, registrando uno stallo o una regressione in tutti i settori a eccezione dell'agricoltura. Anche l'occupazione nell'industria è calata in tutte e tre le tipologie di regioni, per quanto in misura molto minore rispetto all'agricoltura. Al contrario, l'occupazione e il valore aggiunto lordo (VAL) nei servizi sono aumentati in tutti i gruppi regionali nello stesso periodo, soprattutto nelle attività finanziarie e ancor di più nelle regioni meno sviluppate. (A un livello territoriale più dettagliato, le dinamiche economiche strutturali presentano forti differenze – cfr. il Capitolo 3). Con la pandemia di COVID‑19 del 2020, un'altra grave recessione ha colpito tutte le regioni. Sebbene sia prematuro valutare l'impatto strutturale di questa nuova recessione e quello della successiva guerra di aggressione russa in Ucraina sulla coesione economica, da una prospettiva regionale la ripresa economica nel 2021 è stata piuttosto ampia. Come 29 Alcune regioni meno sviluppate, tuttavia, sono rimaste escluse da questo ciclo economico favorevole e hanno assistito a una riduzione del reddito pro capite anche in questi anni di relativa prosperità (ad esempio, il Sud Italia). 30 Le regioni con diversi gradi di sviluppo tendono ad avere strutture economiche differenti. L'occupazione in agricoltura è diminuita tra il 2001 e il 2020 nell'UE, soprattutto nelle regioni meno sviluppate, segno del processo di ristrutturazione economica e modernizzazione del settore. Tuttavia in queste stesse regioni le quote di occupazione nel settore agricolo sono ancora relativamente elevate. Anche il VAL per persona impiegata in agricoltura è inferiore a quello delle regioni più sviluppate, il che implica un potenziale non sfruttato di aumento della produttività. 15 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale A) 2001-2008 B) 2009-2013 Canarias Guadeloupe Martinique Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Guyane Mayotte Réunion Madeira Açores Madeira REGIOgis C) 2014-2019 REGIOgis D) 2020-2021 Canarias Canarias Guadeloupe Martinique Mayotte Réunion Mayotte Réunion Açores Guyane Guadeloupe Martinique Guyane Açores Madeira Madeira 16 REGIOgis REGIOgis Carta 1.4 Crescita del PIL pro capite in termini reali, 2001-2021, sottoperiodi principali Variazione percentuale media sull'anno precedente < −2,5 0,5-1,0 −2,5 - −1,5 1,0-1,5 −1,5 - −1,0 1,5-2,5 −1,0 - −0,5 > = 2,5 −0,5-0,0 dati non disponibili Fonte: DG REGIO sulla base dei dati JRC-ARDECO. 0,0-0,5 © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 1.4 Crescita del PIL pro capite in termini reali, 2001-2021, sottoperiodi principali Tabella 1.1 Ripartizione della variazione media annua in PIL pro capite 2001‑2021 e sottoperiodi PIL pro capite Produttività Occupazione Percentuale di popolazione in età lavorativa PIL pro capite Variazione percentuale media sull'anno precedente Occupazione Variazione percentuale media sull'anno precedente 1,06 1,55 0,77 0,88 0,74 1,32 0,50 0,55 0,51 0,31 0,53 0,56 −0,19 −0,08 −0,25 −0,23 1,68 2,76 1,56 1,34 1,08 2,21 0,89 0,78 0,44 0,00 0,44 0,67 0,16 0,54 0,22 −0,12 −0,41 −1,17 −0,69 −0,31 0,44 0,39 0,29 0,17 −0,53 −1,37 −0,57 −0,14 −0,31 −0,19 −0,41 −0,34 1,91 2,69 1,46 1,70 0,87 1,42 0,58 0,77 1,49 1,88 1,52 1,19 −0,46 −0,61 −0,63 −0,26 −0,30 0,23 −0,71 −0,41 −0,28 −0,14 −0,79 −0,12 0,47 1,05 0,70 0,02 −0,48 −0,68 −0,62 −0,30 2001‑2021 EU‑27 Orientali Meridionali Nord-occidentali 2001-2008 EU‑27 Orientali Meridionali Nord-occidentali 2009-2013 EU‑27 Orientali Meridionali Nord-occidentali 2014‑2019 EU‑27 Orientali Meridionali Nord-occidentali 2020-2021 EU‑27 Orientali Meridionali Nord-occidentali 1,06 3,46 0,11 0,97 0,74 2,94 −0,08 0,68 0,51 0,65 0,36 0,51 −0,19 −0,15 −0,17 −0,23 1,68 5,10 0,92 1,41 1,08 4,30 −0,01 1,08 0,44 0,15 0,88 0,34 0,16 0,61 0,05 −0,01 −0,41 0,68 −2,16 0,07 0,44 1,51 0,14 0,12 −0,53 −0,48 −2,02 0,27 −0,31 −0,34 −0,28 −0,31 1,91 4,23 1,62 1,49 0,87 2,92 0,07 0,87 1,49 2,09 1,84 1,00 −0,46 −0,79 −0,29 −0,38 −0,30 1,70 −1,90 −0,15 −0,28 1,20 −1,41 −0,13 0,47 1,23 −0,06 0,37 −0,48 −0,73 −0,44 −0,39 Nota: La crescita in termini di PIL pro capite può essere articolata in tre principali componenti: variazioni a livello di produttività (PIL per occupato), variazioni nel tasso di occupazione (occupati rispetto alla popolazione in età lavorativa) e variazioni nella percentuale di popolazione in età lavorativa sulla popolazione totale. Se ne ricava l'equivalenza seguente: PIL Popolazione totale = PIL Occupazione × Occupazione Popolazione in età lavorativa × Popolazione in età lavorativa Popolazione totale La stessa equivalenza può essere espressa in termini di variazioni: la variazione del PIL pro capite è la somma delle variazioni della produttività, del tasso di occupazione e della percentuale di popolazione in età lavorativa. Le barre verdi indicano variazioni positive, mentre quelle rosse indicano variazioni negative. L'occupazione basata sul posto di lavoro è divisa per la popolazione di età compresa tra i 20 e i 64 anni. Le regioni meno sviluppate non comprendono Mayotte. Fonte: Eurostat [nama_10r_3empers], ARDECO, Cambridge Econometrics, AMECO, calcoli della DG REGIO. Capitolo 1: Coesione economica 2001‑2021 EU‑27 Regioni meno sviluppate Regioni in transizione Regioni più sviluppate 2001-2008 EU‑27 Regioni meno sviluppate Regioni in transizione Regioni più sviluppate 2009-2013 EU‑27 Regioni meno sviluppate Regioni in transizione Regioni più sviluppate 2014-2019 EU‑27 Regioni meno sviluppate Regioni in transizione Regioni più sviluppate 2020-2021 EU‑27 Regioni meno sviluppate Regioni in transizione Regioni più sviluppate Produttività Percentuale di popolazione in età lavorativa 17 18 Meno sviluppate In transizione Più sviluppate A: Agricoltura, silvicoltura e pesca 5,9 3,3 1,5 4,4 1,8 3,2 2,4 B-E: Industria (tranne l'edilizia) 27,4 22,1 21,8 28,2 21,2 23,6 22,4 F: Edilizia 4,3 2,8 2,3 5,1 1,6 4,5 2,6 G-J: Commercio all'ingrosso e al dettaglio; et al. 20,7 15,6 19,9 24,0 17,5 21,5 19,0 K-N: Attività finanziarie e assicurative; et al. 25,6 39,5 41,0 24,8 42,8 33,7 39,0 O-U: Pubblica amministrazione; et al. 16,0 16,8 13,6 13,4 15,1 13,5 14,6 Totale 100 100 100 100 100 100 100 A: Agricoltura, silvicoltura e pesca 1,7 −0,1 0,7 3,3 0,2 0,2 0,7 B-E: Industria (tranne l'edilizia) 1,2 0,7 1,4 2,8 1,4 0,0 1,2 F: Edilizia 0,6 0,1 1,2 5,0 1,0 −1,0 0,8 G-J: Commercio all'ingrosso e al dettaglio; et al. 1,3 1,0 1,5 2,8 2,0 −0,5 1,4 K-N: Attività finanziarie e assicurative; et al. −0,3 0,4 1,4 4,1 1,3 −0,7 1,0 O-U: Pubblica amministrazione; et al. 0,8 0,4 1,4 4,3 1,3 −0,8 1,0 Totale 0,7 0,5 1,4 3,5 1,4 −0,5 1,1 Quote medie nel periodo 2016‑2020 (%) Orientali Nord-occidentali Meridionali EU‑27 Variazione % media sull'anno precedente, 2001-2020 Fonte: calcoli della DG REGIO sulla base di dati ARDECO. 1 Nomenclatura statistica delle attività economiche. Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Tabella 1.2 Investimenti (FLCF) nell'UE a livello di NUTS 2, 2001‑2021, per attività economica (NACE1), categoria di sviluppo e regione geografica Capitolo 1: Coesione economica Riquadro 1.3 I cicli di coesione negli anni 2000: uno sguardo sulla situazione regionale A grandi linee, nei due decenni 2001‑2022 si possono distinguere quattro sottoperiodi di coesione. Gli "anni della convergenza" (2001‑2008) Tra il 2001 e il 2008, quasi tutte le regioni hanno registrato una crescita del PIL pro capite. Nel complesso, la crescita è stata superiore alla media sia nelle regioni meno sviluppate sia in quelle in transizione, con tassi superiori al 5 % annuo in molte delle regioni degli Stati membri orientali. Tale tendenza è in linea con le teorie dominanti sulla crescita economica, secondo cui la crescita è tanto maggiore quanto più basso è il livello iniziale del PIL pro capite. La maggior parte di queste regioni si trovano negli Stati membri meno sviluppati e moderatamente sviluppati, dove la crescita è stata in buona parte più rapida della media dell'Unione. In Romania e Bulgaria, caratterizzate da un tasso di crescita particolarmente elevato, il processo di recupero del ritardo è stato trainato dalla regione della città capitale e non è quindi avvenuto in modo uniforme in tutto il paese. Le regioni dell'Italia meridionale, tuttavia, non hanno seguito questo modello di recupero del ritardo. Già avevano registrato un calo del PIL pro capite negli anni 2000, sebbene questo fosse ben al di sotto della media dell'UE. Il "periodo di bassa occupazione" (2009‑2013) La recessione globale del 2009 ha portato a un calo del PIL pro capite nell'UE tra il 2009 e il 2013; molte delle economie delle regioni meno sviluppate e in transizione sono cresciute più lentamente (o si sono contratte più rapidamente) rispetto alla media dell'UE, invertendo così la precedente tendenza verso la convergenza. Circa il 60 % della popolazione dell'Unione viveva in regioni con un PIL pro capite decrescente. Le regioni più colpite si trovavano principalmente nell'UE meridionale, ma anche in Romania, Irlanda e Finlandia. Nella maggior parte delle regioni greche, la contrazione del PIL pro capite in media superava il 3 % annuo. Eccezioni degne di nota sono rappresentate dalla maggior parte delle regioni in Polonia e da alcune regioni in Bulgaria e Romania. La "ripresa ritardata" (2014‑2019) Nel periodo 2014‑2019 è evidente una chiara ripresa dalla grande recessione. Quasi tutte le regioni hanno registrato una crescita del PIL pro capite, per quanto a un tasso inferiore rispetto al periodo precedente alla crisi. Nella maggior parte delle regioni orientali la crescita è tornata a far segnare tassi elevati, stimolando nuovamente la convergenza. Anche in molte regioni nord-occidentali la crescita è rimasta al di sotto dei tassi pre-crisi, fatta eccezione per l'Irlanda. Numerose regioni degli Stati membri meridionali duramente colpiti, specialmente in Portogallo e Spagna, hanno registrato una ripresa della crescita, ma Grecia e molte regioni italiane hanno mantenuto valori bassi. Complessivamente, 10 anni dopo la crisi finanziaria del 2009, oltre un quarto della popolazione dell'UE viveva ancora in regioni il cui PIL reale pro capite non era tornato ai livelli pre-crisi. Tale situazione interessava l'intera popolazione di Grecia e Cipro, l'80 % degli italiani e un terzo degli spagnoli, ma anche il 75 % della popolazione finlandese e oltre un terzo degli austriaci. Nella maggior parte degli Stati membri orientali, il PIL pro capite era tornato ai livelli pre-crisi in tutte o quasi tutte le regioni. Tuttavia in Romania e Croazia, rispettivamente il 40 % e il 25 % della popolazione viveva in regioni in cui questo non era avvenuto. La "rapida ripresa" (2020‑2022) Il periodo 2020-2022 è caratterizzato dalla doppia crisi della pandemia di COVID‑19 e della guerra di aggressione della Russia in Ucraina. Per via della loro natura, queste crisi hanno colpito alcune regioni più di altre e, al loro interno, alcuni lavoratori e settori più di altri (ad esempio, il turismo, le attività culturali e le industrie colpite dalle interruzioni nelle catene di approvvigionamento e dagli elevati prezzi dell'energia). Anche in questo caso, l'Europa meridionale è stata in media quella più colpita. Come illustrato di seguito, tuttavia, la ripresa economica che ne è seguita è stata più rapida e più ampia di quella successiva alla recessione del 2009. 19 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale 3. Gli effetti a breve termine della pandemia di COVID‑19 sulla coesione economica L'epidemia di COVID‑19 ha avuto gravi ripercussioni sull'economia e sulla società dell'UE, ma il PIL ha registrato una robusta ripresa nel 2021 dopo una forte contrazione nel 2020, quando ha subito un calo in tutte le regioni dell'UE tranne tre. La messa in campo di azioni di politica economica senza precedenti, coraggiose e coordinate, anche tramite la politica di coesione, ha attenuato gli effetti economici e sociali della pandemia. Il PIL a livello di UE ha superato il livello pre-pandemia già nell'ultimo trimestre del 2021, mentre per superare il livello pre-crisi dopo il 2009 ci sono voluti sette anni. Anche i dati regionali indicano un recupero più ampio nel 2021, con una ripresa delle regioni meno sviluppate, in transizione e più sviluppate (Figura 1.12). L'Europa meridionale, tuttavia, con un calo del PIL del 10 %, è stata colpita più pesantemente dalla recessione del 2020. Nonostante una ripresa più forte, il PIL nel 2021 era ancora inferiore del 5 % rispetto al picco pre-COVID. Le regioni nord-occidentali e È troppo presto per poter valutare appieno gli effetti nel lungo periodo dell'epidemia di COVID‑19 sulla coesione economica, ma ad oggi le regioni meno sviluppate si sono riprese più rapidamente rispetto alla recessione del 2009. I dati disponibili confermano che la crisi del 2020 ha assunto proporzioni notevoli. Nel complesso, il calo del PIL è stato molto più consistente rispetto alla recessione del 2009. Come già evidenziato nell'ottava relazione sulla coesione31, alcune regioni sono state colpite più di altre e, al loro interno, alcuni lavoratori e settori (come il turismo, le attività culturali e le industrie danneggiate dalle interruzioni delle catene di approvvigionamento) più di altri. Tuttavia, la ripresa economica che ne è seguita è stata più ampia e più rapida rispetto al 2010, quando il PIL ha continuato a contrarsi in circa un quarto delle regioni dell'UE (Figura 1.14), mentre nel 2021 tale contrazione ha riguardato solo quattro regioni32. Nel 2010, il calo è stato maggiore nelle regioni meno Figura 1.12 PIL reale nelle regioni NUTS 2 per grado di sviluppo, 2009‑2010 (2008 = 100) e 2020‑2021 (2019 = 100) a) PIL reale nelle regioni NUTS 2 per grado di sviluppo, 2009-2010 (2008 = 100) Meno sviluppate Più sviluppate In transizione b) PIL reale nelle regioni NUTS 2 per grado di sviluppo, 2020-2021 (2019 = 100) Meno sviluppate UE 100 100 98 98 PIL reale, 2019 PIL = 100 PIL reale, 2008 PIL = 100 20 soprattutto quelle orientali hanno registrato un andamento significativamente migliore rispetto a quelle meridionali in termini di PIL in seguito alle due crisi. Tuttavia ciò non ha impedito che il PIL dell'UE nel suo complesso rimanesse indietro rispetto a quello degli Stati Uniti e di altre economie avanzate (Figura 1.13). 96 94 92 90 2009 2010 Più sviluppate In transizione UE 96 94 92 90 2020 2021 Fonte: Eurostat e Ardeco. 31 Commissione europea (2022). 32 Esiste persino una correlazione leggermente negativa tra i tassi di crescita regionali nel 2020 e nel 2021, il che significa che le regioni che hanno registrato un calo più marcato del PIL nel 2020 sono state, in media, anche quelle con la ripresa più sostenuta nel 2021 (Figura 1.16). Capitolo 1: Coesione economica Figura 1.13 PIL a prezzi costanti nell'UE, negli Stati Uniti e nell'OCSE, 2008 PIL = 100 Reg. orientali UE PIL a prezzi costanti, 2008 PIL = 100 Figura 1.13 PIL a prezzi costanti nell'UE, negli Stati Uniti e nell'OCSE, 2008 PIL = 100 140 Reg. nord-occidentali Stati Uniti Reg. meridionali OCSE 130 120 110 100 90 80 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 Fonte: Ameco. sviluppate e in transizione. Nel 2021 le regioni in cui il PIL è diminuito di più nel 2020 hanno registrato mediamente una ripresa più forte33. Malgrado una ripresa su ampia scala, i tassi di crescita tra le regioni presentano ancora marcate differenze (ultimo pannello della Carta 1.3). Queste ultime possono rispecchiare le differenze nella struttura delle economie, con settori più pesantemente colpiti da restrizioni e interruzioni delle catene di approvvigionamento che richiedono più tempo per riprendersi. Nonostante il vigoroso recupero, la crisi ha inciso pesantemente sulla coesione economica e gli effetti dovranno essere monitorati in futuro unitamente a quelli sulla crescita complessiva dell'UE. Il tutte le regioni la pandemia ha provocato una riduzione dell'occupazione, ampiamente compensata da una forte ripresa nel 2021. Il calo nel numero di occupati nelle regioni più sviluppate nel 2009 e nel 2020 è stato analogo (1-2 %) (Figura 1.15 e Figura 1.16). Tuttavia nelle regioni orientali, meridionali e meno sviluppate il numero di occupati era ancora inferiore del 5 % un anno dopo la recessione globale, a differenza di quanto avvenuto nel 2021 e nel 2022. L'occupazione nelle regioni più colpite ha iniziato a riprendersi in tempi più rapidi e in quasi tutte aveva già raggiunto il picco pre-crisi nel 2021. Grazie ai programmi per il mantenimento dei posti di lavoro e ad altre iniziative politiche, gli effetti negativi della pandemia sull'occupazione sono stati molto più contenuti rispetto al 200934. Infatti la rapida ripresa economica ha fatto sì che, entro la fine dell'anno, la carenza di manodopera raggiungesse o addirittura superasse i livelli pre-pandemici in diversi Stati membri35, in netto contrasto con le dinamiche occupazionali successive alla recessione del 2009, che hanno visto un continuo declino nei livelli occupazionali nell'Europa orientale e meridionale due anni dopo la recessione. Sia la recessione del 2009 sia la pandemia del 2020 hanno colpito il reddito delle famiglie soprattutto nelle regioni meridionali dell'UE (Figura 1.17). A differenza del PIL e dell'occupazione, il reddito delle famiglie nell'UE nel suo complesso non si è assottigliato in modo accentuato nei due periodi, segno che gli stabilizzatori automatici e le misure discrezionali hanno avuto un ruolo decisivo nell'attutire gli effetti delle crisi36. Persistono tuttavia grandi differenze all'interno dell'UE. Nelle regioni meridionali il reddito familiare disponibile ha registrato un calo significativo nei due anni successivi alla recessione globale (2010 e 2011). Nel resto dell'UE, invece, si è attestato al di sopra del livello pre-crisi. Nel 2020, anno dell'insorgere dell'epidemia di COVID‑19, il reddito delle famiglie 33 Ciò è indicato dalla correlazione leggermente negativa tra i tassi di crescita regionali nel 2020 e nel 2021. 34 Giupponi et al. (2022). 35 Commissione europea (2022) e Capitolo 2 della presente relazione. 36 Bökemeier e Wolski (2022). 21 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Figura 1.14 Tasso di crescita del PIL reale nel 2009 e 2010, nel 2020 e 2021, livello NUTS 2, variazione % rispetto all'anno precedente b) Tasso di crescita del PIL reale nel 2020 e 2021 20 20 15 15 10 5 0 –20 –15 –10 –5 0 5 10 –5 –10 –15 Tasso di crescita del PIL nel 2009 (% rispetto all'anno precedente) Tasso di crescita del PIL nel 2021 (% rispetto all'anno precedente) Tasso di crescita del PIL nel 2010 (% rispetto all'anno precedente) a) Tasso di crescita del PIL reale nel 2009 e 2010 10 5 0 –20 –15 –10 –5 0 5 10 –5 –10 –15 Tasso di crescita del PIL nel 2020 (% rispetto all'anno precedente) Nota: i dati per le regioni polacche non sono ancora disponibili e non sono inclusi. Fonte: Eurostat. 22 ha continuato a crescere durante la recessione nelle regioni orientali e nord-occidentali. Le regioni meridionali, invece, sono state colpite in modo particolarmente pesante, registrando rispetto al 2009 una maggiore riduzione del reddito delle famiglie, segno di un impatto molto più accentuato sul PIL (5 % nel 2009 vs 10 % nel 2020). La ripresa del reddito delle famiglie dopo la pandemia nell'UE meridionale, tuttavia, è stata più marcata nel 2021, mentre nel 2010 il reddito ha continuato a diminuire. Nel 2022, tuttavia, il reddito è calato nuovamente, soprattutto a causa dell'elevata inflazione e di un adeguamento dei salari più lento rispetto al resto dell'Unione. La ripresa degli investimenti dopo la pandemia è stata eccezionalmente robusta, soprattutto nelle regioni meno sviluppate e nelle regioni dell'Europa meridionale. Il calo degli investimenti nel 2020, benché consistente (circa il 5 %), si è attestato a meno della metà di quello del 2009 (11 %) (Figura 1.18). Questo dato contrasta con la contrazione del PIL, che è stata più consistente nel 2020. Nell'anno successivo alla recessione si è registrata una differenza ancora maggiore. Gli investimenti sono rimasti circa l'11 % al di sotto del livello pre-recessione nel 2010, mentre si sono ripresi fino a raggiungere quasi il livello precedente alla recessione nel 2021. È significativo che dopo la pandemia le regioni meno sviluppate e in transizione abbiano ottenuto risultati mediamente migliori rispetto alle regioni più sviluppate, mentre dopo il 2009 è avvenuto il contrario. La differenza tra i due periodi riflette in parte l'eccezionalità della recessione del 2009, quando il calo degli investimenti è stato più profondo e persistente rispetto a quelli precedenti (Figura 1.19) e la ripresa molto più lenta rispetto agli Stati Uniti e alle altre economie avanzate (Figura 1.20). Entrambe le recessioni hanno avuto un impatto negativo sostanziale sui saldi di bilancio nel breve periodo, ma la pandemia di COVID‑19 è stata seguita da un aumento più modesto del debito pubblico nei tre anni successivi (Figura 1.21). Nel periodo 2009‑2011, il debito pubblico in rapporto al PIL è aumentato di 17 punti percentuali nell'UE (15 punti percentuali nell'UE orientale, 13 nell'UE nord-occidentale e 24 nell'UE meridionale). L'aumento tra il 2020 e il 2022 è stato invece molto più contenuto, attestandosi a 6 punti percentuali (6 punti percentuali nell'UE orientale, 7 nell'UE nord-occidentale e 8 nell'UE meridionale). In entrambi i periodi gli Stati Uniti e il Giappone hanno adottato una politica fiscale più espansionistica, con conseguenti disavanzi di bilancio maggiori e più prolungati (Figura 1.22), che in ultima analisi hanno portato a un aumento del debito pubblico in rapporto al PIL rispettivamente di 51 e 78 punti percentuali tra il 2008 e il 2022 (Figura 1.23). Questo dato contrasta con un aumento più contenuto di 20 punti percentuali nell'UE nello stesso periodo, sebbene nell'UE meridionale l'aumento sia stato di 49 punti percentuali (contro i 12 dell'UE orientale e i 18 dell'UE nord-occidentale). Ancorché l'aumento nell'UE meridionale sia stato molto simile a quello degli Stati Uniti, non è stato accompagnato Capitolo 1: Coesione economica Figura 1.15 Numero di occupati per zona geografica e grado di sviluppo 2009, 2010 e 2011, 2008 = 100 a) Numero di occupati per zona geografica Meno sviluppate In transizione Reg. nord-occidentali UE 102 102 100 100 Numero di occupati, 2008 = 100 Numero di occupati, 2008 = 100 Reg. orientali Reg. meridionali b) Numero di occupati per grado di sviluppo 98 96 94 92 90 Più sviluppate UE 98 96 94 92 90 2009 2010 2011 2009 2010 2011 Fonte: Eurostat e Ardeco. Figura 1.16 Numero di occupati per zona geografica e grado di sviluppo, 2020, 2021 e 2022, 2019 = 100 a) Numero di occupati per zona geografica b) Numero di occupati per grado di sviluppo Reg. nord-occidentali UE 102 104 Numero di occupati, 2019 = 100 Numero di occupati, 2019 = 100 104 Reg. orientali Reg. meridionali 100 98 96 94 Meno sviluppate In transizione Più sviluppate UE 102 100 98 96 94 92 92 90 90 2020 2021 2022 2020 2021 2022 Fonte: Eurostat e Ardeco. dagli stessi risultati economici. Dopo la ripresa del 2010, diversi Stati membri dell'UE hanno concentrato nella fase iniziale misure di risanamento fiscale nel tentativo di ridurre il disavanzo pubblico. I risultati sono stati contrastanti, in quanto il PIL spesso non si è ripreso come previsto37. Tuttavia sulla scia della recessione indotta dalla pandemia di COVID‑19 del 37 Blanchard e Leigh (2013). 2020, l'UE ha introdotto il programma NextGenerationEU, mettendo a disposizione degli Stati membri pesantemente colpiti dalla crisi un aiuto finanziario di circa 750 miliardi di EUR per sostenere i bilanci nazionali a corto di liquidità e stimolare aspettative positive per l'economia. Finora tale risposta collettiva sembra non solo aver stimolato una ripresa più forte 23 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Figura 1.17 Reddito lordo familiare disponibile in termini reali per zona geografica, 2009‑2011 (2008 = 100) e 2020‑2022 (2019 = 100) a) Reddito lordo reale familiare disponibile per zona geografica, 2009-2011 (2008 = 100) Reg. nord-occidentali UE 104 Reddito lordo reale familiare disponibile, 2019 = 100 Reddito lordo reale familiare disponibile, 2008 = 100 104 Reg. orientali Reg. meridionali b) Reddito lordo reale familiare disponibile per zona geografica, 2020-2022 (2019 = 100) 102 100 98 96 94 92 Reg. orientali Reg. meridionali Reg. nord-occidentali UE 102 100 98 96 94 92 90 2020 2009 2010 2011 Nota: Il reddito è deflazionato dall'indice armonizzato dei prezzi al consumo; mancano i dati per MT e BG. Fonte: Ameco. 90 2021 2022 Figura 1.18 Formazione lorda di capitale fisso, in termini reali, per grado di sviluppo, 2009‑2010 (2008 = 100) e 2020‑2021 (2019 = 100) a) Formazione lorda di capitale fisso, in termini reali, per grado di sviluppo, 2009-2010 (2008 = 100) 105 Meno sviluppate In transizione b) Formazione lorda di capitale fisso, in termini reali, per grado di sviluppo, 2020-2021 (2019 = 100) Più sviluppate UE Formazione lorda di capitale fisso in termini reali, 2019 = 100 Formazione lorda di capitale fisso in termini reali, 2008 = 100 24 100 95 90 85 80 2009 2010 Meno sviluppate In transizione Più sviluppate UE 2020 2021 105 100 95 90 85 80 Fonte: Eurostat, Ameco e Ardeco. e attenuato l'ampliamento delle disparità rispetto alle precedenti recessioni, ma anche aver frenato l'aumento del debito pubblico. In sintesi, dal punto di vista macroeconomico, gli effetti immediati delle due recessioni sono stati profondi e sostanzialmente simili. Ma la ripresa del PIL, dell'occupazione, del reddito delle famiglie e degli investimenti dopo la pandemia è stata più forte e più equilibrata a livello regionale. La ragione principale sta nel fatto che le prestazioni delle regioni orientali, e soprattutto di quelle meridionali, erano più in linea con quella delle regioni nord-occidentali. Tale fenomeno è in parte dovuto alla diversa natura delle due Figura 1.19 Formazione lorda di capitale fisso nell'UE dopo le cinque principali recessioni dal 1980, in termini reali, per zona geografica, anno della recessione = 100 Recessione 1980 Formazione lorda di capitale fisso a prezzi costanti, recessione = 100 Figura 1.19 Formazione lorda di capitale fisso nell'UE dopo le cinque principali recessioni dal 1980, in termini reali, per zona geografica, anno della recessione = 100 Capitolo 1: Coesione economica Recessione 1992 Recessione 2001 Recessione 2008 Recessione 2019 110 105 100 95 90 85 80 t-1 t t+1 t-1 t Regioni nord-occidentali t+1 t-1 Regioni meridionali t t+1 Regioni orientali Fonte: Eurostat, Ameco e Ardeco. crisi. La recessione del 2009 è stata causata da una crisi finanziaria globale, le cui gravi ripercussioni sul settore bancario hanno ostacolato il canale del credito proprio mentre era in corso un importante processo di riduzione dell'indebitamente sia del settore privato sia di quello pubblico. Questa situazione, a sua volta, ha continuato a esercitare un impatto negativo duraturo sull'attività economica reale, sugli investimenti, sui prezzi e sul reddito delle famiglie in tutta l'UE, soprattutto in confronto alla ripresa più vigorosa degli Stati Uniti, e in particolare le regioni dell'Unione più esposte al duplice processo di riduzione del debito. La recessione del 2020, invece, è stata innescata da una diversa tipologia di crisi esterna: la diffusione di una pandemia. Le restrizioni e le interruzioni nelle catene di approvvigionamento che ne sono derivate si sono rivelate più transitorie rispetto alla crisi finanziaria del 2009. In linea con la diversa natura delle due crisi, anche le dinamiche dei prezzi durante la fase di ripresa sono state diverse. Inoltre una nuova Reg. orientali Formazione lorda di capitale fisso in termini reali, 2008 = 100 Figura 1.20 Formazione lorda di capitale fisso, in termini reali, per zona geografica, 2008 = 100 Figura 1.20 Formazione lorda di capitale fisso, in termini reali, per zona geografica, 2008 = 100 Reg. nord-occidentali Reg. meridionali UE Stati Uniti OCSE 140 130 120 110 100 90 80 70 60 2008 2009 2010 Fonte: Eurostat, Ameco e Ardeco. 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 25 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Figura 1.21 Debito lordo consolidato delle Amministrazioni pubbliche, per zona geografica, 2008‑2011 e 2019‑2022 a) Debito lordo consolidato delle Amministrazioni pubbliche, per zona geografica, 2008-2011 Reg. orientali Reg. meridionali Reg. nord-occidentali UE 140 140 120 120 100 100 % del PIL % del PIL Reg. orientali Reg. meridionali b) Debito lordo consolidato delle Amministrazioni pubbliche, per zona geografica, 2019-2022 80 60 80 60 40 40 20 20 0 Reg. nord-occidentali UE 0 2008 2009 2010 2011 2019 2020 2021 2022 Fonte: Ameco. 26 e rapida azione politica – l'immediata messa in campo della politica di coesione, di nuovi strumenti come SURE (Sostegno temporaneo per attenuare i rischi di disoccupazione nello stato di emergenza) e del fondo di ripresa NextGenerationEU – ha contribuito a evitare una prolungata riduzione degli investimenti. Tutte queste misure insieme hanno messo a disposizione degli Stati membri pesantemente colpiti dalla recessione del 2020 fino a 750 miliardi di EUR di sostegno finanziario. Le prospettive della coesione economica a lungo termine, tuttavia, restano difficili da prevedere. Le ulteriori crisi verificatesi dopo la pandemia di COVID‑19 pongono sfide potenzialmente di più lungo periodo al modello di crescita dell'UE. È troppo presto per valutare appieno la dimensione regionale di queste crisi, in parte a causa della mancanza di statistiche regionali in molte delle aree colpite. Un'ampia varietà di regioni, settori economici e categorie di lavoratori hanno subito notevoli ripercussioni e la situazione attuale rimane fragile e volatile, con prospettive economiche rischiose e incerte. Ma non mancano le opportunità. Ad esempio, le disparità economiche regionali tra l'EU‑27 e gli attuali paesi candidati indicano un ampio potenziale di convergenza verso l'alto in futuro; cfr. le carte 1.5 e 1.6 che mettono a confronto l'allargamento del 2004 con l'attuale posizione relativa dei paesi candidati rispetto alle regioni dell'Unione. 38 Commissione europea (2022). 39 Dijkstra et al. (2020, 2023b). 4. La geografia della crescita, della stagnazione e del malcontento: percorsi di crescita elevata e trappole dello sviluppo in Europa Negli ultimi due decenni molte regioni hanno vissuto un periodo prolungato di stagnazione economica sfociato in un crescente malcontento popolare. Le regioni interessate sembrano essere cadute in una trappola dello sviluppo, una condizione caratterizzata da prestazioni al di sotto della media per quanto riguarda PIL, produttività e occupazione38. Tale condizione è empiricamente correlata a un aumento del malcontento politico e a un calo del sostegno ai valori democratici e all'UE39. Le trappole dello sviluppo regionale non rappresentano solo un problema economico. I risultati economici inferiori alla media e la mancanza di opportunità di lavoro hanno un costo sociale, generando un risentimento politico nei confronti di ciò che viene sempre più considerato un sistema che lascia indietro molte persone. Il lato positivo è che, sebbene molte regioni siano rimaste imprigionate nella trappola dello sviluppo, diverse sono riuscite a svincolarsi da un percorso di sviluppo a bassa crescita per passare a uno a crescita Figura 1.22 Accreditamento netto (+) o indebitamento netto (-) delle Amministrazioni pubbliche, esclusi i pagamenti di interessi, 2008-2022 UE orientale UE 4 UE nord-occidentale Stati Uniti UE meridionale Giappone 2 0 –2 % del PIL Figura 1.22 Accreditamento netto (+) o indebitamento netto (-) delle Amministrazioni pubbliche, esclusi i pagamenti di interessi, 2008-2022 Capitolo 1: Coesione economica –4 –6 –8 –10 –12 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Fonte: Ameco. Figura 1.23 Debito lordo consolidato delle Amministrazioni pubbliche UE orientale UE 300 UE nord-occidentale Stati Uniti UE meridionale Giappone 27 200 % del PIL Figura 1.23 Debito lordo consolidato delle Amministrazioni pubbliche 250 150 100 50 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Fonte: Ameco. elevata. Tale inversione di tendenza ha in genere coinciso con uno spostamento della specializzazione verso attività economiche più complesse legate ai punti di forza e alle caratteristiche locali, spesso mediante l'integrazione in catene globali del valore (cfr. Capitolo 5). La presente sezione si basa sul concetto di trappola dello sviluppo presentato nell'ottava relazione sulla coesione40, ampliandolo in tre modi. In primo luogo, sviluppa un indice di percorsi di crescita 40 Commissione europea (2022). 41 Balland et al. (2019). 42 Dijkstra et al. (2023b). elevata per individuare le regioni con le migliori prestazioni. In secondo luogo, presenta un approccio innovativo per determinare le caratteristiche delle regioni imprigionate nella trappola dello sviluppo e le modalità per uscirne41. In terzo luogo, presenta una serie di prove che collegano il rischio, l'intensità e la durata delle trappole dello sviluppo regionale all'aumento del malcontento politico nell'UE42. Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Carta 1.5 PIL pro capite in SPA nell'EU-15 e nei paesi candidati nel 2004, % EU-15 Indice EU-15 = 100 < = 25 25-50 50-75 Mayotte Réunion Açores Madeira 75-90 90-100 100-125 > 125 Fonte: Eurostat [nama_10r_2gdp, nama_10r_3popgdp], JRC (ARDECO) e calcoli della DG REGIO. Canarias 28 0 REGIOgis © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Guadeloupe Martinique Guyane 500 km Carta 1.6 PIL pro capite in SPA nell'EU-27 e nei paesi candidati nel 2021, % EU-27 Indice EU-27 = 100 < = 25 25-50 50-75 Mayotte Réunion Açores Madeira 75-90 90-100 100-125 > 125 dati non disponibili Fonte: Eurostat, Banca Mondiale, istituti statistici nazionali e calcoli della DG REGIO. © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 1.5 PIL pro capite in SPA nell'EU-15 e nei paesi candidati nel 2004, % EU-15 Carta 1.6 PIL pro capite in SPA nell'EU-27 e nei paesi candidati nel 2021, % EU-27 REGIOgis 0 500 km Capitolo 1: Coesione economica Riquadro 1.4 La coesione regionale e la guerra di aggressione della Russia contro l'Ucraina La guerra di aggressione della Russia contro l'Ucraina ha provocato ondate di crisi in tutta l'UE. Le più colpite saranno con tutta probabilità alcune delle regioni più povere dell'UE. Questo riquadro analizza tre ragioni: la concentrazione nelle regioni più ricche del contributo economico dei rifugiati in età lavorativa; la vulnerabilità delle aree rurali più povere al forte aumento dei prezzi dell'energia e dei generi alimentari; l'aumento dell'incertezza geopolitica che ha fatto lievitare le spese militari soprattutto nei paesi più poveri dell'Europa orientale. L'integrazione dei rifugiati probabilmente farà aumentare la crescita media nell'UE, ma non la coesione regionale. L'immigrazione tende a favorire le regioni ospitanti in grado di integrare i rifugiati nei mercati del lavoro locali. In base alla direttiva sulla protezione temporanea, i rifugiati ucraini possono scegliere in quale paese dell'UE lavorare, e la maggior parte sceglie paesi con una diaspora ucraina già esistente e mercati del lavoro dinamici: Germania, Polonia e Cechia. Gli ucraini in età lavorativa hanno aggiunto in media il 2,5 % alla forza lavoro tra i 20 e i 65 anni nell'Europa orientale, l'1 % nell'Europa occidentale e settentrionale e lo 0,5 % nell'Europa meridionale1. Tenendo conto del fatto che le barriere linguistiche impediscono la loro integrazione nei mercati del lavoro – i sondaggi indicano tassi di occupazione di circa un terzo – i rifugiati ucraini potrebbero contribuire in media a circa lo 0,5 % del PIL dei paesi dell'Est nel breve termine, e un po' meno nel resto dell'Unione. Quanto più a lungo rimarranno questi rifugiati, e quanto migliori saranno le politiche che ne facilitino l'integrazione, tanto più è probabile che la loro partecipazione al mercato del lavoro aumenti. Ad esempio, ad agosto 2022, la metà dei rifugiati in età lavorativa aveva trovato lavoro in Polonia, paese che attualmente ospita quasi un milione di rifugiati ucraini, i quali possono beneficiare di comunità esistenti particolarmente ampie e di barriere linguistiche relativamente basse. Sebbene il tenore di vita dei paesi dell'Est tenda a essere inferiore alla media dell'UE, sono soprattutto le regioni più ricche ad avere più probabilità di beneficiare della loro integrazione nei mercati del lavoro locali. I rifugiati tendono a stabilirsi nelle regioni dinamiche con migliori prospettive occupazionali 1 all'interno di questi paesi, come Praga o Varsavia, il cui PIL pro capite è già sostanzialmente superiore alla media dell'Unione. Le crisi dei prezzi dell'energia e dei generi alimentari innescate dalla guerra hanno abbassato il livello di ricchezza in tutta l'UE, ma le aree rurali più povere sono state quelle maggiormente colpite. I prezzi dell'energia e dei generi alimentari sono diminuiti rispetto ai rispettivi picchi, ma hanno avuto effetti significativi sul reddito disponibile reale. Poiché le regioni rurali dell'UE tendono a essere più povere di quelle urbane, le famiglie che vivono nelle zone rurali tendono a spendere relativamente di più per i trasporti e quelle più povere spendono relativamente di più per l'energia e l'alimentazione. Ad esempio, le famiglie delle zone rurali della Bulgaria spendono il 35 % dei loro consumi in generi alimentari, quelle delle città bulgare il 23 %. Infine i paesi orientali confinanti con Russia, Ucraina o Bielorussia hanno aumentato le spese militari più degli altri Stati membri dopo l'invasione della Crimea da parte della Russia. Con un PIL pro capite pari a circa la metà di quello dei paesi settentrionali e occidentali, questi paesi hanno aumentato la spesa militare dello 0,7 % del PIL tra il 2014 e il 2022, pari al doppio rispetto ai primi. Tale aumento rischia di comprimere la spesa che avrebbe potuto essere utilizzata per promuovere la coesione regionale. Trattandosi di economie più interdipendenti dall'economia russa prima della guerra, esse sono più colpite dalle sanzioni imposte alla Russia. La guerra ha rappresentato un notevole ostacolo per l'attuazione dei programmi di coesione, in particolare dei programmi Interreg. Le regioni frontaliere esterne, in Finlandia e negli Stati baltici, così come alcune regioni di frontiera polacche, hanno perso i propri partner di cooperazione transfrontaliera. Gli scambi e i flussi transfrontalieri precedenti sono stati sostituiti da frontiere chiuse e assenza di cooperazione. La Commissione ha introdotto modifiche che consentono l'integrazione di queste regioni in altri programmi di cooperazione, ma l'effetto negativo sulle frontiere è più forte che mai e le regioni dovranno essere ulteriormente sostenute nella ricerca di nuove opportunità di cooperazione e sviluppo. Tutti i dati citati in questo riquadro provengono da Eurostat e da varie relazioni dell'Organizzazione internazionale per le migrazioni (https://dtm.iom.int/reports?search=ukraine). 29 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale 30 4.1 Regioni con traiettorie di crescita elevata 4.2 Regioni imprigionate in una trappola dello sviluppo Il quadro della convergenza mostrato dagli indicatori di cui sopra fornisce una visione complessiva degli sviluppi macroregionali, ma non si presta all'individuazione di caratteristiche specifiche e storie di successo a un livello più dettagliato. Al fine di far luce su questi aspetti, la metodologia utilizzata per determinare le regioni bloccate in una trappola dello sviluppo consente anche di calcolare un indice di sviluppo economico (EDI) per le regioni che ottengono costantemente risultati migliori di altre43. Numerose regioni dell'UE, qui definite a livello NUTS 3, hanno seguito una traiettoria di crescita elevata (EDI superiore a 0,5 nella Carta 1.7) negli ultimi vent'anni. Come previsto si tratta di regioni localizzate per lo più nell'Europa dell'Est, segno di una crescita più elevata durante la fase di recupero del ritardo sopra descritta (convergenza beta). I successi regionali, tuttavia, non si limitano a questa vasta area dell'UE. Nella maggior parte degli Stati membri dell'UE è presente infatti almeno una regione NUTS 3 con un percorso di crescita elevata nel periodo 2001-2021 (EDI superiore a 0,5). Questo vale non solo per gran parte delle regioni delle capitali, ma anche per alcune regioni del Portogallo centro-settentrionale, della Spagna nord-occidentale, della Francia costiera e, in misura minore, dell'Italia e della Grecia, nonché per alcune regioni più sviluppate in Germania, Belgio, Paesi Bassi e Svezia. Nel complesso, questi dati confermano che l'andamento economico ha registrato variazioni sostanziali in tutta l'UE e all'interno dei singoli paesi44. Un nuovo approccio per determinare le caratteristiche delle regioni imprigionate in una trappola dello sviluppo ha fatto luce sui possibili legami con una nuova tipologia di trappole della complessità economica45. Oltre alle caratteristiche standard delle regioni che si trovano in una trappola dello sviluppo46, le dinamiche che si autoalimentano potrebbero limitare la capacità delle regioni di innovare e di sviluppare nuovi percorsi di crescita47. Le regioni potrebbero rimanere intrappolate in attività a bassa complessità per l'incapacità di sviluppare prodotti altamente complessi48. Un'analisi dell'evoluzione strutturale delle trappole dello sviluppo su un lungo periodo di tempo ha fornito prove empiriche sistematiche sul numero di regioni dell'UE non in grado di superare una struttura a "bassa complessità", sulla loro suddivisione in regioni ad alto o basso reddito e sul tipo di trappole in cui sono cadute. La definizione di "trappole evolutive" è incentrata sull'incapacità strutturale delle regioni di sviluppare nuove attività, in quanto le specifiche capacità ne impediscono il passaggio a nuove e più complesse attività che potrebbero aumentarne la prosperità. Su questa base, individua le regioni che un tempo ottenevano buoni risultati ma che sono rimaste intrappolate, nonché quelle che sono riuscite a uscirne e in che modo49. Le caratteristiche delle regioni che si trovano in una trappola dello sviluppo sono estremamente variegate in termini di gradi di sviluppo, ma la limitata capacità di una regione di istruire le persone e di trattenerle è una caratteristica comune a tutti i gradi di sviluppo. Le ragioni per l'entrata in una trappola dello sviluppo variano da una regione all'altra, a seconda del grado di sviluppo iniziale, delle caratteristiche geografiche, 43 Utilizzando la metodologia per misurare la probabilità di trovarsi in una trappola dello sviluppo, elaborata da Iammarino et al. (2020), si individuano percorsi di crescita elevata quando le prestazioni delle regioni superano quelle delle loro pari in termini di crescita del PIL, della produttività e dell'occupazione (quando tale probabilità è superiore al 50 %). Il tradizionale indicatore della trappola dello sviluppo indica quando la crescita del PIL pro capite, della produttività e dell'occupazione di una regione è inferiore a quella dell'UE, del suo paese o della regione stessa rispetto ai cinque anni precedenti. Una regione ottiene un punteggio di 1 ogni volta che la sua crescita è superiore ai tre parametri di riferimento. Il punteggio compreso tra 0 e 9 viene quindi riscalato a 0 e 1. Per individuare le regioni con percorsi di crescita elevata si considera l'inverso del punteggio medio annuo della trappola dello sviluppo di ciascuna regione nel periodo 2001‑2021. In questo modo si garantiscono coerenza e simmetria con l'analisi basata sull'indicatore della trappola dello sviluppo, evidenziando al contempo le regioni che hanno ottenuto risultati superiori alle loro pari. 44 Negli Stati membri orientali, i risultati economici sono stati molto positivi nelle regioni della capitale ma anche nella maggior parte delle altre regioni. Nell'Europa meridionale, le regioni che hanno ottenuto risultati migliori delle proprie pari si trovano per lo più in Spagna e Portogallo – nuovamente casi di recupero del ritardo trattandosi di regioni relativamente povere – ma anche Grecia e Italia presentano esempi positivi. Anche le regioni costiere della Francia hanno, in generale, ottenuto risultati migliori di quelle centrali (ad eccezione della regione della capitale). Il resto d'Europa è caratterizzato da una presenza sostanzialmente equilibrata di regioni in termini di risultati economici. 45 Balland et al. (2019). 46 Iammarino et al. (2022). 47 Arthur (1994). 48 Pinheiro et al. (2022). 49 Balland et al. (di prossima pubblicazione). Capitolo 1: Coesione economica Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira 31 REGIOgis Carta 1.7 Indice dello sviluppo economico a livello NUTS 3, 2001-2021 Probabilità di seguire una traiettoria di alta crescita < 0,3 0,3-0,4 0,4-0,5 0,5-0,6 > 0,6 L'indice misura se la crescita di una regione è superiore a quella dell'UE o del paese di appartenenza, oppure a quella della regione stessa nei cinque anni precedenti. Si prende in considerazione la crescita del PIL pro capite, della produttività e dell'occupazione pro capite in un periodo di cinque anni. Ogni regione riceve 1 punto ogni volta che mostra una crescita superiore. Tale punteggio compreso tra 0 e 9 è poi riportato in scala per rientrare tra 0 e 1. Fonte: calcoli della DG REGIO basati sui dati del JRC e di Eurostat. dati non disponibili 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 1.7 Indice dello sviluppo economico a livello NUTS 3, 2001-2021 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Tabella 1.3 Caratteristiche socio-economiche delle regioni imprigionate nella "trappola dello sviluppo" e di altre regioni, media del periodo 2003‑2021, per livello di PIL pro capite, 2003 Intrappolata nello sviluppo? % dell'industria nel VAL Spesa in R&S in % sul PIL % di popolazione tra i 25 e i 64 anni con un'istruzione terziaria Indice di qualità istituzionale PIL pro capite (SPA) nel 2003, indice EU‑27 = 100 < 75 % 75‑100 % < = 100 % Tutte Sì 21,5 14,8 18,8 18,1 No 26,3 18,1 20,9 21,0 Sì 0,4 1,2 2,0 1,8 No 0,9 1,5 2,5 2,1 Sì 12,1 20,2 27,0 23,9 No 20,9 27,7 30,9 27,2 Sì −1,6 −0,5 0,3 −0,1 −0,8 0,1 0,6 0,1 % di popolazione (2021) per livello di PIL/pro capite No 23,3 22,5 54,2 100,0 % di popolazione (2021) nelle regioni intrappolate 2,4 7,3 18,6 28,4 Nota: le caratteristiche socioeconomiche condensano valori medi di tutti gli anni di riferimento disponibili nel periodo 2003‑2021. Fonte: Eurostat [rd_e_gerdreg, lfst_r_lfsd2pop], JRC (ARDECO), Università di Göteborg, calcoli della DG REGIO. 32 del contesto macroeconomico, del contesto economico globale e delle caratteristiche strutturali. Esistono tuttavia alcuni tratti comuni in termini di qualità delle istituzioni, capacità di innovazione e importanza del settore manifatturiero variabili tra le regioni intrappolate e quelle non intrappolate in misura diversa a seconda del grado di sviluppo. Come indicato nella sezione precedente, le caratteristiche geografiche, la specializzazione settoriale, la produttività e le dinamiche degli investimenti influenzano la convergenza beta o "locale". Tuttavia una caratteristica comune delle regioni costantemente intrappolate a tutti i gradi di sviluppo economico è la mancanza di capitale umano (Tabella 1.3). Ciò indica che, confermata la presenza ecc. la presenza di condizioni e opportunità per investire, attrarre e trattenere le persone con un'istruzione terziaria rappresenta una caratteristica costante delle regioni che sono riuscite a non cadere nella trappola dello sviluppo per svariati anni e può ridurre la probabilità di rimanervi intrappolate (cfr. Capitolo 6)50. I risultati passati, infatti, non sono una garanzia di quelli futuri. Non tutte le regioni possono avere una quota elevata di lavoratori con istruzione terziaria ma a qualsiasi grado di sviluppo un approccio basato sul territorio, differenziato e incentrato sulle persone, in linea con il potenziale e le caratteristiche della regione, può ridurre la probabilità di attraversare una fase di costante stagnazione (cfr. Capitolo 5). 4.3 Regioni imprigionate nella trappola dello sviluppo e geografia del malcontento Le trappole dello sviluppo regionale non rappresentano solo un problema economico. I risultati economici al di sotto della media e la mancanza di opportunità occupazionali generano costi sociali e possono causare risentimento politico verso ciò che viene sempre più considerato un sistema che lascia indietro le persone, portando così allo sviluppo di una geografia del malcontento51. Un'analisi econometrica del legame tra il rischio, l'intensità e la durata delle trappole dello sviluppo regionale e l'aumento del malcontento nell'UE, rappresentato dal sostegno ai partiti euroscettici nelle elezioni nazionali tra il 2014 e il 2022, ha rilevato una forte correlazione tra lpresenza di trappole dello sviluppo e appoggio a partiti antieuropeisti52. È emerso inoltre che più esteso è il periodo di stagnazione, più forte è il sostegno 50 Questo vale anche per le regioni che si trovano in una "trappola dello sviluppo dei talenti", un indicatore composito correlato alla trappola dello sviluppo ma in ambito demografico. La Commissione europea (2023) mostra che 46 regioni dell'UE con oltre 70 milioni di abitanti si trovano in una trappola per lo sviluppo dei talenti; esse hanno registrato un calo accelerato della popolazione in età lavorativa e un numero basso e invariato di persone con istruzione terziaria tra il 2015 e il 2020. Individua inoltre un secondo gruppo di 36 regioni (con quasi 60 milioni di abitanti) che rischiano di cadere in futuro nella trappola per lo sviluppo dei talenti, in quanto fortemente interessate dallo spostamento verso l'esterno di persone di età compresa tra i 15 e i 39 anni, gruppo che rappresenta il 13 % della popolazione dell'UE. 51 Cfr. Dijkstra et al. (2021 e 2023), che evidenziano come il malcontento politico nei confronti dell'UE negli Stati membri e nelle regioni sia legato in larga misura al declino economico e industriale e alla presenza di una trappola dello sviluppo. 52 Dijkstra et al. (2023b). Capitolo 1: Coesione economica Riquadro 1.5 La geografia del malcontento dell'UE e della trappola dello sviluppo regionale Negli ultimi anni, il fermento del malcontento popolare si è diffuso in numerose parti del mondo, compresi molti paesi europei1. Questa crescente ondata di insoddisfazione nei confronti di un "sistema" che molti ritengono non più vantaggioso per loro stessi si è manifestata in modi diversi, dal calo della partecipazione alle elezioni ai bassi livelli di impegno nella società civile. L'insoddisfazione si manifesta anche in una crescente tendenza a sostenere alle urne scelte più estreme, spesso populiste, e in crescenti segnali di disagio e di vera e propria rivolta da parte di coloro che si sono disaffezionati al sistema2. Nell'UE, tale disaffezione si riflette nell'ascesa dell'euroscetticismo3. Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira 33 REGIOgis Carta 1.8 Indice della trappola dello sviluppo 1 a livello di NUTS-3, 2001-2018 Probabilità di trovarsi in una trappola dello sviluppo < 0,4 0,4-0,5 0,5-0,6 0,6-0,7 > 0,7 Questo indice misura l'eventuale crescita di una regione inferiore a quella dell'UE, del suo paese o della regione stessa nei cinque anni precedenti. Considera la crescita del PIL pro capite, della produttività e dell'occupazione in un periodo di cinque anni. Una regione ottiene un punteggio di 1 ogni volta che la sua crescita diminuisce. Il punteggio compreso tra 0 e 9 viene quindi riscalato a 0-1. Fonte: calcoli della DG REGIO basati su dati del JRC e di Eurostat. 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi 1 Greven (2016); Zakaria (2016); Hawkins et al. (2019); Hopkin (2020). 2 Rodríguez-Pose (2018); Kitschelt (2022). 3 Torreblanca e Leonard (2013); Dijkstra et al. (2020). Carta 1.8 Indice della trappola dello sviluppo 1 a livello di NUTS-3, 2001-2018 Figura 1.24 Correlazione tra il trovarsi imprigionate nella trappola dello sviluppo e il forte voto euroscettico delle regioni NUTS 3, 2018-2022 Quota minima di voti validi alle elezioni parlamentari nazionali, in % 60 50 y = 22,054x + 1,4904 R² = 0,0617 40 30 20 10 0 –10 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0 Indice della trappola dello sviluppo 1 Nota: Le dimensioni delle bolle rispecchiano la popolazione nel 2021. Fonte: Dijkstra et al. (2023b). Dalla crisi finanziaria del 2008, la quota di voti alle elezioni legislative nazionali per i partiti euroscettici "duri"4 è passata da meno del 5 % al 14 % nel 2022, e per tutti i partiti euroscettici dal 7 % al 27 %. 34 L'ascesa dell'euroscetticismo non è un fenomeno isolato. Fa invece parte di un più ampio e recente aumento di popolarità dei partiti anti-sistema, o populisti5. Le motivazioni possono essere classificate come culturali o economiche, o entrambe6. Le persone che vivono in luoghi in declino si sentono spesso intrappolate in regioni che ritengono non più rilevanti e nelle quali percepiscono di non avere un futuro7. Si sentono ignorate, trascurate ed emarginate da una élite distante e distaccata8, non a proprio agio in un mondo che cambia e che minaccia la loro identità e sicurezza. Uno studio9 rileva che gran parte dell'aumento del malcontento si concentra in luoghi che sono stati in una trappola dello sviluppo10. Il classico esempio di regione in una trappola dello sviluppo è quello di una regione inizialmente caratterizzata da una crescita improvvisa che le ha consentito di raggiungere livelli di reddito medio, ma che successivamente si è bloccata senza riuscire a raggiungere livelli di reddito elevati11. Tuttavia molte regioni europee hanno subito una stagnazione, se non addirittura un declino, in tutti i gradi di sviluppo. Il rischio di rimanere bloccati in una trappola dello sviluppo è maggiore nelle regioni a medio reddito, ma può verificarsi in tutte le regioni. Lo stesso studio rileva che la caduta nella trappola dello sviluppo è un fattore rilevante per comprendere la causa dell'aumento del voto euroscettico alle elezioni nazionali in tutte le regioni dell'UE. Le persone che vivono in regioni bloccate nella trappola dello sviluppo hanno molte più probabilità di essere tentate dai partiti politici euroscettici e di sostenerli alle elezioni. Gli autori dimostrano inoltre che fattori quali il rischio, l'intensità e la durata del periodo trascorso in una trappola dello sviluppo aumentano significativamente la quota di voti euroscettici. 4 I partiti euroscettici sono definiti in base al sondaggio degli esperti di Chapel Hill. 5 Hopkin (2020). 6 Noury e Roland (2020); Schmid (2022). 7 Rodríguez-Pose (2018 e 2020); Lenzi e Perucca (2021). 8 McKay et al. (2021). 9 Dijkstra et al. (2023). 10 La metodologia per calcolare la trappola dello sviluppo è la stessa utilizzata nella Commissione Europea (2022). 11 Kharas e Kohli (2011). Figura 1.24 Correlazione tra il trovarsi imprigionate nella trappola dello sviluppo e il forte voto euroscettico delle regioni NUTS 3, 2018-2022 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Capitolo 1: Coesione economica ai partiti contrari all'integrazione europea. Poiché le trappole dello sviluppo possono emergere a diversi gradi di sviluppo ma sembrano porre particolarmente a rischio le regioni in transizione, esse potrebbero richiedere risposte politiche non limitate al sostegno alle regioni meno sviluppate. Il sostegno a tutte le regioni imprigionate nella trappola dello sviluppo affinché recuperino dinamismo dovrebbe contribuire a ridurre le disuguaglianze regionali e a contrastare la minaccia di un crescente malcontento nelle società dell'Unione. 5. Coesione economica e competitività per sfruttare i vantaggi del mercato unico Le dinamiche della produttività esaminate in precedenza trovano riscontro in un indicatore più ampio dei risultati a livello regionale, l'RCI (Indice di competitività regionale). Si tratta di un indicatore composito elaborato per ritrarre le 11 dimensioni principali della competitività delle regioni NUTS 2 dell'UE: istituzioni; stabilità macroeconomica; infrastrutture; sanità; istruzione di base; istruzione superiore; formazione e apprendimento permanente; efficienza del mercato del lavoro; dimensioni del mercato; maturità tecnologica; complessità delle imprese e innovazione53. Dall'RCI 2022 emerge un modello policentrico, nel quale le regioni con grandi aree urbane, favorite da economie di agglomerazione, migliore connettività e livelli più elevati di capitale umano, presentano ottimi risultati. L'indice è superiore alla media UE in tutte le regioni in Austria, nei paesi del Benelux, in Germania e negli Stati membri nordici. (Carta 1.9, pannello di sinistra). Al contrario, tutte le regioni orientali, a eccezione della maggior parte delle capitali, si collocano al di sotto della media UE. Anche il punteggio delle regioni meridionali è al di sotto della media, tranne che per Cataluña, Madrid e País Vasco in Spagna, Lombardia in Italia e Lisbona in Portogallo. L'Irlanda e, soprattutto, la Francia presentano un mix di regioni al di sopra e al di sotto della media UE. Le regioni meno sviluppate, invece, sono migliorate notevolmente nel tempo. Nei sei anni trascorsi dalla prima elaborazione dell'indicatore nel 2016, si è assistito a un chiaro processo di recupero del ritardo nelle regioni orientali, unitamente a un miglioramento in quelle meridionali risollevatesi dalla crisi economica e finanziaria (Carta 1.9, pannello di destra). Tra il 2019 e il 2022, l'RCI è migliorato di 10 punti o più nella regione della città capitale in Lituania 53 Cfr. Dijkstra et al. (2023a). (+20 punti), nel Norte in Portogallo (+14), nella regione della città capitale in Polonia (+13), nella regione portoghese ultraperiferica di Madeira (+13), nelle Illes Balears in Spagna e a Śląskie in Polonia (entrambe +10). All'interno degli Stati membri, le regioni delle città capitali tendono a essere le più competitive. Il divario tra la regione della città capitale e le altre è particolarmente evidente in Francia, Spagna, Portogallo e in molti degli Stati membri orientali dell'UE. Questa situazione può costituire motivo di preoccupazione in quanto aumenta la pressione sulle risorse nella regione della città capitale, lasciando probabilmente risorse sottoutilizzate altrove. In tre paesi, tuttavia – Paesi Bassi, Italia e Germania – la regione della città capitale non è la più competitiva. Nei Paesi Bassi, Utrecht rimane la regione con i migliori risultati (151, mentre la media UE è di 100), seguita da Zuid-Holland, che comprende Rotterdam e L'Aia (142). In Italia, la Lombardia, che comprende Milano, continua a essere la regione italiana con i migliori risultati (103), mentre in Germania rimane l'Oberbayern, che comprende Monaco di Baviera (130), e diverse altre regioni superano anche Berlino e Brandeburgo. 35 36 Canarias Guadeloupe Martinique Canarias Guyane Guadeloupe Martinique Mayotte Réunion Açores Guyane Mayotte Réunion Madeira Açores REGIOgis Madeira REGIOgis Variazione tra l'edizione 2016 e l'edizione 2022 Edizione 2022 Variazione dell'indice Indice < = 50 100-110 50-75 110-125 75-90 125-140 90-100 > 140 Rivisto, maggio 2023. EU-27 = 100 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi < = −10,0 0,1-2,5 −9,9 - −5,0 2,6-5,0 −4,9 - −2,5 5,1-10,0 −2,4 - 0,0 > 10,0 nessun dato / dati non comparabili Rivisto, maggio 2023. I dati di alcune regioni non possono essere confrontati a causa dei cambiamenti nella classificazione NUTS (RCI 2.0, 2022: PL91 e PL92). 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Carta 1.9 RCI: valori più recenti (2022) e variazione rispetto alla prima edizione del 2016 Capitolo 1: Coesione economica Riquadro 1.6 Competitività, il mercato unico dell'UE e la politica di coesione Il mercato unico è uno degli assi portanti dell'integrazione e della competitività dell'UE e va di pari passo con la politica di coesione. L'eliminazione degli ostacoli alla libera circolazione di beni, servizi, capitali e lavoratori ha promosso una migliore allocazione delle risorse nell'UE e favorito lo scambio di idee e l'innovazione. Tuttavia le forze di mercato da sole non garantiscono che l'integrazione economica vada a beneficio di tutti. La relazione evidenzia infatti significative disparità territoriali legate ai diversi gradi di sviluppo di paesi e regioni, alle loro specifiche caratteristiche geografiche e alla loro struttura economica. Tali disparità, per quanto in diminuizione, si traducono in diversi livelli di competitività – come rilevato, ad esempio, dall'RCI – che a loro volta possono portare a una frammentazione all'interno del mercato unico. Senza considerare che la libera mobilità della forza lavoro e del capitale in un contesto di livelli di competitività diseguali rischia di danneggiare la coesione. La politica di coesione, unitamente ad altre politiche, in particolare le norme sugli aiuti di Stato, contribuisce a creare condizioni 1 Crucitti et al. (2023). di parità essenziali per il corretto funzionamento del mercato unico, sostenendo al contempo lo sviluppo delle regioni meno sviluppate. Investendo in infrastrutture, innovazione, istruzione e in altri settori chiave, la politica di coesione aiuta le regioni meno sviluppate e tutte le altre regioni, rispettivamente in modo diretto e indiretto, a cogliere i vantaggi del mercato unico grazie agli effetti di ricaduta e di scala legati alla politica e al mercato unico1. Un mercato unico più competitivo e integrato offre alle imprese l'accesso a una base di clienti più ampia e consente di realizzare economie di scala. Affinché il mercato unico funzioni correttamente, tuttavia, i produttori e i consumatori di tutta Europa devono avervi pari accesso, in modo da garantire un effettivo incontro tra domanda e offerta e un'efficiente allocazione delle risorse in tutta l'UE, sia nel lungo sia nel breve periodo. Ma tale l'accesso non può essere dato per scontato: occorre quindi sostenere gli investimenti laddove l'accesso sia limitato, soprattutto nelle regioni meno competitive e meno sviluppate. 37 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Riferimenti bibliografici Alvaredo, F., Atkinson, A., Chancel, L., Piketty, T., Saez, E. e Zucman, G. (2016), Distributional National Accounts (DINA) guidelines: Concepts and methods used in WID. world. Arthur, W. B. (1994), Increasing Returns and Path Dependence in the Economy, University of Michigan Press, Ann Arbor. Arvanitopoulos, T. e Lazarou, N. (2023), "The determinants and dynamics of regional convergence in the EU", JRC Working Papers on Territorial Modelling and Analysis, 06/2023, Commissione europea, JRC133733. Balland, P. A. and Boschma, R. (di prossima pubblicazione), Structural Traps or Complexity Loops? An Evolutionary Approach to Regional Development Paths in Europe. Balland, P. A., Boschma, R., Crespo, J. e Rigby, D. 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Nel 2022 il tasso di occupazione delle persone di età compresa tra i 20 e i 64 anni nell'UE ha raggiunto un livello record di quasi il 75 %. • Tuttavia i problemi persistono e devono essere affrontati. Nonostante la riduzione delle disparità regionali, i mercati del lavoro rimangono più solidi e le condizioni sociali migliori nelle regioni nord-occidentali dell'UE rispetto a quelle meridionali e orientali. • L'aumento della partecipazione al mercato del lavoro dei gruppi scarsamente rappresentati ha svolto un ruolo fondamentale nel ridurre le disparità occupazionali e nell'affrontare la carenza di manodopera. Il tasso di occupazione delle donne nell'UE è passato dal 61 % nel 2013 al 69 % nel 2022, grazie al miglioramento dell'accesso a strutture per l'infanzia e all'assistenza a lungo termine oltre che ad accordi di lavoro più flessibili. Ciononostante nel 2022 il divario occupazionale tra uomini e donne è ancora in media di 11 punti percentuali nell'UE e di 15 pp negli Stati membri meridionali. • La carenza di manodopera e di competenze costituisce un potenziale problema per la coesione. Le recenti comunicazioni della Commissione evidenziano la necessità di affrontare tali carenze. Si tratta di un passaggio fondamentale per garantire che tutti gli individui siano dotati delle giuste competenze per cogliere le opportunità e affrontare le sfide che le transizioni verde e digitale comportano, affinché nessuno sia lasciato indietro. • Si è registrato un continuo aumento dei livelli di istruzione in tutte le regioni, con un innalzamento del tasso di istruzione terziaria nell'UE per le persone di età compresa tra 25 e 64 anni al 34 % nel 2022. Tuttavia persistono disparità regionali, in particolare a causa della concentrazione di laureati nelle grandi città, e i tassi rimangono più alti nelle regioni più sviluppate e in transizione (36‑38 %) rispetto a quelle meno sviluppate (26 %). • Il tasso di rischio di povertà o esclusione sociale è diminuito dal 35 % al 28 % nelle regioni meno sviluppate tra il 2013 e il 2019, mentre è rimasto invariato al 19 % nelle regioni più sviluppate. Questo riguardava circa 95 milioni di europei nel 2022 e il raggiungimento dell'obiettivo del 2030 di ridurne il numero di almeno 15 milioni di persone potrebbe risultare difficile se la stagnazione persiste. 43 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Capitolo 2 Coesione sociale 1. Introduzione Questo capitolo esamina i progressi compiuti verso un'UE più sociale. Si concentra sulla coesione nelle principali aree oggetto del piano d'azione del Pilastro europeo dei diritti sociali, ovvero l'occupazione, lo sviluppo delle competenze e la riduzione della povertà (Riquadro 2.1). Una sezione a parte tratta l'uguaglianza di genere e le pari opportunità nonché gli atteggiamenti nei confronti dei migranti e di altre minoranze. 44 D'analisi emerge che, mentre l'UE sta avanzando verso una società più inclusiva e più equa, in alcuni settori i progressi hanno subito una battuta d'arresto. I mercati del lavoro hanno mostrato una certa resilienza e le disparità regionali nel settore dell'occupazione si sono ridotte. L'aumento della partecipazione al mercato del lavoro dei gruppi meno rappresentati è stato importante per favorire la convergenza e ridurre la carenza di manodopera. Si è registrato un aumento generale nei livelli di istruzione e nella partecipazione all'istruzione e alla formazione degli adulti, soprattutto nelle regioni meno sviluppate. Tuttavia le disparità persistono, in particolare a causa di una marcata concentrazione di laureati nelle grandi città. La tendenza al calo del tasso di rischio di povertà o esclusione sociale (AROPE) fino al 2019 era evidente soprattutto nelle regioni orientali dell'UE e nelle zone rurali dell'Unione meridionale. Tuttavia circa 95 milioni di europei rimangono a rischio di povertà e/o di esclusione, tra cui 20 milioni di bambini e persone in situazioni svantaggiate, come le persone con disabilità. Qualsiasi analisi degli sviluppi sociali e del mercato del lavoro nell'UE deve partire da una specifica dimensione del cambiamento, ovvero il calo della popolazione in età lavorativa, che secondo le proiezioni sarà di circa il 7 % entro il 2040, pari a una riduzione di 15 milioni di persone. Questa tendenza ha un potenziale impatto macroeconomico e colpisce in modo differenziato regioni e città. Sottolinea l'importanza dell'aumento della produttività del lavoro per la crescita, strettamente legata ai livelli di istruzione e alle 1 competenze richieste dal mercato del lavoro. Inoltre se fino agli anni '90 l'accumulo di capitale era uno dei principali motori della crescita, ora hanno acquisito maggiore importanza le idee o l'innovazione che portano a nuovi servizi e prodotti. L'istruzione e la formazione, unitamente alla creatività, sono fondamentali in questo panorama in evoluzione, soprattutto per quanto riguarda le competenze necessarie a sostenere i lavoratori e le imprese nell'ambito delle transizioni verde e digitale. Le carenze di manodopera legate all'offerta limitata di determinate competenze, le cattive condizioni di lavoro e la mediocre gestione delle risorse umane, l'invecchiamento della forza lavoro e la segregazione di genere, insieme alla carenza di competenze e allo squilibrio tra domanda e offerta di competenze, continuano a frenare la crescita, la competitività e la coesione. 2. Gli effetti della pandemia di COVID‑19 e degli anni post-COVID sulla situazione sociale nell'UE I mercati del lavoro dell'UE si sono mantenuti solidi all'indomani della pandemia di COVID-19, nonostante l'incertezza creata dalla guerra di aggressione russa contro l'Ucraina e le forti pressioni inflazionistiche. Complessivamente nell'UE il numero di occupati è più alto che mai, mentre diminuiscono i disoccupati o le persone che cercano lavori con un orario più esteso. La tendenza all'aumento dell'occupazione dal 2013 al 2019 è ripresa dopo un calo (di 1 punto percentuale) nel 2020, in coincidenza con la pandemia di COVID‑19. Il tasso di occupazione delle persone di età compresa tra i 20 e i 64 anni ha raggiunto il 74,6 % nel 2022, 1,9 pp in più rispetto al 20191, mentre il tasso di disoccupazione complessivo delle persone di età compresa tra i 15 e i 74 anni è sceso al 6,2 % nel 2022 dal 7,2 % del 2020. La risposta dei mercati del lavoro regionali durante la pandemia e la successiva ripresa ha visto ridursi le differenze nei tassi di occupazione tra regioni più e meno sviluppate e tra Nel 2021, per via dell'introduzione di una nuova legislazione, si è verificata un'interruzione nelle serie temporali dell'indagine sulle forze di lavoro dell'UE (IFL), il che ha comportato, tra le altre revisioni, una modifica alla definizione di occupazione. Alcune serie selezionate dei principali indicatori sono state corrette retroattivamente per l'interruzione. Tuttavia le serie regionali non sono state incluse in questi aggiustamenti. Ai fini della presente relazione, sono stati estrapolati i tassi di occupazione regionali dal 2008 al 2020 per garantirne la coerenza con le serie temporali corrette per interruzioni a livello nazionale. Capitolo 2: Coesione sociale Riquadro 2.1 Il pilastro europeo dei diritti sociali e il relativo piano d'azione Il pilastro europeo dei diritti sociali è stato proclamato dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione europea al vertice sociale per l'occupazione equa e la crescita di Göteborg il 17 novembre 2017. La presidente eletta della Commissione europea, Ursula von der Leyen, si è impegnata a favore del pilastro nel suo discorso dinanzi al Parlamento europeo a Strasburgo nel luglio 2019 e nei suoi orientamenti politici per il mandato della prossima Commissione europea, annunciando ulteriori azioni per attuarne i principi e i diritti. Il pilastro definisce principi e diritti fondamentali per sostenere mercati del lavoro e sistemi di protezione sociale equi e ben funzionanti. Esso sostiene la convergenza verso migliori condizioni di lavoro e di vita tra gli Stati membri partecipanti. I principi sono raggruppati in tre categorie generali: • parità di opportunità e di accesso al mercato del lavoro, tra cui la parità di accesso all'istruzione e alla formazione, la parità di genere e il sostegno attivo all'occupazione; • condizioni di lavoro eque, vale a dire il diritto a un'occupazione flessibile e sicura, retribuzioni eque, informazioni sulle condizioni lavorative e tutela in caso di licenziamento, consultazione con le parti sociali, sostegno per il conseguimento di un adeguato equilibrio fra attività professionale e vita familiare e un ambiente di lavoro sano e sicuro; e • protezione e inclusione sociale, tra cui l'accesso all'assistenza all'infanzia e il sostegno all'istruzione dei bambini, i sussidi di disoccupazione e l'accesso alle misure di attivazione, il sostegno del reddito minimo, le pensioni di vecchiaia, l'assistenza sanitaria a prezzi accessibili, il sostegno alle persone con disabilità, cure a lungo termine a costi contenuti, abitazioni e assistenza ai senza tetto e accesso ai servizi essenziali. Il pilastro ribadisce i diritti già presenti nell'UE, ma li integra in modo da tener conto delle nuove realtà derivanti dagli sviluppi sociali, tecnologici ed economici. Esso non incide quindi sui diritti e i principi già contenuti nelle disposizioni vincolanti del diritto dell'Unione. Riunendo diritti e principi fissati in 1 Commissione europea (2021b). 2 Commissione europea (2023h). momenti diversi, in modi diversi e in forme diverse, mira a renderli più visibili, più comprensibili e più espliciti. Il 4 marzo 2021 la Commissione europea ha adottato il piano d'azione del pilastro europeo dei diritti sociali1 e ha proposto tre obiettivi principali per l'UE da raggiungere entro il 2030, accolti con favore dai leader dell'Unione al vertice sociale di Porto di maggio 2021 e al Consiglio europeo di giugno 2021: 1. che almeno il 78 % della popolazione di età compresa tra 20 e 64 anni abbia un impiego, con il sostegno di un dimezzamento del divario di genere nei livelli di occupazione; 2. che almeno il 60 % di tutti gli adulti tra 25 e 64 anni d'età partecipi ad attività di formazione ogni anno; e 3. che il numero di persone classificate come AROPE si riduca di almeno 15 milioni, di cui almeno cinque milioni di bambini. Gli Stati membri hanno fissato obiettivi nazionali per ciascuno di questi obiettivi e il semestre europeo monitorerà i progressi verso il raggiungimento degli obiettivi nazionali e dell'UE. Il piano d'azione stabilisce principi e diritti per promuovere una società più equa e giusta all'interno dell'UE. Esso comprende iniziative per combattere la povertà e l'esclusione sociale, che includono l'aumento dell'adeguatezza e della copertura della protezione del salario minimo, il sostegno alle prestazioni sociali, le politiche volte all'attivazione del mercato del lavoro, l'inclusione attiva dei beneficiari del reddito minimo, un'adeguata protezione sociale, l'assistenza a lungo termine e le pensioni, la garanzia per i bambini e gli investimenti nell'istruzione e nella formazione. Il piano d'azione prevede anche la proposta di una nuova versione del quadro di valutazione della situazione sociale, per tenere traccia in modo più completo dei progressi verso la realizzazione dei principi del pilastro. La relazione comune sull'occupazione2 fornisce disaggregazioni regionali (a livello NUTS 2) degli indicatori principali del quadro di valutazione della situazione sociale per i quali tali informazioni sono disponibili. 45 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Stati membri nord-occidentali, orientali e meridionali. Data la natura esogena della crisi e grazie al sostegno delle misure nazionali e dell'UE, è bastato un anno, dopo il calo del 2020, perché il tasso di occupazione in quasi tutte le regioni raggiungesse o superasse il livello del 2019. Durante la precedente crisi economica, invece, la riduzione dell'occupazione iniziata nel 2009 si è protratta fino al 2013 e il tasso di occupazione è tornato ai livelli pre-crisi solo nel 2015‑2017 e solo nel 2019 nei paesi meridionali. 46 Dopo un piccolo calo (di 0,8 pp) nel 2020, la percentuale di donne occupate ha continuato a crescere, grazie al miglioramento dell'accesso a strutture per l'infanzia, a modalità di lavoro più flessibili e all'aumento dei livelli di istruzione. Ciononostante, negli ultimi anni i progressi compiuti per colmare il divario di genere nei livelli di occupazione sono rallentati nella maggior parte delle regioni (a eccezione di quelle dei paesi orientali), mentre nell'UE nel suo complesso si attestava ancora a 11 pp nel 2022. Il tasso di occupazione degli immigrati (ossia i nati al di fuori dell'UE), dopo un calo significativo (di 2,5 pp) nel 2020, è aumentato più rapidamente rispetto ad altri gruppi tra il 2020 e il 2022 (di 4,0 pp), confermando la loro adattabilità alle mutevoli condizioni economiche e il loro contributo a colmare le carenze di manodopera in particolari settori e regioni. L'andamento positivo dell'istruzione terziaria è proseguito in tutte le regioni durante la pandemia. La percentuale di persone di età compresa tra i 25 e i 64 anni con un'istruzione terziaria nell'UE è persino aumentata nel 2020 (di 1,2 pp), raggiungendo il 34,3 % nel 2022. La partecipazione degli adulti all'istruzione e alla formazione (nelle quattro settimane precedenti), invece, è diminuita (di 1,7 pp) durante la pandemia di COVID‑19, per riprendersi l'anno successivo, soprattutto nelle regioni meno sviluppate e negli Stati membri orientali. Nel 2022 quasi il 12 % delle persone di età compresa tra 25 e 64 anni ha partecipato a corsi di istruzione e formazione (nelle quattro settimane precedenti l'indagine) nell'UE, 1,1 pp in più rispetto al 20192. Dopo due decenni di bassa inflazione, la pandemia di COVID‑19 è stata seguita da un aumento dell'inflazione, poiché le catene di approvvigionamento ridotte hanno stentato a tenere il passo con l'aumento della domanda e la guerra russa in Ucraina all'inizio del 2022 ha decurtato le forniture energetiche e alimentari3. Di conseguenza, le pressioni inflazionistiche hanno accentuato le preoccupazioni per gli effetti sulle famiglie a basso reddito che spendono una quota maggiore del loro reddito in energia, generi alimentari e trasporti, per i quali gli aumenti di prezzo sono stati particolarmente consistenti4. La percentuale di famiglie che segnalano difficoltà finanziarie è quindi aumentata dal 12,5 % nel dicembre 2021 al 15,8 % nel dicembre 20225. La percentuale di popolazione in condizioni di grave deprivazione materiale e sociale (cfr. la definizione nel riquadro 2.4) è aumentata marginalmente nell'UE, passando dal 6,3 % nel 2021 al 6,7 % nel 2022, ma in misura maggiore (di 1,2 pp) in Lettonia, Estonia, Romania, Germania e Francia. Sono stati registrati anche forti aumenti (dal 6,8 % nel 2019 all'8,3 % nel 2022) del numero di coloro che dichiarano l'impossibilità di permettersi un pasto dignitoso (con carne, pollo, pesce o un equivalente vegetariano) ogni due giorni e l'impossibilità di riscaldare adeguatamente la propria casa (dal 6,9 % al 9,3 %): un indicatore di povertà energetica ribaltato rispetto alla riduzione tra il 2016 e il 2019. Nel complesso, forse anche a seguito delle risposte politiche a livello di UE e di Stati membri, il tasso di persone a rischio di povertà o esclusione sociale (AROPE), diminuito costantemente tra il 2016 e il 2019 nella maggior parte dei tipi di regioni, è rimasto invariato dal 2019. Sempre nel 2022, la povertà relativa e la disuguaglianza di reddito, misurata in termini di rapporto tra il reddito del 20 % superiore delle famiglie e quello del 20 % inferiore, sono rimaste invariate6. 2 È opportuno rilevare che l'obiettivo dell'UE di raggiungere entro il 2030 almeno il 60 % di adulti che partecipano a corsi di formazione ogni anno si basa su un diverso indicatore che copre gli ultimi 12 mesi anziché le sole quattro settimane precedenti. 3 Commissione europea (2023a) e Fulvimari et al. (2023). 4 OCSE (2023). 5 Commissione europea (2023a). L'indicatore di disagio finanziario si basa sull'indagine presso le imprese e i consumatori ed è composto dalla percentuale di adulti che dichiarano di dover attingere ai risparmi e dalla percentuale di adulti che dichiarano di doversi indebitare. 6 Stima flash di Eurostat per il 2022. I tassi di persone a rischio di povertà ed esclusione (AROPE) e i tassi di rischio di povertà (AROP) dell'EUSILC (statistiche dell'UE sul reddito e sulle condizioni di vita) per l'anno N si basano sul reddito maturato dell'anno precedente, N-1. Le stime flash di Eurostat integrano gli indicatori EU-SILC con stime delle più recenti variazioni di reddito e si basano su tecniche di modellizzazione e microsimulazione che considerano l'interazione tra gli sviluppi del mercato del lavoro, le politiche economiche e monetarie e l'attuazione delle riforme sociali per l'anno di reddito N. Capitolo 2: Coesione sociale 3. Sviluppi nel mercato del lavoro L'UE è sulla buona strada per raggiungere l'obiettivo principale di almeno il 78 % di occupati tra le persone di età compresa tra i 20 e i 64 anni entro il 20307 (Riquadro 2.2). Nel complesso, il tasso è aumentato di circa 8 pp dalla fine della recessione nel 2013, passando al 74,6 % nel 20228. In particolare nei Paesi Bassi, in Svezia, Estonia, Cechia, Germania, a Malta, in Ungheria e Danimarca, il tasso era dell'80 % e oltre, con aumenti di 15 pp o più a Malta e in Ungheria. Anche in Grecia, Croazia, Spagna e Romania, paesi con mercati del lavoro meno solidi, l'aumento è stato notevole (oltre 10 pp). In Italia l'aumento è stato più modesto (5 pp) e ha raggiunto il 65 % nel 2022, il valore più basso dell'UE. Al contempo, il tasso di disoccupazione nell'UE è sceso dal 11,4 % nel 2013 al 6,2 % nel 2022. Nonostante queste tendenze positive, persistono disparità regionali, soprattutto tra alcune categorie di popolazione9. Il potenziale non sfruttato di forza lavoro comprende i giovani non occupati né inseriti in un percorso di istruzione o formazione ("NEET") (11,7 % delle persone tra i 15 e i 29 anni nel 2022), i disoccupati di lunga durata (2,4 %), numerose donne (con un tasso complessivo di partecipazione al mercato del lavoro delle donne del 74 %, quasi 11 pp in meno rispetto agli uomini) e le persone con disabilità (con un tasso di partecipazione di appena il 55,8 %). 3.1 Prosegue la riduzione delle disparità nei mercati del lavoro dell'UE La risposta dei mercati del lavoro regionali durante la pandemia di COVID‑19 e la successiva ripresa sono caratterizzate da una certa convergenza delle regioni meno sviluppate. Tra il 2019 e il 2020, i tassi di occupazione sono calati maggiormente nelle regioni più sviluppate rispetto a quelle in transizione e meno sviluppate (di 1,5 pp contro 0,8 e 0,6 pp). Le v ariazioni regionali rispecchiano la severità delle misure attuate per limitare l'attività economica, diverse da paese a paese, e la natura di tali misure, come quelle per la conservazione dei posti di lavoro rispetto al sostegno a coloro che li perdono. L'economia ne ha risentito in modo diverso in ogni regione, e le perdite in alcuni settori (come il commercio all'ingrosso e al dettaglio; le attività artistiche, di intrattenimento e ricreative) nelle regioni in transizione e in quelle meno sviluppate sono state in parte compensate dall'espansione delle TIC. Successivamente nei due anni di ripresa post‑COVID, l'occupazione è aumentata più rapidamente rispetto al periodo pre-crisi in tutti e tre i tipi di regioni (in media di circa 1,5 pp all'anno). Gli Stati membri meridionali, come gruppo, hanno subito il calo maggiore del tasso di occupazione (di 1,9 pp) nel 2020, quasi il doppio rispetto a quelli nord-occidentali (1,0 pp), mentre negli Stati orientali la riduzione è stata trascurabile (0,2 pp). Tuttavia il tasso si è ripreso più velocemente negli Stati membri meridionali (Tabella 2.1, parte superiore). Forse anche grazie alle misure di sostegno nazionali e dell'UE e alla natura esogena della pandemia, gli sviluppi dal 2020 sono in antitesi con quelli registrati durante la precedente crisi finanziaria ed economica. A partire dal 2009, infatti, i tassi di occupazione sono diminuiti per un periodo di cinque anni, con cali maggiori nelle regioni meno sviluppate. Ci sono voluti sei-otto anni perché i tassi tornassero ai livelli pre-crisi (Figura 2.1). Il calo maggiore si è registrato nei paesi meridionali (di 7 pp), con un tasso tornato al livello precedente la crisi solo dopo 10 anni (Figura 2.2). Gli sviluppi dal 2013 hanno evidenziato una riduzione delle disparità tra le regioni meno sviluppate e le altre, dove nel 2022 la differenza nel tasso di occupazione è passata da 15 pp a 10 pp. Il divario tra i paesi nord-occidentali e quelli meridionali si è ridotto nella stessa misura, mentre tra i primi e i paesi orientali il divario è passato da 10 pp a soli 2 pp. Le disparità si stanno riducendo in modo evidente anche tra le regioni NUTS 2. In diverse regioni di Polonia (5), Ungheria (5), Portogallo (3), Grecia (Attiki), Bulgaria (Severoiztochen) e Romania (Bucureşti-Ilfov), il tasso di occupazione è aumentato di 15 pp e oltre tra il 2013 e il 2022, superando in alcuni casi il 78 %. Tuttavia, permangono forti disparità regionali all'interno degli Stati membri. In molte regioni della Grecia (8), della Romania (4), dell'Italia (8), della Spagna (6), nelle regioni ultraperiferiche della Francia, del Belgio (3) e della Croazia (Panonska Hrvatska), il tasso era ancora inferiore al 66 % nel 2022 (Carta 2.1 e Carta 2.2). Alcuni dei tassi di occupazione più bassi dell'UE si riscontrano nelle regioni ultraperiferiche, alcune delle quali presentano tassi inferiori al 50 %. 7 Commissione europea (2023h). I progressi compiuti verso l'obiettivo vengono misurati mediante la relazione comune sull'occupazione e gli strumenti di monitoraggio del comitato per l'occupazione. 8 L'anno di riferimento per il confronto delle serie temporali in un'ulteriore analisi del mercato del lavoro è limitato al 2013, anno che segna la fine della precedente recessione. Il 2013 rappresenta i minimi, non l'inizio, come illustrato nella Figura 2.1 e nella Figura 2.2. 9 Commissione europea (2022a). 47 48 Variazione 2013‑2022 2022 Variazione media annua 2008-2013 % pp 2013-2019 anni per tornare al 2008 pp pp 2019-2020 2020-2022 anni per tornare al 2019 pp pp Tassi di occupazione, 20-64 anni EU‑27 74,6 +7,8 −0,4 7 +1,0 −1,0 1 +1,5 Regioni più sviluppate 78,2 +6,0 −0,2 6 +0,8 −1,5 2 +1,5 Regioni in transizione 74,5 +7,6 −0,5 8 +0,9 −0,8 1 +1,5 Regioni meno sviluppate 68,5 +10,9 −0,6 7 +1,3 −0,6 1 +1,7 UE nord-occidentale 78,2 +4,8 +0,1 2 +0,5 −1,0 1 +1,3 UE meridionale 67,9 +9,2 −1,4 10 +1,2 −1,9 1 +2,0 UE orientale 75,8 +12,2 −0,1 5 +1,5 −0,2 1 +1,6 EU-27 6,2 −5,4 +0,8 10 −0,8 +0,4 2 −0,5 Regioni più sviluppate 5,1 −3,2 +0,5 9 −0,5 +0,9 2 −0,4 Regioni in transizione 6,9 −6,0 +0,9 10 −0,8 +0,2 2 −0,6 Regioni meno sviluppate 8,0 −7,8 +1,3 10 −1,2 +0,2 1 −0,4 UE nord-occidentale 5,1 −2,4 +0,1 7 −0,4 +0,7 2 −0,4 UE meridionale 10,2 −9,1 +2,1 ancora più alto −1,2 +0,2 1 −0,9 UE orientale 4,2 −5,9 +0,7 −1,0 +0,7 3 −0,2 Tassi di disoccupazione, 15‑74 anni 7 Nota: variazione totale 2013‑2022 nella seconda colonna. Variazioni medie per confrontare periodi di lunghezza diversa (5, 6, 1, 2) in altre colonne. Fonte: Eurostat [lfst_r_lfsd2pwc], calcoli della DG REGIO (occupazione 2008‑2020 estrapolata per coerenza con i dati corretti per interruzione a livello nazionale). Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Tabella 2.1 Tassi di occupazione e disoccupazione e variazioni per grado di sviluppo e per zona geografica, 2008-2022 Capitolo 2: Coesione sociale Figura 2.1 Tassi di occupazione e variazioni per grado di sviluppo, 2008-2022 73 77 72 73 78 73 71 72 70 75 70 Regioni meno sviluppate 68 6 66 71 65 9 75 62 61 65 58 60 67 3 55 50 0 45 6 2 8 1 7 1 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 –3 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 40 variazione rispetto all'anno precedente 75 Regioni in transizione 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 % della popolazione tra 20 e 64 anni Figura 2.1 Tassi di occupazione e variazioni per grado di sviluppo, 2008-2022 Regioni più sviluppate 80 Come leggere il grafico: nel 2008, il tasso di occupazione nelle regioni meno sviluppate era del 61 % (linea rossa). A causa della recessione economica, ha iniziato a diminuire nel 2009 (barre rosse - lato destro), toccando un minimo del 58 % nel 2013 e superando il livello del 2009 nel 2016 (raggiungendo il 62 %) dopo sette anni. A seguito della pandemia di COVID-19, invece, il tasso è sceso al 65 % nel 2020, per poi tornare al livello del 2019 (67 %) nel 2021, appena un anno dopo. Nel 2022 ha continuato ad aumentare, raggiungendo il 68 %. Fonte: Eurostat [lfst_r_lfsd2pwc] e calcoli della DG REGIO (occupazione 2008-2020 estrapolati per coerenza con i dati corretti per interruzione a livello nazionale). Figura 2.2 Tassi di occupazione e variazioni per zona geografica, 2008-2022 75 73 73 73 77 76 77 UE orientale 78 70 73 68 66 66 64 66 65 59 60 64 65 73 76 74 64 9 6 3 55 50 45 0 2 1 10 1 5 1 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 –3 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 40 variazione rispetto all'anno precedente 80 UE meridionale 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 % della popolazione tra 20 e 64 anni Figura 2.2 Tassi di occupazione e variazioni per zona geografica, 2008-2022 UE nord-occidentale Come leggere il grafico: nel 2008, il tasso di occupazione nei paesi dell'UE meridionale era del 66 % (linea marrone). A causa della recessione economica, ha iniziato a diminuire nel 2009 (barre marroni - lato destro), toccando un minimo del 59 % nel 2013 e superando il livello del 2009 nel 2019 (raggiungendo il 66 %). A seguito della pandemia di COVID-19 il tasso è sceso al 64 % nel 2020, per poi tornare al livello del 2019 (66 %) nel 2021, appena un anno dopo. Nel 2022 ha continuato ad aumentare, raggiungendo il 68 %, Fonte: Eurostat [lfst_r_lfsd2pwc] e calcoli della DG REGIO (occupazione 2008-22020 estrapolati per coerenza con i dati corretti per interruzione a livello nazionale). 3.2 Disoccupazione ai minimi storici in molte regioni Rispecchiando l'andamento dell'occupazione, il calo della disoccupazione complessiva, della disoccupazione giovanile e dei NEET è ripreso nel 2021 e nel 2022 dopo l'aumento registrato nel 2020. Il tasso di disoccupazione complessivo delle persone di età compresa tra i 20 e i 64 anni è sceso al 6,2 % nel 2022, con una riduzione di 0,4 pp rispetto al 2019 e di ben 5,4 pp rispetto al 2013 (Tabella 2.1, parte inferiore). Dopo la recessione del 2009, la disoccupazione è tornata ai livelli precedenti la recessione solo nel 2017‑2018 negli Stati membri nord-occidentali e orientali, mentre in quelli meridionali nel 2022 era ancora superiore al livello del 2008. Il tasso di disoccupazione giovanile per le persone tra i 15 e i 24 anni è diminuito dal 25,7 % nel 2013 al 14,4 % nel 2022, mentre il tasso di NEET per le persone tra i 15 e i 29 anni è sceso dal 16,1 % all'11,7 %. Le disparità regionali sono diminuite tra il 2013 e il 2022, soprattutto grazie a una riduzione più consistente che altrove nelle regioni meno svi- 49 50 Guadeloupe Martinique Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Mayotte Réunion Açores Açores Madeira Carta 2.2 Variazioni nel tasso di occupazione (20-64 anni), 2013-2022 Variazione in punti percentuali % sul totale della popolazione tra i 20 e i 64 anni < 66 <0 9-12 66-70 0-3 >= 12 3-6 dati non disponibili 70-74 74-78 Madeira REGIOgis REGIOgis Carta 2.1 Tasso di occupati (20-64 anni), 2022 Guyane EU-27 = 74,6 L'obiettivo per il tasso di occupazione è del 78 % entro il 2030. Fonte: Eurostat (lfsd_r_lfe2emprt). 6-9 78-82 EU-27 = +7,8 Sulla base dei valori del 2013 corretti per essere coerenti con i principali indicatori nazionali (corretti per l'interruzione della serie nel 2021). Fonte: Eurostat [lfst_r_lfe2emprt] e stime della DG REGIO. >= 82 dati non disponibili 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Carta 2.1 Tasso di occupati (20-64 anni), 2022 Carta 2.2 Variazioni nel tasso di occupazione (20-64 anni), 2013-2022 Canarias Canarias Capitolo 2: Coesione sociale luppate e nei paesi meridionali. Sebbene il tasso di disoccupazione giovanile rimanga più basso nelle regioni più sviluppate rispetto ad altre, fino al 2022 il 5-6 % dei giovani di età compresa tra i 15 e i 24 anni (il tasso di disoccupazione giovanile nella Tabella 2.2) era ancora disoccupato, analogamente ad altri tipi di regioni (Tabella 2.2). La disoccupazione giovanile resta particolarmente elevata nelle regioni ultraperiferiche10. Le riduzioni della disoccupazione sono evidenti in quasi tutte le regioni NUTS 2. In diverse regioni, molte delle quali in Grecia e Spagna, sia il tasso di disoccupazione generale sia quello giovanile sono diminuiti di oltre 10 pp tra il 2013 e il 2022. Tuttavia, molte di queste regioni, così come alcune (le ultraperiferiche) in Francia11 e in Italia, presentano ancora tassi di disoccupazione sia complessiva sia giovanile superiori al doppio della media UE (Carta 2.3 e Carta 2.4). Dopo l'aumento del 2020, anche la fragilità del mercato del lavoro12 ha ripreso a seguire una tendenza al ribasso. Nel 2022 la fragilità del mercato del lavoro nell'UE è scesa al 12 % della forza lavoro estesa, 2,6 pp in meno rispetto al 2019 e 7,3 pp in meno rispetto al 2013. 3.3 La carenza di competenze come una delle sfide del mercato del lavoro Nel 2022 il tasso di disoccupazione nell'UE è sceso ai minimi storici, mentre il numero di posti di lavoro vacanti ha raggiunto livelli record. Negli Stati membri nord-occidentali i tassi dei posti di lavoro vacanti sono stati costantemente elevati nel recente passato nelle "attività professionali, scientifiche e tecniche; nelle attività amministrative e in quelle dei servizi di assistenza" (5,5 %), nell'"edilizia" (5 %) e nelle "TIC" (4,7 %). Anche nei paesi orientali i tassi sono stati più alti in questi settori rispetto ad altri (rispettivamente 2,3 %, 2,4 % e 2,1 %) e sono in aumento nei paesi meridionali. In tutte e tre le categorie di regioni si osserva un modello ricorrente coerente caratterizzato da un elevato numero di posti di lavoro vacanti e da un sostanziale premio salariale nel settore delle "TIC", il che suggerisce una carenza di offerta delle relative competenze. L'elevato tasso di posti di lavoro vacanti nei settori dei "liberi professionisti" e dell'"edilizia" potrebbe implicare la necessità di adeguare i salari per attrarre e trattenere i lavoratori (Figura 2.3). Sebbene si rilevino segnali di un certo rallentamento, con un calo nelle percentuali dei posti di lavoro vacanti nei paesi nord-occidentali e orientali13, la carenza di competenze e lo squilibrio tra posti di lavoro e lavoratori disponibili sono diventati un problema rilevante per i mercati del lavoro di tutte le regioni dell'UE. Questa situazione potrebbe aggravarsi con le tendenze demografiche in atto (cfr. Capitolo 6) e gli effetti delle transizioni verde e digitale14 (cfr. Capitoli 4 e 5) per determinate professioni e per tutti i livelli di competenze15. Lo strumentario demografico 202316 (Riquadro 2.2) delinea un approccio globale che offre a tutte le generazioni la possibilità di realizzare i propri talenti e le proprie aspirazioni personali, anche al fine di colmare le carenze di manodopera. La Comunicazione sulla mobilità delle competenze e dei talenti aumenta l'attrattiva dell'UE per i talenti in tutte le professioni che possono presentare carenze di competenze e stimola la mobilità all'interno dell'UE17. L'indagine annuale sulla crescita sostenibile per il 2024 sottolinea inoltre che le carenze di competenze, in particolare nell'assistenza sanitaria e a lungo termine, nelle professioni STEM18 (in particolare nelle TIC, cfr. Carte 2.5 e 2.6), nelle professioni verdi e in alcune professioni dei servizi, costituiscono importanti strozzature per l'innovazione e la competitività e, quindi, per la crescita sostenibile. 10 La disoccupazione giovanile ha raggiunto il 55,4 % a Mayotte nel 2020, il 43,9 % alle Canarias, il 41,9 % a La Réunion, il 38,7 % in Martinique e il 37,8 % in Guadeloupe (dati 2022). Fonte: Eurostat. 11 Mayotte presenta uno dei tassi di disoccupazione più alti dell'UE (27,8 % nel 2020, ultimo anno per il quale sono disponibili dati). 12 Eurostat fa riferimento a quattro gruppi di individui che caratterizzano la fragilità del mercato del lavoro: i disoccupati secondo la definizione dell'Organizzazione internazionale del lavoro, coloro che cercano attivamente un lavoro ma non sono immediatamente disponibili a lavorare, coloro che sono disponibili a lavorare ma non cercano lavoro e i lavoratori part-time sottoccupati. La forza lavoro estesa comprende la forza lavoro (disoccupati e occupati) e la potenziale forza lavoro aggiuntiva (le due categorie al di fuori della forza lavoro, ossia coloro che sono disponibili ma non cercano lavoro e coloro che cercano lavoro ma non sono disponibili). Eurostat (2023). 13 Commissione europea (2020b). La percentuale di chi ha iniziato a lavorare di recente è diminuita considerevolmente nell'estate del 2022 ed è rimasta invariata fino alla prima metà del 2023, segno di un minor impegno in attività di assunzione da parte dei datori di lavoro. 14 Commissione europea (2020b). La crescente domanda di lavoratori qualificati e gli squilibri occupazionali potrebbero compromettere il funzionamento efficiente del mercato del lavoro e far aumentare allo stesso tempo i posti vacanti e la disoccupazione. 15 Commissione europea (2023a). 16 Commissione europea (2020c). 17 Commissione europea (2020d). 18 Scienza, tecnologia, ingegneria e matematica. 51 52 Guadeloupe Martinique Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Mayotte Réunion Açores Açores Madeira Carta 2.4 Variazione del tasso di disoccupazione (15-74 anni), 2013-2022 Carta 2.3 Tasso di disoccupazione (15-74 anni), 2022 Variazione in punti percentuali % della forza lavoro <= −10 <= 4 −10 - −8 4-7 EU-27 = 6,2 Fonte: Eurostat (lfst_r_lfu3rt). −8 - −6 10-14 −6 - −4 14-18 −4 - −2 EU-27 = −5,4 Le tonalità più scure indicano una maggiore diminuzione del tasso di disoccupazione. Fonte: DG REGIO sulla base di dati Eurostat (lfst_r_lfu3rt). > −2 > 18 dati non disponibili Madeira REGIOgis REGIOgis 7-10 Guyane 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi dati non disponibili 0 500 km © EuroGeographics Association for the administrative boundaries Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Carta 2.3 Tasso di disoccupazione (15-74 anni), 2022 Carta 2.4 Variazione del tasso di disoccupazione (15-74 anni), 2013-2022 Canarias Canarias Capitolo 2: Coesione sociale Riquadro 2.2 Lo strumentario demografico e il problema della carenza di manodopera A ottobre 2023 la Commissione ha presentato una comunicazione che delinea una serie completa di strumenti politici disponibili a livello dell'UE per aiutare gli Stati membri a gestire i cambiamenti demografici e il loro impatto. Questo insieme di strumenti comprende principalmente strumenti normativi, quadri politici e finanziamenti, combinabili con politiche nazionali e regionali. Esso sottolinea che la parità di genere, la non discriminazione e l'equità intergenerazionale debbano essere al centro delle scelte politiche. Si basa sulle pratiche e sull'esperienza degli Stati membri e definisce un approccio globale composto da quattro pilastri: 1) conciliare meglio le aspirazioni familiari e il lavoro retribuito, in particolare garantendo l'accesso a servizi di assistenza all'infanzia di alta qualità e l'equilibrio tra vita professionale e vita privata, al fine di promuovere la parità di genere; 2) sostenere e mettere in grado le giovani generazioni di prosperare, sviluppare le proprie competenze e facilitarne l'accesso al mercato del lavoro e ad alloggi a prezzi accessibili; 3) dare più responsabilità alle generazioni più anziane e sostenerne il benessere, mediante riforme abbinate ad adeguate politiche del mercato del lavoro e del luogo di lavoro; 4) se del caso, contribuire a colmare le carenze di manodopera tramite una migrazione legale gestita in piena complementarità con lo sfruttamento dei talenti all'interno dell'Unione. Per quanto riguarda il futuro del lavoro, le principali tendenze, in particolare per quanto riguarda il lavoro mediante piattaforme digitali, il telelavoro e l'intelligenza artificiale (AI)19, potranno influenzare i mercati del lavoro in tutte le regioni. Da un lato offrono opportunità (accesso a un'occupazione flessibile, partecipazione al mercato del lavoro indipendentemente dalla posizione geografica), dall'altro comportano rischi (esacerbazione delle disparità regionali esistenti nelle infrastrutture necessarie). A questo L'insieme di strumenti riconosce la necessità di considerare l'aspetto territoriale dei cambiamenti demografici, in particolare nelle regioni che devono affrontare il declino della popolazione e la "fuga di cervelli" di giovani lavoratori. Il quarto pilastro dello strumentario evidenzia il fatto che i cambiamenti demografici, se non affrontati, potrebbero far aumentare la carenza di manodopera, portando a strozzature economiche. L'UE sta già registrando una carenza record di manodopera, in particolare nei settori delle TIC, dell'edilizia, dell'assistenza e dei trasporti. Con il pensionamento dei "baby boomer" entro la metà degli anni 2030, si prevede un aumento della carenza di posti di lavoro altamente e scarsamente qualificati, a meno che tale carenza non venga contrastata da una maggiore partecipazione della forza lavoro e da adeguamenti salariali. Tuttavia senza un incremento della produttività, l'aumento del costo del lavoro potrebbe incidere sulla competitività delle imprese dell'UE nei mercati globali. Lo strumentario sottolinea che per colmare le carenze di competenze è fondamentale la migrazione legale dai paesi terzi, soprattutto per le competenze cruciali per le transizioni verde e digitale. Nonostante l'ampiezza del mercato del lavoro, l'UE ha una migrazione interna relativamente bassa, soprattutto di lavoratori altamente qualificati, rispetto ad altre destinazioni come ad esempio gli Stati Uniti. proposito, la sfida consiste nel rispondere alle attuali carenze regionali di manodopera e di competenze e nell'anticipare quelle future, avvalendosi di informazioni affidabili sulle competenze, comprese quelle fornite dai servizi pubblici. 19 Commissione europea (2021c). La Commissione europea sta lavorando a diverse iniziative sul futuro del lavoro. La proposta di direttiva sul lavoro su piattaforme digitali mira a classificare in modo più coerente i lavoratori di questa categoria e a stabilire la prima serie di norme UE che disciplinano l'uso dell'IA sul posto di lavoro. La Commissione sta esaminando le implicazioni del telelavoro e il diritto alla disconnessione nell'ambito della più ampia digitalizzazione del luogo di lavoro e sta valutando i prossimi passi alla luce della risoluzione legislativa del Parlamento europeo su questi temi. L'approccio dell'UE nei confronti dell'intelligenza artificiale è incentrato sull'eccellenza e sulla fiducia, con particolare attenzione al potenziamento della ricerca e della capacità industriale, garantendo al contempo la sicurezza e i diritti fondamentali. 53 54 Tasso di occupazione, 15‑24 anni 2013 Tasso di disoccupazione, 15‑24 20132022 2022 % di popolazione pp 2013 2022 % della forza lavoro 20132022 pp Rapporto di disoccupazione, 15‑24 2013 20132022 2022 % di popolazione pp NEET 15‑29 2013 20132022 2022 % di popolazione pp EU-27 29,6 34,8 5,2 24,7 14,4 −10,3 9,7 5,9 −3,8 16,1 11,7 −4,4 Più sviluppate 37,5 42,1 4,6 17,3 11,5 −5,8 7,8 5,5 −2,3 11,9 9,2 −2,7 In transizione 28,4 34,3 5,9 27,8 16,2 −11,6 10,9 6,6 −4,3 15,7 11,4 −4,3 Meno sviluppate 19,3 21,9 2,6 37,3 21,7 −15,6 11,5 6,1 −5,4 22,5 16,3 −6,2 UE nord-occidentale 40,2 45,8 5,6 15,5 11,2 −4,3 7,4 5,8 −1,6 10,8 9,1 −1,7 UE meridionale 16,7 21,4 4,7 47,5 26,2 −21,3 15,1 7,6 −7,5 24,0 15,4 −8,6 UE orientale 23,2 25,4 2,2 26,6 13,7 −12,9 8,4 4,0 −4,4 17,5 12,9 −4,6 Nota: interruzione della serie di IFL nel 2021. Fonte: Eurostat [lfst_r_lfsd2pwc, edat_lfse_22], calcoli della DG REGIO. Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Tabella 2.2 La situazione del mercato del lavoro dei giovani per grado di sviluppo e zona geografica delle regioni dell'UE, 2013 e 2022 Map 2.5 Employment in ICT, excess growth 2013–2020 Map 2.6 Employment in professional, scientific, technical, administrative and support service activities, 2013–2020 Canarias Canarias Guadeloupe Martinique Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Mayotte Réunion Açores Guyane Madeira Açores REGIOgis REGIOgis Carta 2.6 Occupazione nei servizi professionali, scientifici, tecnici, amministrativi e di supporto, 2013-2020 Carta 2.5 Occupazione nel settore delle TIC, crescita in eccesso 2013-2020 Crescita in eccesso – differenza in punti percentuali Crescita in eccesso – differenza in punti percentuali inferiore alla crescita dell'occupazione nella regione 10-20 20-35 35-50 >= 50 dati non disponibili EU-27 = 14 La crescita in eccesso è calcolata come differenza tra la crescita del settore e la crescita dell'occupazione totale (esclusa l'agricoltura) nella regione. Se la crescita dell'occupazione totale (esclusa l'agricoltura) è inferiore a 0, la crescita in eccesso viene impostata sulla crescita del settore. Fonte: Eurostat [nama_10r_3empers] e calcoli della DG REGIO. 0 inferiore alla crescita dell'occupazione nella regione 0-5 5-10 10-17,5 17,5-25 >= 50 500 km dati non disponibili © EuroGeographics Association per i confini amministrativi EU-27 = 8 La crescita in eccesso è calcolata come differenza tra la crescita del settore e la crescita dell'occupazione totale (esclusa l'agricoltura) nella regione. Se la crescita dell'occupazione totale (esclusa l'agricoltura) è inferiore a 0, la crescita in eccesso viene impostata sulla crescita del settore. Fonte: Eurostat [nama_10r_3empers] e calcoli della DG REGIO. 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Come leggere le carte: due settori – informazione e comunicazione (J) e attività professionali, scientifiche e tecniche e attività amministrative e di servizi di supporto (M_N) – hanno registrato una crescita dell'occupazione a due cifre nell'UE (22 % e 15 %) tra il 2013 e il 2020. La crescita in eccesso è la differenza tra la crescita del settore selezionato (J o M_N) e la crescita dell'occupazione totale (esclusa l'agricoltura, nella quale l'occupazione è nettamente diminuita). Nelle regioni meridionali della Polonia, ad esempio, la crescita dell'occupazione nel settore (J) supera del 50 % la crescita dell'occupazione totale in queste regioni. In tutte le regioni della Grecia, la crescita dell'occupazione nel settore (M_N) è stata negativa o inferiore alla crescita dell'occupazione totale in queste regioni. Nei casi in cui la crescita dell'occupazione totale (esclusa l'agricoltura) è negativa, la crescita in eccesso viene impostata sulla crescita del settore selezionato (J, M_N). Capitolo 2: Coesione sociale 0-10 Madeira 55 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Figura 2.3 Percentuale posti di lavoro vacanti e retribuzione nominale per dipendente per zona geografica, media t3-2021-t2-2022 e media t3-2022-t2-2023 Tasso di posti di lavoro vacanti Retribuzione nominale per dipendente % di posti vacanti e occupati EU-27=100 0 2 4 6 50 100 150 200 Reg. nord-occidentali Professionisti (M_N) Edilizia (F) TIC (J) Commercio, trasporti, horeca (G-I) Industria (B-E) Finanza (K-L) Edilizia (F) TIC (J) Commercio, trasporti, horeca (G-I) Professionisti (M_N) Edilizia (F) TIC (J) Commercio, trasporti, horeca (G-I) Industria (B-E) Finanza (K-L) media t3-2021-2022 media t3-2022t2-2023 Nei prossimi anni sarà sempre più importante investire nel capitale umano per garantire la disponibilità di competenze in grado di soddisfare le crescenti esigenze, in particolare quelle derivanti dalle transizioni verde e digitale. L'istruzione terziaria, fornendo le necessarie competenze di alto livello insieme all'istruzione e alla formazione professionale (IFP), svolgerà un ruolo fondamentale in questo senso20. L'obiettivo della politica dovrebbe essere quello di facilitare l'inserimento dei giovani laureati nel mercato del lavoro, agevolare la mobilità, mantenere standard di alta qualità e promuovere l'apprendimento permanente.21 Altrettanto importante è l'esigenza di aggiornare e riqualificare i lavoratori in linea con le opportunità offerte dalle due transizioni. Le competenze digitali, ampiamente presenti nelle iniziative politiche, sono particolarmente rilevanti in questo ambito (cfr. Capitolo 5). Analogamente la diminuzione della popolazione giovanile evidenzia l'importanza di rafforzare le competenze nelle regioni caratterizzate da una migrazione netta verso l'esterno e/o da una percentuale ridotta e in calo di persone con istruzione terziaria (cfr. Capitolo 6). 4.1 L'istruzione terziaria e l'IFP sono complementari in tutte le regioni dell'UE Industria (B-E) Finanza (K-L) Reg. orientali 56 Reg. meridionali Professionisti (M_N) 4. Responsabilizzazione attraverso istruzione e competenze media t3-2021t2-2022 media t3-2022t2-023 Nota: alberghi = alberghi, ristoranti e catering. Fonte: Eurostat [jvs_q_nace2, namq_10_a10, namq_10_a10_e] e calcoli della DG REGIO. Una forza lavoro qualificata è essenziale per lo sviluppo economico e la prosperità. Sia l'istruzione terziaria che l'IFP svolgono un ruolo fondamentale nelle strategie di "specializzazione intelligente" in quanto contribuiscono a trattenere e attrarre talenti, a generare capacità di assorbimento nelle società e nelle economie in cui si trovano e a favorire la costruzione di comunità sostenibili e più eque22. L'istruzione universitaria può stimolare la mobilità sociale verso l'alto e migliorare le prospettive occupazionali. Se da un lato si registra una tendenza all'aumento della dotazione di competenze elevate nell'UE, dall'altro le disparità tra le regioni si sono accentuate. I tassi di istruzione terziaria per le persone di età compresa tra i 25 e i 64 anni rimangono più alti nelle regioni più sviluppate e in transizione (rispettivamente 38 % e 36 % nel 2022) che non in quelle meno sviluppate (26 %) e negli Stati membri nord-occidentali (39 %) che non in quelli meridionali e orientali (Tabella 2.3, colonne di sinistra). I tassi di istruzione 20 Il termine "istruzione terziaria" si riferisce all'istruzione terziaria secondo la classificazione internazionale standard dell'istruzione (ISCED) (livelli 5-8). Il termine "istruzione e formazione professionale" si riferisce all'istruzione professionale superiore e post-secondaria non universitaria (livelli ISCED professionali 3 e 4). 21 Unione europea (2020). 22 Hazelkorn e Edwards (2019). Capitolo 2: Coesione sociale Tabella 2.3 Tassi di conseguimento di qualifiche di istruzione terziaria e di istruzione e formazione professionale (IFP) per grado di sviluppo e per zona geografica, 2013, 2021 e 2022 Tasso di istruzione terziaria, 25‑64 anni 2013 2022 20132022 20212022 % Tassi di conseguimento di qualifiche di IFP superiore e post-secondaria non universitaria, 25-64 anni 2021 pp 2022 % 20212022 pp EU-27 27,1 34,3 +7,2 +0,7 35,3 35,3 +0,0 Regioni più sviluppate 30,7 38,4 +7,7 +0,6 33,0 32,5 −0,5 Regioni in transizione 29,0 35,8 +6,8 +0,4 34,8 35,3 +0,5 Regioni meno sviluppate 19,7 25,7 +6,0 +0,7 39,8 40,3 +0,5 UE nord-occidentale 31,3 38,8 +7,5 +0,7 37,7 37,2 −0,5 UE meridionale 24,1 30,5 +6,4 +0,4 21,0 20,8 −0,2 UE orientale 22,9 29,8 +6,9 +0,6 48,8 50,2 +1,4 Nota: Nessun dato sull'istruzione professionale fino al 2021. Interruzione della serie di IFL nel 2021. Fonte: Eurostat [edat_lfs_9915], calcoli della DG REGIO. terziaria hanno superato il 50 % in quasi 20 regioni dell'UE in metà degli Stati membri nel 2022. Tuttavia oltre l'80 % delle regioni in Italia, Romania, Cechia, Portogallo e Bulgaria presenta tassi inferiori al 30 % (Carta 2.7). Queste regioni prive di una forza lavoro qualificata in grado di accrescere la produttività unitamente a un calo della popolazione in età lavorativa, sono più inclini a cadere in una trappola dello sviluppo dei talenti (cfr. Sezione 3 del Capitolo 6). Le differenze all'interno degli Stati membri sono pronunciate. In tutti i paesi, la concentrazione di università nelle regioni delle capitali attira gli studenti, mentre l'elevata domanda di lavoratori altamente qualificati, con un ulteriore premio salariale23, attira i laureati e facilita la ricerca di un lavoro corrispondente alle loro competenze. Al contempo, le imprese hanno maggiori probabilità di trovare le competenze di cui hanno bisogno nei settori corrispondenti. La differenza nella percentuale di persone con istruzione terziaria tra le regioni delle capitali e le altre è pronunciata nei paesi sopra citati, ma anche in Ungheria, Francia e Portogallo (oltre 30 pp, Figura 2.4)24. È importante riconoscere che l'IFP fornisce competenze complementari a quelle derivanti dall'istruzione terziaria. L'importanza dell'IFP sta crescendo negli Stati membri orientali e nelle zone rurali. I tassi di conseguimento di qualifiche di IFP hanno superato il 50 % in circa 50 regioni dell'UE, concentrate in soli otto Stati membri. A differenza dell'istruzione terziaria, le regioni delle capitali registrano costantemente la percentuale più bassa di persone con qualifiche di IFP. La differenza tra queste regioni e le altre è particolarmente pronunciata in Romania, Germania e Cechia (oltre 30 pp, Figura 2.5). L'IFP fornisce le competenze tecniche e pratiche fondamentali per le attività emergenti, come ad esempio l'assemblaggio di infrastrutture per le energie rinnovabili, la ristrutturazione di edifici per l'efficienza energetica e la connettività digitale, n onché la produzione e riparazione di veicoli elettrici25. Grazie a queste competenze, i giovani di età compresa tra i 20 e i 34 anni in possesso di una qualifica di IFP raggiungono tassi di occupazione paragonabili a quelli con titoli di istruzione terziaria in molte regioni dell'UE. In 43 regioni i tassi di occupazione di coloro che hanno conseguito una qualifica di IFP superano quelli di coloro che hanno conseguito un'istruzione terziaria, con un aumento di oltre 5 pp in molte regioni di Grecia, Cechia e Spagna, a testimonianza della loro struttura economica. 23 Commissione europea (2020b). 24 Particolarmente marcate sono le differenze tra le regioni ultraperiferiche e la regione della capitale. In Francia il 55 % della popolazione dell'Île-de-France aveva un'istruzione terziaria nel 2022, rispetto al 22 % della Guyane, al 24 % di La Réunion e al 24,2 % della Guadeloupe. Differenze analoghe si riscontrano tra Lisboa e le Açores o Madeira. 25 Autorità europea del lavoro (2023); Commissione europea (2023a); Cedefop (2021). 57 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Figura 2.4 Variazioni regionali nei tassi di istruzione terziaria, 2022 Capitale Altre regioni NUTS 2 Media nazionale % della popolazione tra 25 e 64 anni Figura 2.4 Variazioni regionali nei tassi di istruzione terziaria, 2022 80 70 60 50 40 30 20 10 0 IE LU SE CY LT BE NL FI DK EE FR ES SI LV AT EL PL DE PT MT BG HU SK CZ HR IT RO Nota: i Paesi sono classificati in base alle medie nazionali dell'istruzione terziaria. Fonte: Eurostat [edat_lfse_04] e calcoli della DG REGIO. Figura 2.5 Variazioni regionali nei tassi di IFP, 2022 Figura 2.5 Variazioni regionali nei tassi di IFP, 2022 58 % della popolazione tra 25 e 64 anni 80 Capitale Altre regioni NUTS 2 Media nazionale 70 60 50 40 30 20 10 0 IE LU SE CY LT BE NL FI DK EE FR ES SI LV AT EL PL DE PT MT BG HU SK CZ HR IT RO Nota: i Paesi sono classificati in base alle medie nazionali dell'istruzione terziaria. Come leggere il grafico: Nelle regioni delle capitali di HR, CZ, SK e SI vive più del 40 % delle persone di età compresa tra i 25 e i 64 anni con una qualifica IFP e più dell'85 % con un'istruzione terziaria o secondaria superiore professionale. La percentuale di persone con qualifiche IFP, invece, è inferiore al 20 % nelle regioni delle capitali di CY, MT e PT e la percentuale di persone con qualifiche terziarie o di IFP è inferiore rispetto alle altre regioni delle capitali dell'UE. Fonte: Eurostat [edat_lfse_04] e calcoli della DG REGIO. 4.2 Maggiore partecipazione degli adulti all'istruzione e alla formazione nelle regioni più sviluppate È chiaro che, nel corso della vita lavorativa delle persone, sarà sempre più necessario provvedere all'aggiornamento e alla riqualificazione delle competenze per consentire loro di sfruttare le opportunità emergenti. Saranno altrettanto importanti per garantire la competitività regionale con l'avanzamento delle transizioni verde e digitalei. Dopo diversi anni di lento incremento, la partecipazione degli adulti all'istruzione e alla formazione (quelli di età compresa tra i 25 e i 64 anni che partecipano nelle quattro settimane precedenti l'IFL) è diminuita bruscamente (di 1,7 pp) nel 2020 per effetto delle misure anti COVID‑19. L'anno successivo si è rapidamente ripresa grazie alla ripresa dei mercati del lavoro, soprattutto nei paesi orientali. Nelle regioni più sviluppate, la partecipazione è diminuita di 1,6 pp nel 2020 ma è aumentata del 14 % nel 2022, superando di 1 pp il livello del 2019. Nelle Carta 2.7 Indicatori regionali del livello di istruzione, 2022 Carta 2.7 Indicatori regionali del livello di istruzione, 2022 Tasso di istruzione terziaria % sul totale della popolazione tra 25 e 64 anni 40-45 20-25 45-50 25-30 30-35 35-40 % sul totale della popolazione tra 25 e 64 anni < 20 40-45 20-25 45-50 50-55 25-30 >= 55 30-35 dati non disponibili 35-40 dati non disponibili EU-27 = 34,3 Fonte: Eurostat [edat_lfse_04]. Differenza nel tasso di occupazione (20-34) tra i giovani con istruzione terziaria e quelli con istruzione e formazione professionale Differenza in punti percentuali < −5 10-15 −5-0 15-20 50-55 0-5 >= 20 >= 55 5-10 dati non disponibili EU-27 = 35,3 Fonte: Eurostat [edat_lfse_04]. 0 EU-27 = 6,4 Fonte: DG REGIO in base ai dati Eurostat [edat_lfse_33]. 1 000 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Capitolo 2: Coesione sociale < 20 Tasso di istruzione e formazione professionale 59 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira 60 REGIOgis Carta 2.8 Partecipazione degli adulti (25-64) a corsi di istruzione e formazione nelle ultime quattro settimane, 2022 % sul totale della popolazione tra 25 e 64 anni <5 5-7,5 7,5-10 EU-27 = 11,9 Fonte: Eurostat (trng_lfse_04). 10-15 15-25 > 25 dati non disponibili Carta 2.8 Partecipazione degli adulti (25-64) a corsi di istruzione e formazione nelle ultime quattro settimane, 2022 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Capitolo 2: Coesione sociale Figura 2.6 Partecipazione degli adulti (25-64) all'istruzione e alla formazione nelle ultime quattro settimane per grado di sviluppo e zona geografica, 2013-2022 6 8 6 4 4 2 0 2022 2015 2014 2013 0 2021 2 Regioni più sviluppate Regioni in transizione Regioni meno sviluppate EU-27 2020 2019 2018 5 2017 4 8 UE nord-occidentale UE meridionale UE orientale EU-27 8 [+3 pp] 2022 8 [+3 pp] 2021 8 12[+3 pp] 10 2020 2019 2018 2017 14[+0 pp] 12 2016 14 2015 10 12 12[−1 pp] 14 2014 12 13 16 14[+2 pp] % della popolazione tra 25 e 64 anni 14 2016 % della popolazione tra 25 e 64 anni 16 b) Partecipazione degli adulti per zona geografica 2013 a) Partecipazione degli adulti per grado di sviluppo Nota: interruzione della serie di IFL nel 2021. Fonte: Eurostat [trng_lfse_04] e calcoli della DG REGIO. regioni in transizione è scesa di 3,2 pp nel 2020 e, pur risalendo al 12 %, si è fermata quasi 2 pp al di sotto del valore precedente la pandemia. Al contrario, nelle regioni meno sviluppate, dove non si è registrata una forte riduzione nel 2020, la partecipazione è salita all'8 % nel 2022, circa 2,5 pp al di sopra del livello del 2019 (Figura 2.6 e Carta 2.8). Nonostante l'aumento della partecipazione nel 2022, serviranno investimenti mirati e specifici per regione per affrontare esigenze e sfide particolari, soprattutto nelle regioni meno sviluppate e in particolare nei paesi orientali e meridionali. Il raggiungimento dell'obiettivo relativo alle competenze per il 203026, proposto nel piano d'azione del pilastro europeo dei diritti sociali, del 60 % di adulti che partecipano a corsi di formazione ogni anno27 richiede anche progressi significativi in tutte le regioni, che probabilmente avranno bisogno di un'istruzione e una formazione più accessibili, opportunità di apprendimento flessibili, lo sviluppo di una cultura dell'apprendimento permanente e il riconoscimento dei vantaggi da parte sia dei datori di lavoro sia dei lavoratori (Riquadro 2.3). 4.3 L'accesso a strutture per l'infanzia e all'istruzione sta migliorando, pur con differenze regionali L'UE ha recentemente riveduto gli obiettivi di Barcellona28 di avere almeno il 45 % dei bambini di età inferiore ai tre anni – e l'obiettivo a livello di UE di avere almeno Il 96 % dei bambini di età compresa tra i 3 anni e l'età della scuola primaria obbligatoria –, iscritti a una struttura di educazione e cura della prima infanzia (ECEC) entro il 2030. Nel 2021 il 57,4 % dei bambini sotto i tre anni nell'UE e il 92,5 % di quelli tra tre anni e l'età della scuola primaria era iscritto a una struttura ECEC. Per quanto riguarda la scuola primaria, Francia, Belgio, Danimarca, Irlanda, Svezia e Spagna, e la maggior parte delle rispettive regioni, hanno già raggiunto l'obiettivo del 96 %. Il tasso di partecipazione è rimasto basso nel 2021 (inferiore all'85 %) in tutte le regioni di Grecia, Croazia, Romania e Bulgaria ed è in calo nelle ultime due. Inoltre è in media molto più basso nelle regioni meno sviluppate (87 %) rispetto a quelle in transizione (94,9 %) o più sviluppate (93,2 %) (Carta 2.9)29. 26 L'obiettivo è fissato in base alla partecipazione degli adulti alle attività di apprendimento negli ultimi 12 mesi. 27 Commissione europea (2021b). 28 Unione europea (2022b). 29 Commissione europea (2023a). 61 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale La riduzione degli abbandoni scolastici (coloro che tra i 18 e i 24 anni hanno al massimo un'istruzione secondaria inferiore e non partecipano a ulteriori corsi di istruzione o formazione) dovrebbe contribuire a migliorare i risultati del mercato del lavoro e a eliminare le sacche di indigenza socioeconomica. La percentuale di abbandoni scolastici nell'UE è diminuita dall'11,8 % nel 2013 al 9,6 % nel 2022, avvicinan- Riquadro 2.3 Iniziative per le competenze nell'ambito dell'Agenda per le competenze per l'Europa petenze 2023" ha dato un nuovo impulso all'apprendimento permanente, alla promozione dell'innovazione e della competitività, alla partecipazione e alla responsabilizzazione delle persone e delle imprese a svolgere un ruolo attivo nella transizione verde e digitale, affrontando al contempo le carenze di competenze e di manodopera attuali e previste. Dipendenti EU-27 Disoccupati EU-27 Dipendenti FR Disoccupati FR 25 22 19 16 13 Nota: interruzione della serie di IFL nel 2021. Fonte: Eurostat [trng_lfs_03]. 1 Commissione europea (2020a). 2 https://pact-for-skills.ec.europa.eu/index_en. 3 Commissione europea (2021a). 4 Commissione europea (2022a). 2022 2021 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2014 10 Figura 2.7 Partecipazione di occupati e disoccupati ad attività di istruzione e formazione nelle ultime quattro settimane per l'EU-27 e Francia, 2014-2022 Ad esempio, l'impatto di un ILA realizzato in Francia (il CPF compte personnel de formation, progettato per sostenere tutti gli occupati e le persone in cerca di lavoro nell'acquisizione di nuove competenze) va a beneficio soprattutto delle persone in cerca di lavoro, la cui partecipazione alla formazione nelle quattro settimane precedenti è passata da un minimo del 14 % nel 2020 a un massimo senza precedenti del 20 % due anni dopo, con un aumento diffuso nella maggior parte delle regioni francesi (Figura 2.7). Figura 2.7 Partecipazione di occupati e disoccupati ad attività di istruzione e formazione nelle ultime quattro settimane per l'EU-27 e Francia, 2014-2022 % di occupati/disoccupati tra 18 e 64 anni 62 L'Agenda per le competenze per l'Europa1 mira a rafforzare la competitività sostenibile, l'equità sociale e la resilienza nell'UE. Il progetto comprende diverse iniziative legate al pilastro europeo dei diritti sociali e al suo piano d'azione, con l'obiettivo di far partecipare alla formazione il 60 % delle persone ogni anno entro il 2030. Il programma "patto per le competenze"2 è stato concepito per sostenere le organizzazioni pubbliche e private nell'aggiornamento e nella riqualificazione della propria forza lavoro, in modo che possa prosperare durante le transizioni verde e digitale. La realizzazione di conti individuali di apprendimento (ILA)3 (in fase più avanzata in Francia, Belgio, Croazia, Lituania e Grecia) unitamente all'espansione delle micro-credenziali4 svolgerà un ruolo significativo nel raggiungimento dell'obiettivo dell'UE per il 2030. L'"anno delle com- Carta 2.9 Tassi di partecipazione all'educazione della prima infanzia, 2021 Carta 2.10 Abbandono del percorso di istruzione e formazione, media 2020-2022 Canarias Canarias Guadeloupe Martinique Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Mayotte Réunion Açores Açores Madeira % sul totale della popolazione tra i 18 e i 24 anni % di bambini dai 3 anni all'inizio dell'istruzione obbligatoria a livello primario 75-85 = 100 85-90 dati non disponibili 90-95 <7 7-9 EU-27 = 92,5 Obiettivo del tasso di partecipazione all'ECEC: 96 % nel 2030. EL 2019, DE NUTS 1, NL NUTS 0. Fonte: Eurostat [educ_uoe_enra22] e calcoli della DG REGIO. 9-12 12-14 14-16 > 16 0 EU-27 = 9,8 Gli studenti che abbandonano precocemente gli studi hanno tra i 18 e i 24 anni, hanno completato al massimo l'istruzione secondaria inferiore e non partecipano a ulteriori corsi di istruzione o formazione. L'obiettivo è di scendere sotto il 9 % entro il 2030. Fonte: Eurostat (edat_lfse_16) stime della DG REGIO. 0 500 km 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Capitolo 2: Coesione sociale Carta 2.10 Abbandono del percorso di istruzione e formazione, media 2020-2022 Carta 2.9 Tassi di partecipazione all'educazione della prima infanzia, 2021 95-100 Madeira REGIOgis REGIOgis < 75 Guyane 63 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale dosi gradualmente all'obiettivo UE del 9 % o meno entro il 2030. Questo calo è stato più pronunciato nelle regioni meno sviluppate (di 2,9 pp, pari al 12 %) e in quelle in transizione (di 2,2 pp, pari al 9,1 %) che in quelle più sviluppate (di 1,3 pp, pari al 9,8 %) (Carta 2.10). L'accesso dei bambini alla scuola primaria varia notevolmente da regione a regione. La percentuale di popolazione che vive entro un raggio di 15 minuti a piedi da una scuola primaria è superiore all'80 % in diverse regioni del sud e dell'est della Spagna, del sud e del nord-ovest dell'Italia, dei Paesi Bassi e del nord della Francia. Inoltre tende a essere più alta nelle regioni delle capitali rispetto alle altre. La percentuale più bassa (inferiore al 20 %) si trova nelle regioni meridionali e orientali di Germania, Croazia, Lettonia e Lituania (cfr. la Sezione 4 del Capitolo 3). 5. Ridurre la povertà e l'esclusione sociale L'aumento delle opportunità di impiego tramite il miglioramento delle competenze e della produttività tende a generare salari più alti e un reddito familiare maggiore, riducendo così il numero di persone a rischio di povertà ed esclusione sociale. Al contempo è necessario il sostegno da parte di un sistema di agevolazioni fiscali che allevi il rischio di povertà ed esclusione sociale per coloro che non sono in grado di lavorare e che garantisca l'accesso ai servizi essenziali. Il tasso AROPE è un concetto multiforme che comprende tre componenti distinte: la povertà monetaria relativa, la grave deprivazione materiale o sociale e il fatto di vivere in una famiglia quasi senza lavoro. Il tasso riguarda tutti coloro che rientrano in una di queste categorie (Riquadro 2.4). Riquadro 2.4 AROPE e il "nuovo" indicatore di grave deprivazione materiale e sociale 64 I soggetti identificati come AROPE sono quelli che soddisfano almeno uno dei seguenti criteri. L'elenco rivisto delle voci di deprivazione comprende quanto segue. • Essere "a rischio di povertà" (o povertà monetaria relativa), che significa vivere in una famiglia con reddito disponibile equivalente nell'anno precedente inferiore al 60 % della mediana nazionale. • A livello familiare: la capacità di far fronte a spese impreviste; permettersi una settimana di vacanza all'anno lontano da casa; far fronte a pagamenti arretrati (su mutui o affitti, bollette, acquisti a rate o altri prestiti); consumare un pasto a base di carne, pollo, pesce o un equivalente vegetariano ogni due giorni; mantenere l'abitazione adeguatamente calda; avere accesso a un'auto/furgone per uso personale; sostituire i mobili vecchi. • Essere gravemente deprivati materialmente o socialmente, ossia non potersi permettere almeno sette dei 13 articoli specificati. • Vivere in una famiglia a bassissima intensità di lavoro (o essere in una famiglia quasi senza lavoro), definita come persone di età compresa tra 0 e 64 anni che vivono in famiglie i cui adulti* hanno lavorato meno del 20 % del loro potenziale lavorativo totale combinato nei 12 mesi precedenti. Nel 2021 l'indicatore AROPE è stato modificato quando è stato fissato un nuovo obiettivo UE per il 2030 per misurare meglio la deprivazione, sulla base di un elenco rivisto di voci, e per tenere maggiormente conto dell'esclusione sociale. • A livello individuale: potersi permettere una connessione a Internet, sostituire i vestiti vecchi con altri nuovi, avere due paia di scarpe del numero giusto (compreso un paio di scarpe per tutte le stagioni), spendere una piccola somma di denaro ogni settimana per se stessi, svolgere regolarmente attività ricreative e riunirsi con amici/ familiari per bere/mangiare qualcosa assieme almeno una volta al mese. *Nota: persone di età compresa tra 18 e 64 anni, esclusi gli studenti tra i 18 e i 24 anni e le persone già in pensione in base alla propria condizione economica attuale autodefinita o che ricevono una pensione (eccetto la pensione di reversibilità), nonché le persone nella fascia di età compresa tra i 60 e i 64 anni che sono inattive e che vivono in una famiglia con reddito principale costituito da pensioni. Capitolo 2: Coesione sociale Figura 2.8 Tassi di AROPE per grado di sviluppo e per zona geografica, 2016‑2022 b) Tassi AROPE per zona geografica Regioni più sviluppate Regioni in transizione Regioni meno sviluppate EU-27 28 [−6 pp] 34 33 27 24 24 19 [−1 pp] 21 21 [−3 pp] 19 33 30 28 27 25 [−4 pp] 27 24 21 [−6 pp] 21 18 20 [+0 pp] 20 2022 2021 2016 2022 2021 2020 2019 2018 2017 2016 2020 15 15 2019 18 UE nord-occidentale UE meridionale UE orientale EU-27 2018 % di popolazione 30 36 2017 36 % di popolazione a) Tassi AROPE per grado di sviluppo Nota: i grafici sono a scopo illustrativo e i dati sono stati sottoposti a un processo di livellamento dalla DG REGIO. Devono essere interpretati con cautela. In primo luogo, non sono disponibili dati regionali per BE, AT e DE prima del 2021 e per FR prima del 2022. In secondo luogo, la serie si interrompe per DE, DK, FR, IE, LU, UE nord-occidentale ed EU-27 nel 2020. Fonte: Eurostat [ilc_peps13n] e calcoli della DG REGIO. Tabella 2.4 Tassi di AROPE per categoria di regioni e per grado di sviluppo e di urbanizzazione, 2016 e 2022 2016 2022 % di popolazione EU-27 23,7 Regioni più sviluppate Regioni in transizione 65 2016-2022 Divario rispetto all'UE nel 2022 pp pp 21,6 −2,1 19,4 18,6 −0,8 −3,0 24,0 21,1 −2,9 −0,5 Regioni meno sviluppate 33,5 27,7 −5,8 6,1 UE nord-occidentale 19,8 20,0 +0,2 −1,6 UE meridionale 28,3 24,7 −3,5 3,1 UE orientale 27,1 21,0 −6,1 −0,6 UE nord-occidentale - Città 21,7 23,2 +1,5 1,6 UE nord-occidentale - Piccoli centri e periferie 17,8 19,2 +1,4 −2,4 UE nord-occidentale - Zone rurali 16,8 15,9 −0,9 −5,7 UE meridionale - Città 27,3 23,6 −3,7 2,0 UE meridionale - Piccoli centri e periferie 26,9 25,0 −1,9 3,4 UE meridionale - Zone rurali 31,6 26,7 −4,9 5,1 UE orientale - Città 20,1 14,6 −5,4 −7,0 UE orientale - Piccoli centri e periferie 24,2 19,3 −4,9 −2,3 UE orientale - Zone rurali 34,5 27,9 −6,5 6,3 Nota: interruzione della serie EU-SILC nel 2020. Fonte: Eurostat [ilc_peps13n], calcoli della DG REGIO. 66 Popolazione a rischio povertà o esclusione sociale, 2022 (%) Popolazione soddisfatta degli sforzi compiuti per ridurre la povertà, 2022 Guadeloupe Martinique Canarias Guyane Guadeloupe Martinique Mayotte Réunion Açores Guyane Mayotte Réunion Madeira Açores REGIOgis Madeira REGIOgis Carta 2.12 Popolazione soddisfatta degli sforzi compiuti per ridurre la povertà, 2022 Carta 2.11 Popolazione a rischio povertà o esclusione sociale, 2022 (%) % sul totale della popolazione con più di 15 anni % di popolazione < 10 26-30 10-14 30-34 14-18 > 34 18-22 dati non disponibili < 25 25-35 EU-27 = 21,7 Fonte: Eurostat (ilc_peps11n e ilc_peps01n). 35-45 45-55 22-26 > 55 Le percentuali si basano su tutte le persone intervistate, a esclusione di chi ha risposto "non so" e di chi ha preferito non rispondere. Domanda: È soddisfatto/a o insoddisfatto/a degli sforzi compiuti per prendersi cura dei poveri? Fonte: Gallup World Poll (WP131). dati non disponibili 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Carta 2.11 Carta 2.12 Canarias Capitolo 2: Coesione sociale Dal 2016 al 2019 il tasso AROPE è diminuito (di 2,6 pp), ma da allora è rimasto invariato al 21,6 % fino al 2022 (l'ultimo anno per cui sono disponibili dati), quando circa 95 milioni di persone sono a rischio di povertà ed esclusione sociale. Alcuni gruppi sono particolarmente svantaggiati, come quelli con un basso livello di istruzione, per i quali il tasso di AROPE era del 34,5 % nel 2022, rispetto al 19,8 % di coloro che avevano un titolo di istruzione secondaria superiore e al 10,5 % di quelli in possesso di qualifiche terziarie30. Analogamente il tasso era relativamente alto per le persone con disabilità (28,8 %), anche se inferiore di 2 pp rispetto al 2016; e per le persone nate al di fuori dell'UE era più che doppio rispetto agli autoctoni. Era anche più alto per i bambini (24,7 %) che per gli adulti, e più alto per i giovani tra i 18 e i 24 anni (26,5 %) che per le fasce di età superiori. Sebbene il tasso di AROPE non sia aumentato recentemente nonostante l'improvviso aumento dei prezzi dell'energia e dei generi alimentari e il calo dei salari reali, la mancanza di progressi dal 2019 è motivo di preoccupazione. Il raggiungimento dell'obiettivo del 2030 di ridurre la povertà per almeno 15 milioni di persone può risultare problematico se non si adottano misure efficaci per salvaguardare il tenore di vita, in particolare delle famiglie più vulnerabili. 5.1 Il rischio di povertà e di esclusione sociale nell'UE è più basso rispetto a dieci anni fa in tutte le regioni, ma continua a essere più elevato nelle aree rurali orientali e meridionali I progressi nella riduzione del tasso di AROPE sono evidenti nella maggior parte delle regioni dell'UE tra il 2016 e il 2019, ma sono rimasti invariati da allora fino al 202231. La differenza nel tasso tra le regioni più sviluppate e quelle meno sviluppate si è ridotta, passando da 14 pp nel 2016 a 9 pp nel 2022, grazie a una riduzione significativa nelle seconde, mentre il tasso è rimasto invariato nelle prime. Nei paesi orientali si è registrata una netta riduzione, soprattutto dopo il 2020, mentre nei paesi meridionali il tasso è rimasto pressoché invariato nel 2022 rispetto al 2019 (Figura 2.8 e Tabella 2.4). La riduzione del tasso di AROPE tra il 2016 e il 2022 si è verificata soprattutto nei paesi orientali e nelle aree rurali del Sud (da 5 pp a 7 pp) (Tabella 2.4). Tuttavia i tassi più alti persistono nelle regioni rurali orientali e meridionali. Sono evidenti differenze pronunciate tra le varie parti dell'UE: un'ampia percentuale di popolazione è infatti a rischio (oltre il 30 %) in molte regioni di Italia, Spagna, Grecia, Romania e Bulgaria. Anche all'interno di questi cinque paesi si registrano marcate variazioni regionali, in particolare tra le regioni settentrionali e meridionali in Spagna e Italia, tra alcune parti del Belgio e tra le regioni ultraperiferiche e quelle continentali del Portogallo (Carta 2.11). Tabella 2.5 Povertà alimentare per zona geografica e per grado di sviluppo, 2019 e 2022 Non potersi permettere un pasto con carne, pollo o pesce (o un equivalente vegetariano) ogni due giorni 2019 2022 2019-2022 % EU-27 6,7 pp 8,3 +1,5 UE nord-occidentale 5,2 8,2 +3,0 UE meridionale 7,1 6,5 −0,6 UE orientale 9,5 10,6 +1,2 Paesi molto sviluppati 5,9 7,7 +1,8 Paesi mediamente sviluppati 5,2 5,9 +0,7 Paesi meno sviluppati 10,3 11,2 +1,0 Fonte: Eurostat [ilc_mdes03], calcoli della DG REGIO. 30 Commissione europea (2023a). 31 Il risultato deve essere interpretato con cautela. In primo luogo, non sono disponibili dati regionali per BE, AT e DE prima del 2021 e per FR prima del 2022. In secondo luogo, la serie si interrompe per DE, DK, FR, IE, LU, UE nord-occidentale ed EU‑27. 67 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Esistono differenze regionali anche per quanto riguarda la soddisfazione per gli sforzi dei governi nella lotta alla povertà (Carta 2.12). Secondo il sondaggio mondiale Gallup del 2022, la percentuale di persone che si dichiarano soddisfatte varia da oltre il 70 % degli intervistati in Lussemburgo, Malta e in alcune regioni della Danimarca a meno del 10 % in alcune regioni di Bulgaria e Grecia. Le regioni con i tassi più alti di AROPE presentano tassi elevati anche per i diversi elementi (Carta 2.13). • La maggior parte delle persone incluse nel tasso di AROPE sono a rischio di povertà, il 16,5 % della popolazione totale dell'UE nel 2022. Elevati tassi di AROP (oltre il 30 %) si registrano in numerose regioni italiane e spagnole, nelle regioni ultraperiferiche della Francia e in alcune parti di Romania e Bulgaria. • Nel 2022 circa il 6,7 % delle persone nell'UE ha subito gravi deprivazioni materiali e sociali, ma in molte regioni di Romania, Grecia e Bulgaria questa cifra ha toccato addirittura il 30 %. 68 • Una percentuale leggermente maggiore (8,3 %) vive in famiglie con un'intensità di lavoro molto bassa, che sale a oltre il 18 % in alcune regioni della Spagna e dell'Italia e a Bruxelles, in Belgio. 5.2 La riduzione delle deprivazioni materiali e sociali è messa a repentaglio dai recenti eventi Questa sezione si concentra sui diversi aspetti della deprivazione materiale e sociale (Riquadro 2.4), che non hanno mostrato alcun miglioramento nell'UE nel periodo 2019-2022. In alcuni casi hanno mostrato un peggioramento, con la mancata riduzione del tasso di rischio di povertà che non ha portato a una riduzione del tasso di AROPE complessivo. A causa dell'inflazione e dell'impossibilità per i redditi di tenere il passo con gli aumenti dei prezzi, molte persone soprattutto negli Stati membri orientali hanno subito un aumento delle deprivazioni materiali e sociali, soprattutto tra i gruppi svantaggiati e/o vulnerabili32. Nel 2022, circa il 30 % delle persone nell'UE non ha potuto permettersi una vacanza all'anno lontano da casa, più o meno come nel 2019, anche se per le altre voci di deprivazione sociale33 si è registrata una certa riduzione nel numero di persone interessate. È aumentata tuttavia la percentuale di persone colpite da diversi aspetti della deprivazione materiale. La percentuale di persone in condizioni di povertà alimentare (l'impossibilità di permettersi un pasto a base di carne, pollo, pesce o l'equivalente vegetariano ogni due giorni) è aumentata dal 6,7 % nel 2019 all'8,3 % nel 2022 (Tabella 2.5), compreso un aumento dal 17,5 % al 19,7 % per le persone AROP. L'aumento è stato particolarmente consistente in Romania (8 pp), mentre si è registrata una riduzione significativa in Bulgaria (di 6 pp). Ciononostante, oltre il 20 % della popolazione di tutte le regioni della Bulgaria e delle regioni settentrionali della Romania ha dichiarato di essersi trovata in situazione di povertà alimentare nel 2021, mentre le percentuali erano elevate (16 % o più) anche in Slovacchia, nella maggior parte dell'Ungheria, nell'Italia meridionale e in alcune parti della Germania (Carta 2.14). 5.3 La povertà energetica è un problema crescente L'adozione delle misure necessarie per garantire che la transizione verde sia equa e inclusiva e non lasci indietro nessuno è al centro del Green Deal europeo34. In questo scenario, è importante prevenire e affrontare la povertà energetica, il cui rischio è aumentato a causa dei prezzi più elevati dell'energia dovuti all'incremento della domanda durante la ripresa dalla pandemia di COVID‑19 e alle restrizioni agli approvvigionamenti in seguito alla guerra di aggressione russa contro l'Ucraina. La povertà energetica è un fenomeno pluridimensionale derivante da una combinazione di bassi livelli di reddito, spese per l'energia e altri fattori legati all'efficienza energetica, come ad esempio scarsi standard di efficienza edilizia (cfr. Capitolo 4). È difficile determinare con precisione l'incidenza e l'entità della povertà energetica, e la popolazione identificata 32 Menyhert (2022). 33 Per esempio: svolgere regolarmente attività ricreative, spendere una piccola somma di denaro ogni settimana per se stessi, riunirsi con gli amici o la famiglia per bere o mangiare qualcosa assieme almeno una volta al mese. 34 Il 16 giugno 2022 gli Stati membri hanno adottato all'unanimità la raccomandazione del Consiglio per garantire una transizione equa verso la neutralità climatica (2022/C 243/04). La raccomandazione invita gli Stati membri ad adottare misure che affrontino gli aspetti occupazionali e sociali delle politiche climatiche, energetiche e ambientali. La proposta della Commissione è stata accompagnata da un documento di lavoro dei servizi della Commissione (https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=25029&langId=en) che fornisce una panoramica e una discussione delle prove analitiche disponibili alla base degli interventi politici raccomandati, basandosi sull'analisi presentata nelle relative relazioni di valutazione d'impatto che accompagnano il piano per l'obiettivo climatico 2030 e le varie iniziative del pacchetto "Pronti per il 55 %". Capitolo 2: Coesione sociale Tabella 2.6 Povertà energetica per zona geografica e per grado di sviluppo, 2021 e 2022 Impossibilità di mantenere l'abitazione adeguatamente calda 2021 2022 2021-2022 % EU-27 6,8 Arretrati sulle utenze pp 2019 2022 2019-2022 % 9,3 +2,4 6,1 pp 6,9 +0,8 UE nord-occidentale 3,9 7,3 +3,4 3,7 4,9 +1,3 UE meridionale 11,9 13,4 +1,6 7,6 8,9 +1,3 UE orientale 6,8 8,3 +1,6 9,5 8,6 −0,9 Paesi molto sviluppati 6,2 9,0 +2,8 4,2 5,6 +1,3 Paesi mediamente sviluppati 8,1 9,0 +1,0 5,0 4,2 −0,8 Paesi meno sviluppati 8,7 10,4 +1,7 13,1 12,6 −0,5 Fonte: Eurostat ilc_mdes01, ilc_mdes07], calcoli della DG REGIO. come colpita varia a seconda che si utilizzino metodi di valutazione soggettivi oppure basati sulla spesa35. La percentuale di persone non in grado di permettersi di mantenere la casa adeguatamente calda (uno dei principali indicatori di povertà energetica) è aumentata dal 6,8 % nel 2021 al 9,3 % nel 2022 (e al 20 % per gli AROPE), invertendo la riduzione registrata nei sei anni precedenti (Tabella 2.6). Gli aumenti maggiori sono stati riscontrati in Romania, Francia, Irlanda, Germania e Spagna (oltre 3 pp). Nel 202136, oltre il 20 % delle persone a Cipro, in Lituania, Bulgaria e nelle regioni meridionali della Grecia ha dichiarato di non poter riscaldare la propria casa, con percentuali quasi altrettanto elevate (oltre il 16 %) nella Spagna meridionale e in alcune parti del Portogallo (Carta 2.14)37. Sebbene nell'UE si sia registrato anche un aumento della percentuale di persone in arretrato con le bollette (che includono riscaldamento, elettricità, gas, acqua, ecc.), tale aumento è stato minore (dal 6,2 % nel 2019 al 6,8 % nel 2022) rispetto all'aumento della percentuale di persone che non possono permettersi di mantenere l'abitazione adeguatamente calda. Si registrano tuttavia ampie differenze regionali: nel 2021, oltre il 20 % delle persone ha dichiarato di essere in arretrato in Grecia e nella Bulgaria settentrionale (Carta 2.14). Anche la percentuale di persone sovraccaricate dalle spese abitative (coloro per i quali queste rappresentano oltre il 40 % del reddito familiare disponibile) è aumentata dal 2020, seppur con differenze marcate tra città e aree rurali. Nel 2022 l'11,3 % della popolazione dell'UE residente nelle città aveva costi abitativi superiori al 40 % del reddito, rispetto al 6,7 % delle aree rurali. 5.4 L'accesso ai servizi sanitari e all'assistenza a lungo termine varia notevolmente tra le regioni dell'UE L'accesso ai servizi sanitari nell'UE, migliorato tra il 2013 e il 2019, è leggermente peggiorato tra il 2019 e il 2022, mentre le disuguaglianze sanitarie sono aumentate38. La percentuale di persone nell'UE che segnalavano un'esigenza insoddisfatta per quanto riguarda le visite mediche a causa dei costi, delle difficoltà di trasporto o delle liste d'attesa, era del 2,2 % nel 2022, pari a un aumento di 0,5 pp rispetto al 2019. Il dato era superiore al 6 % in tutte le regioni della Finlandia e della Grecia, nonché in Estonia e nella parte orientale della Romania, sebbene per motivi diversi. La percentuale era invece inferiore allo 0,5 % nella parte fiamminga del Belgio, nelle regioni di Yugoiztochen e Yugozapaden in Bulgaria e nella regione di Nyugat-Dunántúl in Ungheria. Era molto bassa anche in Germania, nei Paesi Bassi, in Cechia, a Malta e a Cipro, dove non è disponibile una ripartizione regionale. Differenze significative sono evidenti in Italia, dove solo lo 0,5 % delle persone ha segnalato esigenze non soddisfatte nel Nord-Est, a fronte del 2,5 % nelle Isole e del 2,8 % nel Sud (altre parti del Sud). 35 Menyhert (2023). 36 Microdati EU-SILC non disponibili per il 2022. 37 È opportuno rilevare che l'EU-SILC non include alcuna domanda sull'impossibilità di mantenere le abitazioni adeguatamente fresche in estate, che sarebbe un altro elemento di povertà energetica. 38 Commissione europea (2023f). 69 70 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Carta 2.13 Carta 2.13 Indicatori regionali di povertà ed esclusione sociale, 2022 Indicatori regionali di povertà ed esclusione sociale, 2022 Grave deprivazione materiale e sociale Popolazione a rischio di povertà % di popolazione % di popolazione < 10 26-30 10-14 30-34 14-18 18-22 % sul totale della popolazione con meno di 65 anni <3 9-11 3-5 11-13 >= 34 5-7 dati non disponibili 7-9 EU-27 = 16,5 Fonte: Eurostat (ilc_li41 e ilc_li02). Popolazione in famiglie con intensità lavorativa molto bassa <3 9-11 3-5 11-13 >= 13 5-7 >= 13 dati non disponibili 7-9 dati non disponibili EU-27 = 6,7 Fonte: Eurostat (ilc_mdsd18 e ilc_mdsd11). 22-26 0 EU-27 = 8,3 Fonte: Eurostat (ilc_lvhl21n e lvhl11n). Persone di età inferiore a 65 anni che vivono in famiglie i cui adulti hanno lavorato meno del 20 % del loro potenziale lavorativo totale combinato nei 12 mesi precedenti. 1 000 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 2.14 Povertà alimentare, energetica e relativa ai servizi di pubblica utilità, 2021 Carta 2.14 Povertà alimentare, energetica e relativa ai servizi di pubblica utilità, 2021 Povertà alimentare Povertà energetica Arretrati sulle bollette % di popolazione 16-20 4-8 20-24 8-12 > 24 12-16 dati non disponibili EU-27 = 7,3 Non potersi permettere un pasto con carne, pollo o pesce (o un equivalente vegetariano) ogni due giorni. EU-27 = 6,9 Impossibilità di mantenere l'abitazione adeguatamente calda. 0 1 000 km EU-27 = 6,4 Fonte: Stime della DG EMPL basate su Eurostat (microdati EU-SILC) SK: 2020. © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Capitolo 2: Coesione sociale <4 71 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Nel 2021 il numero di letti ospedalieri per 100 000 persone è diminuito leggermente nell'UE, passando a 524,8 e continuando la tendenza degli anni precedenti39. La più alta concentrazione di letti ospedalieri per abitante si è registrata in Bulgaria, Germania, Romania e Austria. Differenze significative all'interno degli Stati membri sono evidenti tra le piccole regioni con la capitale e le regioni circostanti, come in Ungheria (992 letti per 100 000 abitanti nella regione di Budapest e 220 nella regione di Pest), Belgio (702 nella Région de Bruxelles-Capitale e 228 nel Brabant Wallon), Cechia (845 a Praha e 487 a Střední Čechy) e Romania (1 048 a Bucureşti e 535 in Sud-Muntenia). Rispetto al 2019, prima dello scoppio della pandemia di COVID‑19, il numero di letti ospedalieri per abitante è aumentato in 77 sulle 181 regioni NUTS 2 per le quali sono disponibili i dati, mentre è diminuito nelle restanti 104 regioni. 72 La pandemia di COVID‑19 ha evidenziato la carenza di personale sanitario, un problema persistente nell'UE. Nel 2021 l'UE ha registrato una media di 4,1 medici e 7,8 infermieri per 1 000 abitanti, con differenze significative tra i vari paesi. Ad esempio, il numero di medici varia da 2,9 (Lussemburgo) a 5,4 (Austria) per 1 000 abitanti, e il numero di infermieri da 0,9 (Romania) a 18,9 (Finlandia). Le disparità persistono a livello di NUTS 2, in particolare nelle regioni soggette a un rapido invecchiamento e spopolamento, con conseguenti aree di accesso limitato all'assistenza sanitaria, note come deserti sanitari. Per quanto riguarda gli anziani, nel 2019 il 46,6 % delle persone dai 65 anni in su con difficoltà nella cura della persona o nello svolgimento dei compiti domestici ha segnalato un'esigenza non soddisfatta di assistenza. Le infrastrutture di cura residenziale variano notevolmente nell'UE. Nel 2019 il numero di posti letto per l'assistenza a lungo termine per 100 000 residenti variava da 27,4 in Bulgaria a 1 378,4 nei Paesi Bassi, evidenziando differenze significative tra gli Stati membri. 6. Parità di genere La parità di genere è un principio fondamentale dell'UE. È presente in modo preponderante nel pilastro europeo dei diritti sociali, in linea con gli obiettivi di sviluppo sostenibile dell'ONU (OSS) che fissano il raggiungimento della parità di genere entro il 2030. L'OSS5 – e la strategia dell'UE per la parità di genere per il periodo 2020‑202540 – si adoperano per garantire che tutti i settori di intervento dell'UE con39 Eurostat, Statistiche sulla sanità [hlth_rs_bdsrg2 e hlth_rs_bds1]. 40 Commissione europea (2020b). tribuiscano a far progredire la parità (Riquadro 2.5). Il piano d'azione del pilastro europeo dei diritti sociali comprende anche l'obiettivo di dimezzare almeno il divario di genere nei livelli di occupazione entro il 2030. Sebbene i progressi compiuti verso il raggiungimento dell'uguaglianza di genere nell'UE siano evidenti, le donne devono ancora affrontare degli ostacoli, come dimostrano il divario retributivo tra le donne e gli uomini, il minor numero di donne che occupano posizioni dirigenziali rispetto agli uomini e il maggior numero di donne che si fanno carico del lavoro di cura non retribuito. La disuguaglianza di genere ostacola anche lo sviluppo economico e sociale. L'aumento del numero di donne occupate tende ad aumentare la produttività e a promuovere l'innovazione e la diversità sul posto di lavoro. L'aumento della partecipazione delle donne è fondamentale per affrontare la carenza di competenze in un contesto caratterizzato da una diminuzione della popolazione in età lavorativa (cfr. Capitolo 6). Sebbene la partecipazione delle donne al mercato del lavoro abbia continuato a espandersi negli ultimi anni, nel 2022 le donne occupate di età compresa tra i 20 e i 64 anni nell'UE rappresentava il 69 %, 11 pp in meno rispetto agli uomini, il che significa che il divario di genere nei livelli di occupazione è rimasto praticamente invariato per un decennio. Anche le differenze regionali sono aumentate. 6.1 Mercati del lavoro regionali per le donne Il tasso di occupazione femminile è aumentato rispetto a quello maschile nelle regioni più sviluppate e in quelle in transizione tra il 2013 e il 2022, nonché negli Stati membri nord-occidentali. Al contrario, è diminuito nelle regioni meno sviluppate e nei paesi meridionali, dove i tassi di occupazione sono più bassi e i servizi di assistenza all'infanzia di alta qualità e a prezzi accessibili sono carenti (Figura 2.9). Nelle regioni meno sviluppate, il divario di genere nei livelli di occupazione nel 2022 (16 pp) era circa il doppio rispetto alle regioni più sviluppate (8 pp) e a quelle in transizione (9 pp). Era inoltre molto più ampio negli Stati membri meridionali (15 pp) rispetto a quelli nord-occidentali (7 pp) e orientali (12 pp). Superava i 20 pp in tutte le regioni della Grecia, dell'Italia meridionale e le regioni orientali della Romania (Carta 2.15). Capitolo 2: Coesione sociale Sono molti i fattori che intervengono nel plasmare la partecipazione delle donne alla forza lavoro e nell'influenzare le dimensioni del divario di genere41. Tra questi, le condizioni di lavoro e la mancanza di servizi di assistenza all'infanzia e di assistenza a lungo termine di alta qualità e a prezzi accessibili hanno un impatto diretto sull'equilibrio tra vita professionale e vita privata. 6.2 In quasi tutte le regioni le donne con un titolo di istruzione terziaria sono più numerose degli uomini Le donne tendono ad avere un livello d'istruzione più elevato rispetto agli uomini. Nel 2022 il 37 % delle donne di età compresa tra i 25 e i 64 anni nell'UE era in possesso di un titolo di studio terziario, rispetto al 31 % degli uomini. Le donne con questo livello di istruzione erano più numerose degli uomini in tutte le regioni, tranne in alcune regioni della Germania, dell'Austria e del Noord-Brabant nei Paesi Bassi (Carta 2.16). Le donne con un'istruzione terziaria, al pari degli uomini, tendono a concentrarsi nelle grandi città, sebbene la recente diffusione del telelavoro nel lavoro impiegatizio possa creare maggiori prospettive per le donne in tutte le regioni di tutta l'UE42. Le donne con un'istruzione terziaria rappresentano una risorsa e un'opportunità potenzialmente preziosa nelle regioni meno sviluppate. Nel 2022 circa l'8 % Riquadro 2.5 Parità di genere La strategia per la parità di genere 2020‑2025 definisce un quadro completo per la promozione della parità di genere. Esso include obiettivi quali ridurre la violenza di genere; mettere in discussione gli stereotipi di genere; colmare i divari di genere nel mercato del lavoro; raggiungere la parità di partecipazione in diversi settori dell'economia; affrontare i divari retributivi e pensionistici di genere; colmare il divario di genere nell'assistenza; e raggiungere l'equilibrio di genere nel processo decisionale e nella politica. L'attuazione della strategia si basa su un duplice approccio che prevede misure mirate al raggiungimento della parità di genere e al rafforzamento dell'integrazione della dimensione di genere in ogni fase di progettazione delle politiche in tutti i settori d'intervento dell'UE, interni ed esterni. L'UE ha adottato iniziative riguardanti un'ampia gamma di settori d'intervento per promuovere la parità di genere. In particolare, la direttiva sulla trasparenza retributiva1 impone agli Stati membri di garantire la parità di retribuzione tra uomini e donne per uno stesso lavoro; la direttiva sull'equilibrio di genere nei consigli di amministrazione2 stabilisce obiettivi per le grandi società quotate in borsa nell'UE per accelerare i progressi verso l'equilibrio di genere nei loro 1 Unione europea (2023). 2 Unione europea (2022c). 3 Unione europea (2019). 4 Commissione europea (2021d). consigli di amministrazione; e la direttiva relativa all'equilibrio tra attività professionale e vita familiare3 che promuove l'equilibrio tra lavoro e vita privata per i lavoratori e le lavoratrici con responsabilità di cura mediante il diritto al congedo di paternità e al congedo parentale, nonché il diritto di richiedere un orario di lavoro flessibile per motivi di cura, promuovendo così la parità di genere nella gestione delle responsabilità familiari. La Direttiva UE sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica4 impone agli Stati membri dell'UE di adottare misure per prevenire e combattere la violenza contro le donne e la violenza domestica e di fornire sostegno alle vittime. La parità di genere costituisce parte integrante del quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021‑2027 e di molti programmi di finanziamento dell'UE e strumenti di garanzia del bilancio, tra cui l'FSE+, il FESR, il Fondo di coesione, il programma CERV (Cittadini, uguaglianza, diritti e valori), Europa creativa, il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, Orizzonte Europa e InvestEU. Tutti questi programmi sostengono gli obiettivi fissati nella strategia per la parità di genere, con un'attenzione specifica al sostegno a favore dell'imprenditoria femminile. 41 Commissione europea (2023g). 42 La percentuale di donne in grado di lavorare da casa durante le restrizioni per la pandemia di COVID‑19 superava quella degli uomini nell'UE, con una differenza che va da 3,0 pp in Finlandia a 17,4 pp a Malta, ed era di 10 pp o più in sette dei 14 Stati membri dell'UE per i quali sono disponibili i dati dell'EU-SILC. 73 74 Distribuzione della popolazione 25-64 anni Donne con istruzione terziaria Tasso di istruzione terziaria, 25‑64 anni Uomini con istruzione terziaria Donne EU-27 Uomini Divario nel livello di istruzione della popolazione Istruzione terziaria Divario nel tasso di occupazione Livello Livello d'istruzione d'istruzione medio basso Istruzione terziaria Livello d'istruzione medio Livello d'istruzione basso Totale 37,1 31,4 6 −4 −2 −5 −12 −23 −11 Regioni più sviluppate 19 18 39,8 36,8 3 −1 −2 −6 −10 −21 −9 Regioni in transizione 10 8 39,4 32,0 7 −6 −2 −4 −10 −18 −8 Regioni meno sviluppate 8 6 30,0 21,4 9 −7 −2 −6 −18 −29 −16 UE nord-occidentale 19 18 40,0 37,3 3 −2 −1 −5 −7 −17 −8 UE meridionale 10 8 33,9 27,0 7 −1 −6 −6 −19 −27 −16 UE orientale 8 6 35,0 24,7 10 −11 0 −5 −16 −24 −12 Nota: il divario consiste nel valore per le donne meno il valore per gli uomini. Interruzione della serie di IFL nel 2021. Fonte: Eurostat [lfst_r_lfe2eedu, lfst_r_lfsd2pop], calcoli della DG REGIO. Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Tabella 2.7 Indicatori del divario di genere per livello di istruzione, grado di sviluppo e zona geografica, 2022 Capitolo 2: Coesione sociale Figura 2.9 Divari di genere nel tasso di occupazione per grado di sviluppo e zona geografica, 2013-2022 b) Divari di genere per zona geografica a) Divari di genere per grado di sviluppo Regioni più sviluppate Regioni in transizione Regioni meno sviluppate EU-27 15 16 14 12 9 9 [−1,3 pp] [+0,7 pp] 13 12 12 [−0,1 pp] 10 8 8 [−1 pp] 7 [−1,4 pp] 8 2022 2021 2020 2019 2018 2017 2022 2021 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2014 2013 2016 6 6 2015 8 11 14 15 15 2014 10 16 [+1,2 pp] 2013 differenza di genere 16 UE nord-occidentale UE meridionale UE orientale EU-27 18 differenza di genere 18 Nota: Divario = valore per gli uomini meno valore per le donne. Interruzione della serie di IFL nel 2021. Fonte: Eurostat [lfst_r_lfsd2pwc], calcoli della DG REGIO. di tutte le donne di età compresa tra i 25 e i 64 anni nell'UE possedeva un titolo di istruzione terziaria e viveva nelle regioni meno sviluppate, a fronte di una percentuale di uomini pari a solo il 6 % (Tabella 2.7). La maggiore percentuale di donne nell'UE con questo livello di istruzione rispetto agli uomini, in effetti, rispecchia in larga misura la differenza tra le regioni meno sviluppate (9 pp) e quelle in transizione (7 pp) rispetto a quelle più sviluppate (3 pp), nonché tra gli Stati membri orientali (10 pp) e meridionali (7 pp) e quelli nord-occidentali (3 pp) (Tabella 2.7). Un livello di istruzione più elevato è anche associato a un minore divario di genere nei livelli di occupazione, pari a soli 5 pp per coloro che hanno un titolo di istruzione terziaria nell'UE, rispetto ai 12 pp per coloro che hanno un'istruzione secondaria superiore e 23 pp per coloro che hanno solo un'istruzione di base (Tabella 2.7). 6.3 Donne al potere politico Le donne sono inoltre meno rappresentate degli uomini nelle posizioni di governo e di leadership. Secondo l'ottava relazione sulla coesione, una rappresentanza equilibrata delle donne (ossia che r icoprano almeno il 40 % delle posizioni) in tutti gli organi decisionali della vita politica e pubblica, come raccomandato nel 2003 dal Consiglio d'Europa, non sarà rag43 EIGE (2023). giungibile in breve tempo. Nel 2023, infatti, le donne costituivano la metà o più delle assemblee regionali solo in 16 casi su 285 (Carta 2.17), senza alcuna variazione rispetto al 2021. In alcune regioni dell'UE la quota di donne nelle assemblee regionali non solo era bassa nel 2023, ma era persino diminuita nel decennio precedente (Carta 2.18). L'indice di parità di genere per il 202343 conferma che le disuguaglianze di genere nell'UE sono più pronunciate per quanto riguarda le posizioni di potere (59,1 punti su 100 che indicano la piena parità), nonostante i progressi compiuti dal 2010 in poi (di 17,2 punti). L'indice complessivo nel 2023 supera per la prima volta i 70 punti, grazie ai progressi compiuti in termini di tempo (+3,6) e lavoro (+2,1) rispetto al 2020. Questo aumento della parità tra donne e uomini è stato accompagnato da una riduzione delle differenze tra gli Stati membri. I valori più alti dell'indice si registrano in Svezia, nei Paesi Bassi e in Danimarca (78‑82), mentre i più bassi si riscontrano in Cechia, Ungheria e Romania (inferiori a 58). 75 76 Differenze nei tassi di disoccupazione femminile e maschile, 2022 Differenze nei tassi di istruzione terziaria femminile e maschile, 2022 Guadeloupe Martinique Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Mayotte Réunion Açores Açores Madeira Carta 2.16 Differenze nei tassi di istruzione terziaria femminile e maschile, 2022 Differenza in punti percentuali Differenza in punti percentuali < −20 <0 10-15 da −20 a −15 0-2,5 15-20 2,5-5 > 20 da −10 a −5 5-7,5 dati non disponibili da −5 a 0 7,5-10 da −15 a −10 Madeira REGIOgis REGIOgis Carta 2.15 Differenze nei tassi di disoccupazione femminile e maschile, 2022 Guyane EU-27 = −10,7 Fonte: Eurostat (lfst_r_lfe2emprt). EU-27 = 5,7 Fonte: DG REGIO in base a dati Eurostat [edat_lfse_04]. >0 dati non disponibili 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Carta 2.15 Carta 2.16 Canarias Canarias Carta 2.17 Carta 2.18 Canarias Canarias Presenza femminile nelle assemblee regionali, 2023 Variazione nelle percentuali di presenza femminile nelle assemblee regionali, 2013-2023 Guadeloupe Martinique Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Mayotte Réunion Açores Açores Madeira % di membri Differenza in punti percentuali < 20 20-25 40-50 Paesi privi di assemblea regionale (BG, EE, IE, CY, LT, LU, MT e SI) e regioni prive di assemblea (ES63, ES64, PT1): presenza femminile nelle assemblee nazionali. Fonte: DG REGIO sulla base di dati dell'EIGE. < −4,0 0,0-2,5 da −4,0 a −2,0 2,5-5,0 da −2,0 a −1,0 5,0-10,0 −1,0-0,0 > 10,0 Paesi privi di assemblea regionale (BG, EE, IE, CY, LT, LU, MT e SI) e regioni prive di assemblea (ES63, ES64, PT1): presenza femminile nelle assemblee nazionali. FRY5 (Mayotte): 2014-2023. Fonte: DG REGIO sulla base di dati dell'EIGE. > 50 0 0 500 km 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Capitolo 2: Coesione sociale Carta 2.18 Variazione nelle percentuali di presenza femminile nelle assemblee regionali, 2013-2023 Carta 2.17 Presenza femminile nelle assemblee regionali, 2023 30-40 Madeira REGIOgis REGIOgis 25-30 Guyane 77 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale 7. Promuovere l'uguaglianza per i migranti e le minoranze I migranti, i Rom e gli altri gruppi minoritari devono affrontare problemi specifici quali la discriminazione e gli ostacoli all'accesso al mercato del lavoro e a un'istruzione di qualità. Migliorare la loro inclusione nel mercato del lavoro può contribuire ad affrontare la carenza di manodopera e di competenze in un contesto contrassegnato da un calo della popolazione in età lavorativa (cfr. Capitolo 6). I valori di uguaglianza e non discriminazione dell'UE sottolineano l'importanza di mettere in atto politiche e pratiche inclusive affinché tutti i membri della società possano prosperare. 7.1 I migranti sostengono i mercati del lavoro regionali, pur affrontando le sfide dell'integrazione 78 I migranti (nella presente relazione definiti in termini di paese di nascita piuttosto che di nazionalità), comprese le persone che si spostano all'interno dell'UE, tendono a stabilirsi nelle regioni degli Stati membri nord-occidentali, soprattutto nelle città più grandi dove le opportunità economiche sono maggiori e le reti di supporto sono ben consolidate (Carte 2.19 e 2.20). L'occupazione dei migranti, soprattutto di quelli provenienti da paesi terzi, è aumentata notevolmente tra il 2015 e il 2019. Lo "strumentario demografico"44 e la relazione Occupazione e sviluppi sociali in Europa (ESDE) 2023 sottolineano il ruolo dei migranti nel colmare le carenze di manodopera, in particolare nelle occupazioni poco e mediamente qualificate45. Inoltre la pandemia di COVID‑19 ha messo in evidenza l'adattabilità della situazione occupazionale dei migranti alle mutevoli condizioni economiche. Il tasso di occupazione dei migranti nell'UE è diminuito notevolmente nel 2020 (di 2,5 pp), molto più di quello degli autoctoni (solo 0,6 pp), ma si è anche ripreso maggiormente nei due anni successivi fino al 2022 (di 4,0 pp), aumentando di quasi il doppio rispetto a quello degli autoctoni (2,1 pp). Il calo dell'occupazione nel 2020 e la successiva ripresa sono stati particolarmente forti negli Stati membri meridionali e nelle regioni meno sviluppate. Le persone nate in un altro Stato membro sono per lo più cittadini mobili dell'UE che beneficiano dei diritti garantiti dalla libera circolazione dei lavoratori46. Di conseguenza, hanno tassi di occupazione analoghi, o persino leggermente superiori, nella maggior parte dei tipi di regioni (Figura 2.10a), in particolare negli Stati membri orientali. Anche il rischio di povertà o di esclusione sociale è molto simile a quello degli autoctoni. Al contrario, gli immigrati provenienti dai paesi terzi tendono ad avere tassi di occupazione significativamente più bassi, circa 10 pp in meno rispetto agli autoctoni degli Stati membri nord-occidentali e meridionali (Figura 2.10b). La disparità deriva anche da un divario occupazionale più consistente per le donne (15 pp) rispetto agli uomini (4 pp). Un complesso insieme di fattori influenza la destinazione degli immigrati dei paesi terzi e in quali mercati del lavoro sono più presenti. Sono più numerosi nei mercati del lavoro più solidi dei paesi nord-occidentali. I tassi di occupazione di questi gruppi sono più bassi nelle regioni meno sviluppate, per quanto sembrino svolgere un ruolo importante nel colmare le carenze di manodopera, e la differenza nel tasso medio rispetto agli autoctoni è minore rispetto alle regioni in transizione e a quelle più sviluppate (8 pp in meno vs 13‑14 pp in meno). Nonostante l'aumento del tasso di occupazione, i migranti devono affrontare problemi sociali47. Il loro tasso di AROPE nel 2022 era più che raddoppiato rispetto a quello degli autoctoni (40 % vs 19 %), così come il rispettivo tasso di deprivazione materiale e sociale (24 % vs 11 %, riguardante metà della popolazione Rom). Una recente relazione dell'OCSE48 ha valutato l'impatto diseguale dei migranti sulle regioni e sulle città, sottolineando il loro impatto positivo sullo sviluppo regionale attraverso l'innovazione, il commercio internazionale, la riduzione della carenza di manodopera e di competenze e il rafforzamento della crescita economica. La "Panoramica sulla migrazione 2023" del Centro internazionale per lo sviluppo delle 44 Commissione europea (2020c). 45 La relazione ESDE 2023 ha evidenziato che i lavoratori nati al di fuori dell'UE sono più spesso impiegati in occupazioni che presentano una persistente carenza di manodopera, in particolare in occupazioni poco qualificate. 46 Unione europea (2011). 47 Commissione europea (2022b). 48 OCSE (2022). Carta 2.19 Carta 2.20 Canarias Canarias Persone nate in un altro paese dell'UE, 2022 Persone nate in paesi terzi, 2022 Guadeloupe Martinique Guyane Guadeloupe Martinique Mayotte Réunion Mayotte Réunion Açores Guyane Açores Madeira Madeira Carta 2.20 Persone nate in paesi terzi, 2022 Carta 2.19 Persone nate in un altro paese dell'UE, 2022 % sulla popolazione (15-74 anni) % sulla popolazione (15-74 anni) < 0,5 4,5-8 <1 10-14 0,5-1,5 >8 1-4,5 > 14 1,5-2,5 dati non disponibili 4,5-7 dati non disponibili EU-27 = 3,8 Fonte: Eurostat data (lfst_r_lfsd2pwc) e stime della DG REGIO. EU-27 = 9,6 Fonte: Eurostat data (lfst_r_lfsd2pwc) e stime della DG REGIO. 7-10 2,5-4,5 0 0 500 km 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Capitolo 2: Coesione sociale REGIOgis REGIOgis 79 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Figura 2.10 Tassi di occupazione e variazioni per i migranti rispetto agli autoctoni, e per zona geografica, 2017‑2022 a) Migranti vs autoctoni 50 –3 45 –6 70 9 65 6 60 3 55 0 50 –3 45 –6 2017 12 2022 0 75 2021 55 UE orientale 15 2020 3 UE meridionale 2019 60 80 2018 6 % della popolazione tra 20 e 64 anni 65 UE nord-occidentale 2022 9 2021 70 2020 12 2019 75 2018 15 variazione rispetto all'anno precedente Nati fuori dall'UE variazione rispetto all'anno precedente Nati in altri paesi dell'UE 80 2017 % della popolazione tra 20 e 64 anni Autoctoni b) Per zona geografica Nota: interruzione della serie di IFL nel 2021. Fonte: Eurostat [lfst_r_lfsd2pwc], calcoli della DG REGIO. 80 politiche migratorie (ICMPD)49 e la recente relazione di Frontex50 hanno evidenziato la pressione di un aumento significativo della migrazione irregolare nel 2022 e 2023, il più alto dal 2016. Per quanto riguarda i rifugiati ucraini, le evidenze statistiche sul loro impatto non sono ancora chiare o coerenti tra le regioni dell'UE. A dicembre 2023, più di 4,2 milioni di sfollati ucraini avevano ricevuto protezione nell'ambito della direttiva sulla protezione temporanea, che garantisce il diritto di entrare nel mercato del lavoro dell'UE. I fondi della coesione hanno fornito sostegno agli Stati membri per assicurare ai rifugiati ucraini l'accesso ai loro diritti nell'ambito della protezione temporanea, ad esempio mediante l'insegnamento della lingua, l'assistenza all'infanzia, la certificazione delle competenze e la formazione sul posto di lavoro. 7.2 Le regioni dell'UE sono per lo più luoghi accoglienti per le minoranze, occorrono però ulteriori progressi nelle regioni orientali e meridionali Diversi fattori possono influire sulle prospettive occupazionali dei diversi gruppi e creare un ambiente più inclusivo per consentire loro di contribuire all'e- conomia e alla società. Tra questi, il grado di discriminazione, la facilità di accesso all'istruzione e alla formazione e gli atteggiamenti sociali. Per quanto condotta qualche tempo fa, l'indagine LGBT dell'Unione europea51 ha evidenziato che lesbiche, gay, bisessuali e transgender (LGBTQ+) incontrano ostacoli al godimento dei diritti fondamentali, in particolare nell'occupazione e nell'istruzione. L'indagine sui Rom dell'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali 202152 indica che il 25 % dei Rom nell'UE ha subito discriminazioni nel corso dei precedenti 12 mesi. La più recente indagine Gallup del 2022 ha fornito indicazioni sugli atteggiamenti nei confronti dei migranti, delle minoranze etniche e razziali e della comunità LGBTQ+ in 140 regioni dell'Unione (Carta 2.21). Il sondaggio ha rivelato che le regioni degli Stati membri nord-occidentali sono generalmente considerate da tutti gli intervistati, e non solo dai migranti o dalle minoranze, come luoghi più accoglienti per i gruppi minoritari rispetto a quelle dei paesi orientali e meridionali. 49 ICMPD (2023). 50 Frontex, l'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (2023). 51 Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali (2014). 52 Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali (2022). Carta 2.21 Carta 2.21 Condizioni di vita delle minoranze, 2022 Condizioni di vita delle minoranze, 2022 Immigrati di paesi terzi Minoranze etniche e razziali Persone gay e lesbiche % di popolazione di età superiore ai 15 anni che ha risposto "un buon posto in cui vivere" % di popolazione di età superiore ai 15 anni che ha risposto "un buon posto in cui vivere" % di popolazione di età superiore ai 15 anni che ha risposto "un buon posto in cui vivere" 57-72 72-77 77-82 82-89 > 89 dati non disponibili Le percentuali si basano su tutte le persone intervistate, ad esclusione di chi ha risposto "non so" e di chi ha preferito non rispondere. Domanda: La città o la zona in cui vive è o non è un buon posto per gli immigrati provenienti da altri paesi? Fonte: Gallup World Poll (WP106). < 65 Le percentuali si basano su tutte le persone intervistate, a esclusione di chi ha risposto "non so" e di chi ha preferito non rispondere. Domanda: La città o la zona in cui vive è o non è un buon posto per le minoranze razziali ed etniche? Fonte: Gallup World Poll (WP103). 65-75 75-80 80-85 85-90 > 90 dati non disponibili < 43 43-69 69-79 79-86 86-91 Le percentuali si basano su tutte le persone intervistate, a esclusione di chi ha risposto "non so" e di chi ha preferito non rispondere. Domanda: La città o la zona in cui vive è o non è un buon posto per le persone gay o lesbiche? Fonte: Gallup World Poll (WP105). > 91 0 1 000 km dati non disponibili © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Capitolo 2: Coesione sociale < 57 81 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale • Una maggioranza significativa di tutti gli intervistati ha dichiarato che la propria città o area era un "buon posto" in cui vivere per le minoranze etniche e razziali, con percentuali variabili (dal 50 % al 95 % in tutte le regioni e oltre l'80 % in 80 regioni). D'altra parte, in 10 regioni dei paesi meridionali e orientali tale maggioranza era inferiore al 60 %. • Circa due terzi di tutti gli intervistati ritenevano che la propria città o area fosse un "buon posto" in cui vivere per gli immigrati, con percentuali variabili dal 30 % al 97 % nelle varie regioni. La percentuale era superiore all' 80 % in quasi 50 regioni, ma inferiore al 50 % in 15 regioni, soprattutto in Ungheria e Bulgaria. • La percentuale più bassa di intervistati riteneva che la propria città o area fosse un "buon posto" in cui vivere per le persone gay e lesbiche, sebbene anche in questo caso la cifra variasse ampiamente tra le regioni dell'UE, fra il 10 % e il 95 %. La percentuale era superiore all'80 % in circa 60 regioni, ma inferiore al 40 % in 20 regioni, soprattutto in Bulgaria e Romania. 82 In generale, le differenze regionali erano meno pronunciate (meno di 10 pp) nei paesi in cui la percezione complessiva dei gruppi di minoranza era positiva, e più pronunciate nel caso opposto; in questo contesto, le regioni delle capitali presentavano le differenze più ampie rispetto al resto del paese. I risultati del sondaggio Gallup sono in linea con la distribuzione degli immigrati tra le regioni, concentrandosi soprattutto nelle zone nord-occidentali dell'UE, dove le condizioni economiche e il sostegno sociale, ma anche l'atteggiamento nei confronti degli immigrati, sono più favorevoli. L'atteggiamento nei confronti degli immigrati, quindi, tende a essere più favorevole laddove essi sono più numerosi. 8. Sintesi degli sviluppi territoriali Regioni più sviluppate Come indicato sopra, nell'ultimo decennio si è registrato un continuo aumento dei tassi di occupazione nelle regioni più sviluppate, anche se in misura inferiore rispetto ad altre parti dell'UE. Il tasso medio di occupazione supera il 78 % nel 2022, con una disoccupazione di appena il 5 %. Sebbene la disoccupazione giovanile sia ancora del 12 % e il 9 % dei giovani tra i 15 e i 29 anni sia classificato come NEET, queste cifre sono rimaste inferiori a quelle di altre regioni. Diversi fattori hanno contribuito a questa situazione relativamente favorevole. Molte persone di età compresa tra 25 e 64 anni possiedono un titolo di istruzione terziaria (38 %) o di istruzione professionale superiore o post-secondaria (32 %). Sembra siano stati compiuti progressi nell'aggiornamento e nella riqualificazione delle competenze, fatto essenziale per le transizioni verde e digitale, con una maggiore partecipazione degli adulti alla formazione. La situazione delle donne è in costante miglioramento. Mentre il numero di donne con un'istruzione terziaria è superiore a quello degli uomini (40 % vs 37 %), il divario nei tassi di occupazione persiste (74 % vs 83 %). I continui miglioramenti nell'accesso ai servizi per l'infanzia (il 93 % dei bambini di età compresa tra i tre anni e l'età della scuola dell'obbligo frequenta istituti ECEC) hanno contribuito a ridurre questo problema. Regioni in transizione Il tasso di occupazione nelle regioni in transizione è aumentato notevolmente nel periodo 2013‑2022, passando dal 67 % al 75 %, mentre il tasso di disoccupazione si è quasi dimezzato, scendendo al 7 %. Tuttavia nel 2022 la disoccupazione giovanile si attesta ancora al 16 %, con l'11 % dei giovani tra i 15 e i 29 anni classificato come NEET. I fattori alla base del miglioramento generale nell'ultimo decennio includono la percentuale relativamente elevata di persone tra i 25 e i 64 anni con un'istruzione terziaria (36 %) o con qualifiche professionali di livello secondario superiore (35 %). La partecipazione degli adulti all'istruzione e alla formazione è aumentata discretamente dopo il calo significativo del 2020 e la situazione delle donne è migliorata costantemente. Anche se in confronto alle regioni più sviluppate un numero ancora maggiore di donne rispetto agli uomini possiede un'istruzione terziaria (40 % contro 32 %), purtroppo il divario nel tasso di occupazione rimane quasi invariato (71 % contro 79 %), nonostante il 95 % dei bambini tra i tre anni e l'età della scuola dell'obbligo frequenti l'istruzione prescolare. Regioni meno sviluppate I tassi di occupazione nelle regioni meno sviluppate (NUTS 2) sono aumentati più che nelle altre regioni tra il 2013 e il 2022, passando dal 58 % al 69 %, e la differenza media con le regioni più sviluppate si è ridotta da 15 pp a 10 pp. Il tasso di disoccupazione nello stesso periodo si è dimezzato scendendo all'8 % (restando comunque più alto rispetto ad altre regioni), e sebbene il tasso di disoccupazione giovanile sia diminuito di 16 pp, si è attestato al 22 %. Inoltre anche la percentuale di persone di età compresa tra i 15 e i 29 anni classificate come NEET, pur essendo diminuita, nel 2022 era ancora del 16 %. Sono diversi i fattori alla base di una situazione del mercato del lavoro peggiore che altrove. I tassi di istruzione terziaria per le persone di età compresa tra i 25 e i 64 Capitolo 2: Coesione sociale anni rimangono relativamente bassi (26 % nel 2022), sebbene la percentuale di persone con un'istruzione professionale superiore sia leggermente più alta (40 %). Nonostante i recenti incrementi, nel 2022 la partecipazione degli adulti all'istruzione e alla formazione era ancora appena dell'8 %. La situazione delle donne è migliorata in modo consistente, ma sebbene il divario nei tassi di istruzione terziaria rispetto agli uomini sia ampio (30 % vs 21 %), il tasso di occupazione delle donne rimane molto più basso di quello degli uomini (61 % contro 76 %). Circa l'87 % dei bambini tra i 3 anni e l'età della scuola dell'obbligo frequenta l'istruzione prescolare; ciononostante questa percentuale è inferiore a quella di altre regioni. Una percentuale maggiore di persone è anche classificata come AROPE rispetto alle altre regioni (28 % nel 2022 rispetto al 19 % delle regioni più sviluppate e al 22 % di quelle in transizione), sebbene sia inferiore a quella del 2016 (34 %) e il divario con le regioni più sviluppate si sia ridotto sensibilmente in questi sei anni (da 14 pp a 9 pp). 83 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Riferimenti bibliografici Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali (2014), EU LGBT survey – Main results, Ufficio delle pubblicazioni dell'Unione europea, Lussemburgo. Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali (2022), Roma Survey 2021 – Main results, Ufficio delle pubblicazioni dell'Unione europea, Lussemburgo. Autorità europea del lavoro (2023), Relazione sulle carenze e sulle eccedenze di manodopera – 2022, Ufficio delle pubblicazioni dell'Unione europea, Lussemburgo. 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Commissione europea (2023g), 2023 report on gender equality in the EU, Ufficio delle pubblicazioni dell'Unione europea, Lussemburgo. Capitolo 2: Coesione sociale Commissione europea (2023h), Relazione comune sull'occupazione 2024 – Proposta della Commissione, Ufficio delle pubblicazioni dell'Unione europea, Lussemburgo. EIGE (2023), Gender Equality Index 2023, Istituto europeo per l'uguaglianza di genere. Eurostat (2023), "Labour market slack - employment supply and demand mismatch", Le statistiche spiegate. https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Labour_market_slack_-_employment_supply_ and_demand_mismatch Frontex, l'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (2023), Irregular border crossings into EU so far this year highest since 2016, Comunicato stampa. Fulvimari et al. 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Unione Europea (2011), Regolamento (UE) n. 492/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 aprile 2011, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno dell'Unione. Unione Europea (2019), Direttiva (UE) 2019/1158 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 giugno 2019, relativa all'equilibrio tra attività professionale e vita familiare per i genitori e i prestatori di assistenza e che abroga la direttiva 2010/18/UE del Consiglio. Unione europea (2020), Raccomandazione del Consiglio del 24 novembre 2020 relativa all'istruzione e formazione professionale (IFP) per la competitività sostenibile, l'equità sociale e la resilienza (2020/C 417/01). Unione europea (2022a), Raccomandazione del Consiglio del 16 giugno 2022 relativa a un approccio europeo alle microcredenziali per l'apprendimento permanente e l'occupabilità (2022/C 243/02). Unione europea (2022b), Raccomandazione del Consiglio dell'8 dicembre 2022 in materia di educazione e cura della prima infanzia: obiettivi di Barcellona per il 2030 (2022/C 484/01). Unione europea (2022c), Direttiva (UE) 2022/2381 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 novembre 2022 riguardante il miglioramento dell'equilibrio di genere fra gli amministratori delle società quotate e relative misure ("Direttiva sull'equilibrio di genere nei consigli di amministrazione"). Unione europea (2023), Direttiva (UE) 2023/970 del Parlamento europeo e del Consiglio del 10 maggio 2023 volta a rafforzare l'applicazione del principio della parità di retribuzione tra uomini e donne per uno stesso lavoro o per un lavoro di pari valore attraverso la trasparenza retributiva e i relativi meccanismi di applicazione ("Direttiva sulla trasparenza retributiva"). 85 Copyright © 2019 Veja/Shutterstock. Via Stikliu nel centro storico di Vilnius, Lituania. 3 Coesione e diversità territoriale COESIONE E DIVERSITÀ TERRITORIALE • L'UE è caratterizzata da un'ampia varietà di territori. Le differenze nella concentrazione e densità della popolazione e le specifiche caratteristiche geografiche possono influire sullo sviluppo economico e socio-economico degli stessi. • Il PIL pro capite è più alto nelle regioni metropolitane che nelle altre regioni. Negli ultimi vent'anni il PIL pro capite è cresciuto più rapidamente nelle regioni metropolitane, soprattutto grazie ai tassi di crescita superiori alla media nelle regioni delle capitali. Le altre regioni metropolitane hanno superato le regioni non metropolitane solo negli Stati membri orientali e meridionali. Nelle regioni metropolitane delle capitali negli Stati membri orientali e meridionali, il contributo della crescita dell'occupazione alla crescita del PIL è doppio rispetto alla media, segno di una costante concentrazione dell'occupazione in tali regioni. • Le differenze nelle tendenze economiche si riflettono in parte nelle differenze a livello di mercato del lavoro e istruzione. Nei paesi orientali le città registrano il tasso di occupazione più alto e il divario con le zone rurali e meno densamente popolate è aumentato nel periodo 2013‑2022. Al contrario, nei paesi nord-occidentali il tasso di occupazione nelle zone scarsamente popolate supera quello delle città. Per quanto riguarda i paesi meridionali, sebbene il divario si sia ridotto nello stesso periodo, il tasso nelle zone scarsamente popolate è rimasto estremamente basso. La percentuale di popolazione con istruzione terziaria e secondaria superiore è aumentata in tutti i tipi di regioni nel periodo 2013‑2022, ma il divario sostanziale tra città e zone scarsamente popolate si è ulteriormente ampliato. • La connettività dei trasporti è inferiore nelle regioni scarsamente popolate, nelle quali l'accesso all'istruzione e all'assistenza sanitaria è molto più limitato rispetto alle regioni urbane. La dispersione della popolazione nelle zone rurali e meno densamente popolate fa sì che per garantire un'adeguata connettività siano richieste più infrastrutture di trasporto e risorse per abitante. • Le caratteristiche geografiche specifiche delle isole, delle regioni ultraperiferiche, delle regioni frontaliere, delle regioni settentrionali scarsamente popolate e delle regioni montane e costiere possono ostacolarne lo sviluppo economico. In media, le regioni ultraperiferiche e le regioni montane hanno un PIL pro capite inferiore alla media dell'UE e il divario è aumentato negli ultimi 20 anni. Nelle regioni frontaliere, invece, dal 2001 il PIL pro capite converge verso la media UE. • La maggior parte delle regioni con caratteristiche geografiche specifiche si colloca al di sotto della media dell'UE in termini di indicatori socio-economici. Le regioni ultraperiferiche, in particolare, presentano bassi tassi di occupazione ed elevati tassi di disoccupazione, sebbene quest'ultima sia diminuita in modo significativo dal 2001. 87 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Capitolo 3 Coesione e diversità territoriale 1. Verso uno sviluppo più equilibrato e armonioso La coesione territoriale mira a garantire uno sviluppo armonioso dell'ampia diversità di luoghi dell'UE e ad assicurare che i cittadini siano in grado di sfruttarne al meglio le caratteristiche intrinseche. Significa trasformare la diversità in una risorsa che contribuisca allo sviluppo sostenibile dei luoghi stessi e dell'Unione. Uno sviluppo più equilibrato e sostenibile, implicito nella nozione di coesione territoriale, consente di ottenere un uso più uniforme e sostenibile delle risorse, generando proventi economici. La coesione territoriale è al centro delle politiche strutturali dell'UE e lo è stata fin dall'inizio. A questo riguardo quattro concetti1 svolgono un ruolo fondamentale: la concentrazione, il collegamento dei territori, la cooperazione e le caratteristiche geografiche regionali specifiche. 88 La concentrazione richiede il superamento delle differenze a livello di densità di popolazione. Nell'UE l'attività economica è più concentrata rispetto alla popolazione. Ciò comporta dei vantaggi in termini di aumento dei rendimenti derivanti dall'agglomerazione e dal raggruppamento delle attività in luoghi particolari, determinando livelli più elevati di PIL pro capite, di produttività e occupazione nelle capitali e nella maggior parte delle altre conurbazioni densamente popolate. Al contempo sono presenti anche diseconomie, come la congestione, l'inquinamento atmosferico e, in alcune aree, una maggiore povertà ed esclusione sociale. Infatti, nelle zone rurali e in altre zone scarsamente popolate, più lontane dalle città di qualsiasi dimensione, le piccole e medie città svolgono spesso un ruolo più importante di quanto possano far pensare le loro dimensioni. Il ruolo svolto da queste città nel fornire accesso ai servizi, comprese le infrastrutture necessarie per investire nell'adattabilità delle persone e delle imprese, è fondamentale per evitare lo spopolamento delle campagne e garantire che queste zone rimangano luoghi attraenti in cui vivere. La Sezione 2 esamina le tendenze economiche e sociali delle regioni e delle aree urbane e non urbane. 1 COM(2008) 616 final. 2 Eurostat (2019). 3 Ibid. Collegare i territori significa superare le distanze. Per collegare i luoghi, soprattutto quelli urbani e rurali, occorrono ottimi collegamenti di trasporto, ma anche un accesso adeguato all'assistenza sanitaria, all'istruzione e ad altri servizi di base. Questi aspetti sono esaminati nella Sezione 3. Cooperazione significa superamento delle divisioni. Solo con una stretta collaborazione a vari livelli è possibile affrontare efficacemente i problemi di connettività e concentrazione. A tal fine può essere necessaria la cooperazione tra autorità locali vicine, tra regioni, tra Stati membri o tra l'UE e i paesi limitrofi, o tra alcuni di questi elementi o tutti. La Sezione 4 esamina gli aspetti della cooperazione transfrontaliera tra le regioni dell'Unione. Le regioni con caratteristiche geografiche specifiche comprendono isole, regioni montane, regioni costiere e regioni settentrionali scarsamente popolate. La Sezione 5 esamina i punti di forza e di debolezza di queste regioni. L'analisi dei concetti territoriali in questione richiede l'uso di tipologie. Per l'analisi delle tendenze economiche territoriali nella Sezione 1 viene utilizzata la tipologia metropolitana NUTS 32 (cfr. Riquadro 3.2). In questo modo è possibile studiare gli effetti delle agglomerazione nelle città e i benefici regionali più ampi dovuti alle ricadute positive. Inoltre il grado di urbanizzazione3 viene utilizzato per esaminare gli aspetti sociali, in quanto fornisce una demarcazione più netta tra i centri urbani e le altre aree. L'analisi delle regioni con caratteristiche geografiche specifiche si basa sulla loro definizione tipologica, illustrata nella Sezione 5. 2. Concentrazione: tendenze economiche e sociali nelle aree urbane e non urbane Con concentrazione si intende la presenza di forti differenze tra regioni urbane e non urbane nello sviluppo economico e sociale, nelle opportunità e nei tenori di vita, derivanti da una complessa interazione di fat- Capitolo 3: Coesione e diversità territoriale Riquadro 3.1 Zone urbane e zone rurali funzionali La classificazione comune delle unità territoriali a fini statistici (NUTS) crea unità geografiche basate su confini amministrativi. Tali unità differiscono per dimensione territoriale e demografica e potrebbero non costituire le unità più appropriate per studiare concetti che superano tali confini. Per definire le unità geografiche, la Commissione europea e l'OCSE hanno sviluppato approcci basati su collegamenti spaziali funzionali anziché su confini amministrativi. Zone urbane funzionali Nel 2011 la Commissione europea e l'OCSE hanno elaborato una definizione di zona urbana funzionale (ZUF)1. Il concetto di ZUF considera la dimensione funzionale ed economica delle città, al di là della considerazione della sola densità e dimensione demografica. Questo concetto comprende anche altre zone a bassa densità che circondano la città, ma che sono strettamente collegate ad essa da un punto di vista economico e funzionale. In sostanza, le ZUF combinano una città densamente popolata con la zona di pendolarismo circostante. Questo approccio funzionale ha il vantaggio di rilevare un unico mercato del lavoro e degli alloggi ed evita di frammentare un sistema urbano giornaliero in più comuni (unità amministrative locali). Inoltre non combina più sistemi urbani giornalieri in un'unica unità spaziale, come avviene in alcune regioni NUTS 3, contribuendo a superare l'ampia variazione della superficie e della dimensione demografica dei comuni e delle regioni NUTS 3. Questa definizione di ZUF è stata poi inserita in un regolamento Eurostat e approvata dalla Commissione statistica delle Nazioni Unite2 come parte del grado di urbanizzazione. Il lavoro sulla definizione di zona rurale funzionale (ZRF) è una delle azioni della comunicazione su una visione a lungo termine per le zone rurali dell'UE3 ed è attualmente in corso presso la Commissione europea4. Nelle zone più rurali, il pendolarismo tra comuni è probabilmente meno unidirezionale e meno focalizzato su un unico centro in termini di occupazione rispetto alle zone urbane. Di conseguenza, i modelli di pendolarismo possono essere meno idonei a definire i sistemi giornalieri rurali. Nelle zone rurali, servizi come l'istruzione e la formazione, l'assistenza sanitaria, i negozi, le banche e le strutture culturali e di intrattenimento sono spesso raggruppati in un piccolo centro o in un villaggio che funge da centro locale. L'obiettivo di una ZRF è quello di attirare un sistema rurale giornaliero, vale a dire un'area in cui si concentra la grande maggioranza degli spostamenti giornalieri. Questi viaggi non si limitano agli spostamenti casa-lavoro ma includono gli spostamenti per i servizi e per raggiungere amici e familiari. È probabile che anche la maggior parte degli spostamenti non legati al pendolarismo avvengano all'interno degli stessi confini della ZRF. Analogamente a quanto accade per la ZUF, il metodo ZRF è costruito attorno a un insediamento più denso. Invece che attorno a una città, le ZRF sono costruite intorno a piccoli centri e villaggi, definiti in base al grado di urbanizzazione. Al posto dei flussi di pendolari, questo metodo utilizza il tempo di percorrenza in auto fino al centro o al villaggio più vicino, oltre alla sua dimensione demografica, per creare un'area funzionale. 1 Dijkstra et al. (2019). 2 https://unstats.un.org/UNSDWebsite/statcom/session_51/documents/2020-37-FinalReport-E.pdf. 3 Commissione europea (2021). 4 Dijkstra e Jacobs-Crisioni (2023). tori, tra cui la posizione geografica, le infrastrutture e i servizi, l'accesso alle risorse e le politiche. Nelle aree urbane le attività economiche sono generalmente diversificate e dinamiche, con una concentrazione di industrie, imprese e servizi. I centri urbani spesso fungono da poli per il commercio, la finanza, l'istruzione e la formazione e la tecnologia, attirando 4 Zone rurali funzionali Cfr. anche la Sezione 3 di questo capitolo. investimenti e promuovendo l'innovazione. Di conseguenza, i residenti delle città tendono ad avere un migliore accesso alle opportunità occupazionali, a salari più alti e a una più ampia gamma di beni di consumo e servizi. La presenza di infrastrutture ben sviluppate, come le reti dei trasporti4, l'assistenza sanitaria e a lungo termine e gli istituti di istruzione e formazione, migliora ulteriormente la qualità della vita. 89 90 Guadeloupe Martinique Canarias Guyane Guadeloupe Martinique Mayotte Réunion Mayotte Réunion Açores Açores Madeira REGIOgis Abitanti della città < 1 500 < 100 000 1 500-2 000 100 000-250 000 2 000-2 500 250 000-500 000 2 500-3 000 500 000-1 000 000 3 000-4 000 >= 4 000 Madeira REGIOgis Carta 3.2 Grado di urbanizzazione delle unità amministrative locali, 2020 Carta 3.1 Città nell'UE, 2021 Abitanti (ab) per km2 Guyane Categoria città piccoli centri e periferie zone scarsamente popolate Fonti: Eurostat. Fonte: Eurostat. dati non disponibili 1 000 000-5 000 000 >= 5 000 000 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Carta 3.1 Città nell'UE, 2021 Carta 3.2 Grado di urbanizzazione delle unità amministrative locali, 2020 Canarias Capitolo 3: Coesione e diversità territoriale Riquadro 3.2 Tipologie territoriali Entrambe le tipologie utilizzate in questa sezione si basano su una combinazione di contiguità geografica e dimensione o densità della popolazione. In primo luogo, un centro urbano è definito come un gruppo di celle contigue di 1 chilometro quadrato (km2) (escluse le diagonali) con una densità di popolazione di almeno 1 500 abitanti per km2 e una popolazione minima di 50 000 abitanti. In secondo luogo, un agglomerato (cluster) urbano è definito come un gruppo di celle contigue di 1 km2 (comprese le diagonali) con una densità di popolazione di almeno 300 abitanti per km2 e una popolazione minima di 5 000 abitanti. Il grado di urbanizzazione Il grado di urbanizzazione classifica le unità amministrative locali in una delle tre categorie seguenti. • Città (zone densamente popolate): almeno il 50 % della popolazione vive in un centro urbano (Carta 3.1). • Piccoli centri e periferie (zone a densità intermedia): più del 50 % della popolazione vive in un agglomerato (cluster) urbano ma meno del 50 % risiede in un centro urbano. Le aree non urbane offrono molti elementi associati a un migliore benessere, come ad esempio abitazioni più grandi e meno costose e inferiori tassi di criminalità5. Sono inoltre ampiamente apprezzate per la produzione alimentare, la gestione delle risorse naturali, la protezione dei paesaggi, le attività ricreative e il turismo6. Tuttavia le aree non urbane tendono ad avere una serie di problemi che possono limitarne lo sviluppo. La lontananza geografica può limitare l'accesso ai mercati, rendendo difficile la crescita delle industrie agricole e rurali. La mancanza di infrastrutture, tra cui strade e ferrovie funzionanti, elettricità e connettività a Internet, ostacola l'espansione delle imprese e inibisce la fornitura e lo sviluppo di servizi essenziali. Inoltre le ridotte opportunità di istruzione e formazione possono limitare le competenze della forza lavoro. Oltre alle opportunità di lavoro più circoscritte nelle zone rurali e in quelle meno densamente popolate, ciò può portare a tassi di disoccupazione più elevati e a salari più bassi. La mancanza di accesso a strutture di assistenza può anche limitare la 5 Eurostat [ilc_mddw06]. 6 COM(2021) 345 final. • Zone rurali (zone scarsamente popolate): meno del 50 % della popolazione vive in centri o agglomerati urbani. Le carte che illustrano questa e altre tipologie possono essere consultate tramite il visualizzatore di carte interattive al seguente link: https://ec.europa.eu/ regional_policy/assets/scripts/map/regio-gis-maps/9cr/9cr.html. Regioni metropolitane e non metropolitane Le regioni metropolitane delle capitali e le altre regioni metropolitane e non metropolitane sono definite come segue. Le regioni metropolitane sono regioni NUTS 3 o gruppi di regioni NUTS 3 che rappresentano tutte le ZUF (vale a dire la città e la sua zona di pendolarismo) con oltre 250 000 abitanti. Le regioni metropolitane delle capitali sono quelle che comprendono la capitale nazionale. Le regioni non metropolitane sono tutte le altre regioni NUTS 3. Ulteriori dettagli sono disponibili all'indirizzo: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/ index.php?title=Territorial_typologies_for_European_cities_and_metropolitan_regions. 91 forza lavoro disponibile. Molti di questi servizi e infrastrutture sono di natura pubblica. Dai risultati dell'analisi presentata in questa sezione emerge che nell'UE il divario a favore delle città è evidente soprattutto nei paesi dell'Unione meridionale e orientale, dove le città ottengono risultati nettamente superiori a quelli delle zone scarsamente popolate. Viceversa, negli Stati membri nord-occidentali, dove la situazione economica e sociale generale è migliore rispetto ad altri paesi, le città generano sì un PIL più elevato, ma i guadagni economici e sociali sono distribuiti in modo più ampio tra i piccoli centri e le periferie, nonché nelle zone scarsamente popolate, anche grazie a una connettività più sviluppata. Nei paesi nord-occidentali i tassi di occupazione sono infatti più alti per coloro che vivono in zone scarsamente popolate, evidente anche nei tassi più elevati di pendolarismo, mentre negli Stati membri meridionali e orientali l'occupazione è più bassa al di fuori delle città, soprattutto nelle zone scarsamente Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale popolate. I tassi di rischio di povertà o esclusione sociale (AROPE) sono più elevati, in parte come conseguenza di questa situazione, e rappresentano un problema per la coesione sociale. Esistono c onsiderevoli disparità nell'istruzione terziaria e degli adulti: le città offrono maggiori opportunità di studio e più posti di lavoro per i laureati, mentre le zone scarsamente popolate rimangono indietro, il che si riflette sulla produttività e sulla qualità del lavoro. 2.1 Le regioni metropolitane delle capitali denotano prestazioni migliori rispetto alle altre regioni Nel 2021, le regioni metropolitane rappresentavano il 60 % della popolazione, il 63 % dell'occupazione e il 69 % del PIL dell'UE. Erano quindi i centri principali in termini di occupazione e attività imprenditoriali, con una produttività più elevata rispetto alle altre zone. Tra il 2001 e il 2021 il PIL pro capite reale è cresciuto più velocemente nelle regioni metropolitane rispetto alle altre regioni in tutte le parti dell'Unione (Tabella 3.1). Ciò è dovuto principalmente ai tassi di crescita superiori alla media nelle regioni delle capitali. Anche le altre regioni metropolitane superano le regioni non metropolitane negli Stati membri orientali e meridionali, ma non negli Stati membri nord-occidentali. Nelle regioni degli Stati membri orientali e nord-occidentali, la crescita del PIL pro capite è essenzialmente associata a una maggiore produttività. Gli Stati membri meridionali presentano una dinamica differente. La produttività ha registrato una crescita molto limitata durante questo periodo e la maggior parte del (modesto) incremento del PIL pro capite è associato all'aumento dell'occupazione. Nelle regioni metropolitane delle capitali negli Stati membri orientali e meridionali, il contributo della crescita dell'occupazione alla crescita del PIL è doppio rispetto alla media, segno di una costante concentrazione dell'occupazione in tali regioni. Tabella 3.1 Variazioni del PIL pro capite, della produttività e dell'occupazione pro capite per tipologia di regione, 2001-2021 92 PIL pro capite Occupati rispetto alla popolazione* Produttività Variazione % media sull'anno precedente EU-27 1,1 0,7 0,3 Regioni metropolitane delle capitali 1,3 0,8 0,5 Altre regioni metropolitane 0,9 0,5 0,3 Regioni non metropolitane 1,0 0,8 0,2 3,5 2,9 0,5 Regioni metropolitane delle capitali 3,9 2,8 1,0 Altre regioni metropolitane 3,4 2,8 0,5 Regioni non metropolitane 3,0 2,8 0,2 Stati membri nord-occidentali 1,0 0,7 0,3 Regioni metropolitane delle capitali 1,1 0,9 0,2 Altre regioni metropolitane 0,9 0,5 0,3 Regioni non metropolitane 1,0 0,7 0,3 0,1 −0,1 0,2 Regioni metropolitane delle capitali 0,2 −0,2 0,4 Altre regioni metropolitane 0,1 −0,1 0,1 Regioni non metropolitane 0,0 −0,1 0,1 Stati membri orientali Stati membri meridionali * Combina il tasso di occupazione e la popolazione in età lavorativa sul totale della popolazione. Fonte: DG REGIO sulla base dei dati provenienti dalla banca dati regionale annuale (ARDECO) del Centro comune di ricerca (JRC). Capitolo 3: Coesione e diversità territoriale 2.2 I tassi di occupazione sono più elevati nelle città degli Stati membri meridionali e orientali e nelle zone scarsamente popolate di quelli nord‑occidentali Come già osservato, nell'UE nel suo complesso i tassi di occupazione nelle città, nei piccoli centri e nelle periferie nonché nelle zone scarsamente popolate sono simili: intorno al 75 % nel 2022. Esistono tuttavia notevoli differenze tra le diverse zone geografiche (Figura 3.1a). Negli Stati membri nord-occidentali, nel 2022 il tasso di occupazione della popolazione di età compresa tra 20 e 64 anni era dell'80 % nelle zone scarsamente popolate, nei piccoli centri e nelle periferie, rispetto al 76 % delle città. Questa differenza rispecchia in gran parte le disparità registrate in Germania, Austria, Francia e soprattutto Belgio (di 10 pp) (Figura 3.2). Nei paesi meridionali, il tasso Figura 3.1 Occupazione, istruzione e indicatori sociali nelle regioni per grado di urbanizzazione, 2013 (2015 per AROPE) e 2022 b) Tasso di disoccupazione Città 3 % Piccoli centri e periferie 4 % Zone scarsamente popolate 5 % -6 -6 -5 -11 Orientali -7 Città Piccoli centri e periferie Zone scarsamente popolate Città Piccoli centri e periferie Zone scarsamente popolate Meridionali Orientali EU-27 Nordoccidentali Città 15 % -6 Piccoli centri e periferie 19 % -6 Zone scarsamente popolate 28 % Città Piccoli centri e periferie Zone scarsamente popolate Nordoccidentali 24 % -3 25 % -4 27 % -4 15 Città Piccoli centri e periferie Zone scarsamente popolate 20 Città 23 % Piccoli centri e periferie 19 % Zone scarsamente popolate 16 % 25 22 % -2 21 % -2 22 % -4 30 Città Piccoli centri e periferie Zone scarsamente popolate Città Piccoli centri e periferie Zone scarsamente popolate Meridionali 35 10 0 EU-27 Nordoccidentali 11 % 10 % 9% -9 -8 EU-27 % di popolazione 10 +10 46 % +6 27 % +5 18 % +8 44 % +7 39 % +5 25 % +4 21 % 20 +8 46 % +6 35 % +6 32 % 30 +6 30 % +6 25 % 40 0 d) Tasso di rischio di povertà o di esclusione sociale c) Tasso di istruzione terziaria 50 4 Città Piccoli centri e periferie Zone scarsamente popolate Orientali 8 Città 6 % -3 Piccoli centri e periferie 4 % -2 Zone scarsamente popolate 4 % -2 Città Piccoli centri e periferie Zone scarsamente popolate Meridionali 12 Città Piccoli centri e periferie Zone scarsamente popolate Città Piccoli centri e periferie Zone scarsamente popolate Nordoccidentali 16 7 % -3 6 % -2 5 % -2 +14 80 % +12 75 % +10 72 % Città Piccoli centri e periferie Zone scarsamente popolate 50 EU-27 % sul totale della popolazione tra 25 e 64 anni 20 % della forza lavoro tra 15 e 74 anni 60 +8 69 % +7 67 % +14 67 % 70 +4 76 % +5 79 % +4 80 % 80 +8 75 % +7 74 % +9 75 % 90 Città Piccoli centri e periferie Zone scarsamente popolate % sul totale della popolazione tra 20 e 64 anni a) Tasso di occupazione Meridionali Orientali Nota: per i tassi di occupazione e di istruzione terziaria: le parti più chiare delle barre si riferiscono al 2013, le parti più scure all'aumento nel periodo 2013‑2022, le altezze delle barre indicano la % per il 2022. Per i tassi di disoccupazione e i tassi AROPE: le altezze delle barre indicano la % per il 2013 (2015 per il tasso AROPE), le parti più chiare delle barre indicano la riduzione nel periodo 2013‑2022 (2015‑2022 per il tasso AROPE), le parti più scure e le percentuali sono per il 2022. Interruzione del 2021 nella serie IFL, interruzione del 2020 nella serie EU-SILC. Fonte: Eurostat [lfst_r_pgauwsc, edat_lfs_9915, ilc_peps13n] e calcoli della DG REGIO. 93 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale 94 90 Città Piccoli centri e periferie Zone scarsamente popolate Media nazionale 85 Tasso di occupazione (%) Figura 3.2 Tasso di occupazione per grado di urbanizzazione negli Stati membri dell'UE, 2022 Figura 3.2 Tasso di occupazione per grado di urbanizzazione negli Stati membri dell'UE, 2022 80 75 70 65 60 55 50 NL SE EE CZ MT DE HU DK LT FI IE CY SI PT AT LV SK PL BG LU FR BE HR ES RO EL IT Fonte: Eurostat [lfst_r_ergau]. di occupazione nelle zone scarsamente popolate è aumentato notevolmente tra il 2013 e il 2022 (di 14 pp) fino a raggiungere quasi lo stesso livello delle città (67 % vs 69 %). Anche nei paesi orientali il tasso di occupazione delle zone rurali è aumentato nello stesso periodo (di 10 pp, raggiungendo il 72 %), ma in misura minore rispetto alle città (di 14 pp, raggiungendo l'80 %), per cui il divario tra i due tipi di zone è aumentato passando da 4 pp a 8 pp. In Bulgaria e Romania, il tasso di occupazione nelle città era superiore alla media dell'UE e molto più alto rispetto alle zone scarsamente popolate (13 pp in più in Bulgaria, 17 pp in Romania). I tassi di disoccupazione rispecchiano in larga misura queste differenze. Negli Stati membri nord-occidentali e meridionali i tassi sono più bassi nelle zone scarsamente popolate che nelle città, mentre negli Stati membri orientali avviene il contrario (Figura 3.1b). 2.3 L'istruzione terziaria favorisce le città, soprattutto negli Stati membri orientali Nel 2022 circa il 34 % delle persone di età compresa tra 25 e 64 anni nell'UE aveva un titolo di istruzione terziaria. Tuttavia esistono differenze sostanziali tra i diversi tipi di regioni. La percentuale era molto più alta nelle città (44 %) rispetto ai piccoli centri e alle periferie (30 %) e alle zone scarsamente popolate (25 %), a testimonianza della forte domanda di lavoratori con un'istruzione terziaria nelle prime. La differenza media, inoltre, è aumentata tra il 2013 e il 2022 (da 11 a 14 pp nelle città e nelle periferie e da 17 a 19 pp nelle zone scarsamente popolate). La differenza era sostanzialmente più marcata negli Stati membri orientali (46 % nelle città vs il 18 % nelle zone rurali), generando un ampio divario nei risultati occupazionali e sociali (Figura 3.1c). Queste differenze presentano una dinamica comune a tutti gli Stati membri. In 10 Stati membri dell'UE, oltre il 50 % della popolazione di età compresa tra 25 e 64 anni nelle città – e oltre il 60 % in Lussemburgo, Lituania, Irlanda e Svezia – aveva un'istruzione terziaria. Viceversa, la percentuale era inferiore al 20 % nelle zone scarsamente popolate di 10 Stati membri e circa il 10 % o meno in Bulgaria e Romania. Le disparità tra città e zone scarsamente popolate erano particolarmente pronunciate in questi due paesi, oltre che in Ungheria, Lussemburgo e Slovacchia (Figura 3.3). In una certa misura, tali disparità riflettono la diversa struttura dell'attività economica e la conseguente differenza nella gamma di qualifiche richieste, ma agiscono anche come un vincolo sulla capacità dell'attività di spostarsi verso settori a più alto valore aggiunto nelle zone rurali. L'istruzione e la formazione professionale (IFP) integrano l'istruzione terziaria e dotano l'economia di competenze elevate essenziali per affrontare la carenza di manodopera e realizzare le transizioni verde e digitale (cfr. Capitolo 2). Il contributo di questo sistema è evidente nelle zone scarsamente popolate, dove i cittadini con qualifiche di IFP rappresentano Figura 3.3 Livello di istruzione terziaria per grado di urbanizzazione negli Stati membri dell'UE, 2022 % sul totale della popolazione tra 25 e 64 anni Figura 3.3 Livello di istruzione terziaria per grado di urbanizzazione negli Stati membri dell'UE, 2022 Capitolo 3: Coesione e diversità territoriale 80 Città Piccoli centri e periferie Zone scarsamente popolate Media nazionale 70 60 50 40 30 20 10 0 IE LU SE CY LT BE NL FI DK EE FR ES SI LV AT EL PL DE PT MT BG HU SK CZ HR IT RO Fonte: Eurostat [edat_lfs_9915]. il 46 % della popolazione di età compresa tra 25 e 64 anni, rispetto al 27 % delle città e al 38 % dei piccoli centri e delle periferie. Un basso livello di istruzione terziaria, insieme a un aumento limitato della stessa tra il 2015 e il 2020 e a un'accelerazione del declino della popolazione in età lavorativa, sono caratteristiche delle regioni che si trovano in una "trappola dello sviluppo dei talenti", come si evince dal Capitolo 5. Questo fenomeno interessa il 16 % della popolazione dell'Unione, soprattutto negli Stati membri orientali, in particolare Bulgaria, Romania, Ungheria e Croazia, nonché nel sud dell'Italia, nella Germania orientale e nel nordest della Francia. 2.4 La povertà e l'esclusione sociale sono più diffuse nelle zone scarsamente popolate degli Stati membri orientali e meridionali e nelle città dei paesi nord‑occidentali Nell'UE il tasso di AROPE è diminuito nel periodo 2015‑2019 ed è rimasto invariato da allora fino al 2022 nelle città, nei piccoli centri e nelle periferie nonché nelle zone scarsamente popolate. La riduzione del tasso, sceso in media di 2,4 pp passando al 22 % nei sette anni fino al 2022, è stata particolarmente consistente nelle zone rurali (4,3 pp), soprattutto negli Stati membri orientali (7,4 pp). A livello di UE, la differenza tra città, piccoli centri e periferie e zone scarsamente popolate è notevolmente inferiore a quella tra regioni più sviluppate e meno sviluppate (11 pp) o tra Stati membri nord-occidentali e meridionali (5 pp) (come descritto nel Capitolo 2). In effetti la differenza nel tasso tra città, piccoli centri e periferie e zone scarsamente popolate nell'UE si è assottigliata nel corso del periodo, soprattutto grazie alla riduzione nelle zone rurali (di 4 pp, passando quindi al 22 %) (Figura 3.1d). La ripartizione geografica evidenzia i tassi relativamente elevati di AROPE nelle zone scarsamente popolate degli Stati membri orientali, nonostante una forte riduzione nel periodo 2015‑2022 (di 7 pp, passando al 28 %). In Romania e Bulgaria, in particolare, la differenza nel tasso AROPE tra le zone scarsamente popolate e le città era particolarmente ampia (29 pp nella prima, 19 pp nella seconda). In Austria e Belgio, invece, la differenza era particolarmente ampia nella direzione opposta (rispettivamente 15 pp e 11 pp) (Figura 3.4). 95 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Figura 3.4 Tassi AROPE per grado di urbanizzazione negli Stati membri dell'UE, 2022 Città Piccoli centri e periferie Media nazionale 40 30 20 10 0 CZ SI FI SK NL PL SE DK CY AT BE FR HU IE MT HR DE LU EE PT LT IT LV ES EL BG RO Fonte: Eurostat [ilc_peps13n]. 3. Collegare i territori 96 Zone scarsamente popolate 50 Tasso AROPE (%) Figura 3.4 Tassi AROPE per grado di urbanizzazione negli Stati membri dell'UE, 2022 60 La mobilità è essenziale sia per l'economia sia per la vita sociale. La politica di coesione mira a migliorare i collegamenti tra gli Stati membri e le regioni dell'UE, anche tramite il sostegno allo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti (TEN-T), soprattutto nelle regioni con infrastrutture di trasporto ancora poco sviluppate7. Promuovere il trasporto sostenibile ed eliminare le strozzature nei trasporti era uno degli 11 obiettivi tematici della politica di coesione nel periodo 2014-2020 e fa parte di uno dei cinque obiettivi strategici per il periodo 2021-2027. Aspetti quali la struttura della rete e investimenti infrastrutturali ben mirati sono fondamentali affinché il sistema dei trasporti possa garantire accessibilità ai singoli e alle imprese nonché per ridurre le disparità regionali per quanto riguarda la connettività. I trasporti pubblici (soprattutto le ferrovie) tendono a essere meno sviluppati fuori dalle città in termini di capillarità della rete e frequenza del servizio. Generalmente le distanze sono troppo grandi per essere percorse a piedi o in bicicletta. Per questo motivo la dipendenza dal trasporto su strada tende a essere maggiore. 3.1 Le reti stradali sono più carenti negli Stati membri orientali e il fabbisogno di infrastrutture pro capite è più elevato nelle zone scarsamente popolate8 L'accessibilità stradale dipende da una rete stradale sufficientemente capillare e veloce che colleghi luoghi e persone. L'accessibilità è influenzata anche da diversi altri fattori, tra cui la distribuzione della popolazione, l'efficienza del tracciato della rete stradale e le caratteristiche geofisiche quali montagne, fiumi e laghi. Tuttavia, a parità di altre condizioni, una maggiore lunghezza di strade pro capite e un maggior numero di autostrade possono presumibilmente determinare una maggiore accessibilità e migliori prestazioni dei trasporti su strada. Nell'ultimo decennio, gli investimenti pubblici nei trasporti ammontano a circa 112 miliardi di EUR all'anno, rappresentando grosso modo un quarto degli investimenti pubblici totali9. Secondo i dati del Forum internazionale dei trasporti, la maggior parte di tale quota è stata destinata alle strade. 7 Commissione europea (2021). 8 Questa sottosezione si basa in gran parte su Brons et al. (2022). 9 Si tratta della formazione lorda di capitale fisso (Eurostat GOV_10A_EXP). Capitolo 3: Coesione e diversità territoriale Figura 3.5 Lunghezza totale delle strade per categoria di strade nell'UE (km), 2019 Figura 3.5 Lunghezza totale delle strade per categoria di strade nell'UE (km), 2019 Strade locali Strade secondarie Autostrade 0 1 000 000 2 000 000 3 000 000 4 000 000 km Fonte: DG REGIO e JRC. Due terzi della rete stradale dell'UE sono costituiti da strade locali in termini di lunghezza, poco meno di un terzo da strade secondarie e solo il 2 % da autostrade (Figura 3.5). Questa ripartizione è più o meno la stessa in tutti gli Stati membri. Anche se una parte molto esigua della rete è costituita da autostrade, esse sono importanti per fornire collegamenti stradali veloci, in particolare per gli spostamenti intermedi e a lunga distanza. La rete autostradale è ben sviluppata nella maggior parte degli Stati membri nord-occidentali e meridionali, ma molto meno sviluppata in Romania, Bulgaria, Estonia e Lettonia, soprattutto nelle zone più rurali (Carta 3.3). Sebbene queste zone siano servite da strade secondarie e locali, la mancanza di autostrade tende a comportare velocità inferiori e quindi una minore accessibilità. La lunghezza delle strade pro capite varia a seconda del grado di urbanizzazione. A causa della natura dispersiva degli insediamenti nelle zone scarsamente popolate, per collegarli sono necessarie lunghezze stradali pro capite molto maggiori (Tabella 3.2). Ad esempio, la lunghezza delle strade locali pro capite è 10 volte superiore nelle zone scarsamente popolate rispetto alle città (19 vs 1,8 km per abitante), mentre i piccoli centri e le periferie si trovano in una posizione intermedia (poco meno di tre volte la lunghezza pro capite nelle città, ma un quarto della lunghezza nelle zone rurali). Anche la lunghezza delle autostrade e delle strade secondarie pro capite è maggiore nelle zone scarsamente popolate (sebbene queste strade siano spesso utilizzate da persone che non vivono in queste zone). Tabella 3.2 Lunghezza delle strade per abitante per categorie di strade e grado di urbanizzazione, 2018 Tutte le strade (m/ab) Zone scarsamente popolate Piccoli centri/periferie Città 31,0 5,5 2,1 Autostrade (m/ab) 0,78 0,10 0,07 Strade secondarie (m/ab) 11,3 1,00 0,3 Strade locali (m/ab) 19,1 4,4 1,8 Nota: I dati qui presentati si basano sulla classificazione a livello di griglia per grado di urbanizzazione. Fonte: DG REGIO, JRC. 97 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira 98 REGIOgis Carta 3.3 Autostrade e strade principali Strade Dati non disponibili Fonte: JRC sulla base di dati Tom Tom. 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 3.3 Autostrade e strade principali Capitolo 3: Coesione e diversità territoriale 3.2 Le prestazioni dei trasporti su strada rimangono scarse in alcuni Stati membri orientali e nelle zone scarsamente popolate Nel 2021 le prestazioni dei trasporti in automobile, definite qui come la percentuale di popolazione entro 120 km raggiungibile in 90 minuti10, variavano sensibilmente tra uno Stati membro e l'altro. Sono più alte a Cipro e solo leggermente più basse a Malta, entrambe isole relativamente piccole, dove la maggior parte delle destinazioni è raggiungibile in 90 minuti. Sono alte anche in Belgio e nei Paesi Bassi, paesi di dimensioni relativamente ridotte e altamente urbanizzati provvisti di una fitta rete stradale. In Portogallo e Spagna, dove per diversi decenni sono stati realizzati investimenti sostanziali nelle infrastrutture di trasporto11, le prestazioni dei trasporti su strada sono aumentate notevolmente, superando ora la media dell'UE e le prestazioni di Germania e Francia. Le prestazioni più basse dei trasporti su strada si registrano in Slovacchia e Romania, dove le reti stradali sono ancora poco sviluppate e le zone montuose rendono difficile e costosa la costruzione di strade. Anche le prestazioni stradali delle autovetture variano sostanzialmente tra le regioni degli Stati membri, sia in quelle meno sviluppate (soprattutto in Grecia, Bulgaria e Slovacchia), sia in quelle moderatamente sviluppate (Portogallo) e in quelle più sviluppate (Austria) (Carta 3.4). Le prestazioni dei trasporti su strada tendono a essere basse nelle zone scarsamente popolate, soprattutto nell'Europa orientale, e alte nelle regioni più densamente popolate, in particolare nei Paesi Bassi e in Belgio, ma anche in molte regioni spagnole. In diverse regioni di queste ultime, la popolazione si concentra in città densamente popolate con reti stradali discrete che consentono di raggiungere grandi insediamenti in 90 minuti di auto. Nella maggior parte delle regioni delle capitali le prestazioni del trasporto su strada sono elevate, anche in Bulgaria, Croazia, Romania e Slovacchia dove le prestazioni complessive del trasporto su strada sono basse. 3.3 Le prestazioni del trasporto ferroviario passeggeri sono mediocri rispetto ai trasporti su strada, soprattutto nelle zone scarsamente popolate Per gli spostamenti tra le aree urbane il treno tende a essere la principale alternativa all'automobile, a condizione che ci sia una stazione ferroviaria facilmente raggiungibile e che i costi del viaggio siano contenuti. Come mezzo di trasporto sostenibile, la ferrovia riveste un ruolo fondamentale nella progettazione e costruzione della rete transeuropea dei trasporti (TEN-T) in quanto parte integrante della politica per il clima dell'Unione. Oltre che dai costi che comporta, la propensione dei viaggiatori a prendere in considerazione l'uso del treno dipende in larga misura dai tempi di percorrenza rispetto all'uso dell'automobile. Riquadro 3.3 Misurazione delle prestazioni dei trasporti sulla base di indicatori di accessibilità e prossimità Le prestazioni dei trasporti sono misurate sulla base di una metodologia sviluppata dal Forum internazionale dei trasporti unitamente alla Commissione europea e all'OCSE. Gli indicatori utilizzati e la loro precisa operatività in questa analisi sono definiti nella tabella seguente. Indicatore Descrizione Prossimità Popolazione totale entro 120 km (ossia popolazione "vicina"). Accessibilità assoluta Popolazione entro 120 km raggiungibile in 90 minuti su strada o ferrovia (ossia popolazione accessibile). Prestazioni dei trasporti Rapporto tra accessibilità e prossimità, ovvero la percentuale di popolazione entro 120 km raggiungibile in 90 minuti. 10 Per una descrizione dell'indicatore delle prestazioni dei trasporti si rimanda al Riquadro 3.3. 11 Commissione europea (2016); piattaforma di dati aperti sulla coesione (https://cohesiondata.ec.europa.eu/). 99 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira 100 REGIOgis Carta 3.4 Prestazioni del trasporto su strada (% di popolazione entro un raggio di 120 km raggiungibile in 90 minuti) per NUTS 3, 2021 % 0-20 60-70 20-40 70-80 40-50 80-90 50-60 90-100 EU-27 = 77,2 Percentuale di popolazione in un raggio di 120 km raggiungibile in 90 minuti di auto. Fonte: DG REGIO, sulla base di dati Eurostat e TomTom (FR (RUP): JRC e IGN-F). 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 3.4 Prestazioni del trasporto su strada (% di popolazione entro un raggio di 120 km raggiungibile in 90 minuti) per NUTS 3, 2021 Capitolo 3: Coesione e diversità territoriale Riquadro 3.4 Stima dell'impatto della congestione del traffico sui tempi di percorrenza in auto nell'UE Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Carta 3.5 Velocità media di scorrimento libero stimata per zona urbana e rurale funzionale (km/h) Açores Madeira REGIOgis Carta 3.5 Velocità media di scorrimento libero stimata per zona urbana e rurale funzionale (km/h) km/h <= 50 50-55 55-60 Fonte: JRC sulla base di dati TomTom. sivamente, si esaminano la velocità del libero scorrimento2 e i tempi di percorrenza sui percorsi più rapidi da un punto di origine a tutte le destinazioni. Per tenere traccia delle variazioni di velocità e dei tempi di percorrenza nel pendolarismo mattutino, l'analisi calcola i tempi di percorrenza sullo stesso percorso quando le velocità della rete rispecchiano quelle di un normale giorno feriale alle 8:30 del mattino3. La Carta 3.5 e la Carta 3.6 mostrano, per le ZRF e le ZUF4, la stima della velocità media di percorrenza in condizioni di libero scorrimento e la perdita di velocità media di percorrenza nelle condizioni di guida delle 8:30 del mattino nei giorni feriali. Le velocità di libero scorrimento dipendono, tra l'altro, dalle normative nazionali, il che spiega il fatto che una parte delle variazioni si manifesti a livello di paese (Carta 3.5). 60-65 > 65 dati non disponibili Ad esempio, in alcune zone in Germania, Italia, Spagna e 0 500 km Lettonia le velocità tendono a essere più elevate rispetto alla maggior parte degli altri Stati membri. Tuttavia nella maggior parte dei paesi si registrano variazioni regionali significative, evidenziando in particolare velocità di libero scorrimento inferiori nelle aree urbane. La perdita di velocità di percorrenza nelle ore di punta del mattino è maggiore nelle ZUF di Spagna, Germania, Finlandia e Lettonia (Carta 3.6). Di norma, le riduzioni di velocità tendono a essere maggiori nelle aree in cui la velocità di libero scorrimento è più elevata. © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Una recente analisi del JRC stima la riduzione della velocità e l'aumento del tempo di percorrenza sulla rete stradale europea a causa della congestione. Come primo passo, l'approccio1 utilizza un "modello di interazione spaziale vincolato all'origine", che produce una distribuzione dei viaggi in auto da ogni cella di origine di 1 km abitata a tutte le celle abitate che siano: i) all'interno delle frontiere nazionali; e ii) entro 60 minuti di auto in condizioni di libero scorrimento, vale a dire senza congestione. Succes1 L'approccio si basa su Jacobs-Crisioni et al. (2015), utilizzando i dati di Batista e Silva et al. (2021). 2 Le velocità di percorrenza sono ottenute dai profili di velocità registrati nei dati TomTom. 3 Sono state scelte le 8:30 del mattino perché, in Europa, questo è il momento in cui la perdita di tempo è maggiore (Christodoulou et al., 2020). 4 Le ZUF sono definite utilizzando i confini provvisori della griglia Geostat 2021. La specifica delle ZRF è un'attività ancora in corso. La definizione qui utilizzata è quella attualmente preferita, ma è provvisoria. 101 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Madeira REGIOgis Carta 3.6 Perdita media stimata della velocità di percorrenza nelle condizioni di guida delle 8:30 di mattina per zone urbane e rurali funzionali (km/h) km/h <= 5,0 Medie delle zone urbane e rurali funzionali. Fonte: JRC sulla base di dati TomTom. 5,0-7,5 7,5-10,0 > 10,0 dati non disponibili 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi 5Le unità di tempo perso devono essere misurate in modo adeguato, in quanto dipendono, tra l'altro, da fattori quali la velocità media di percorrenza e la lunghezza del tragitto, che variano notevolmente nell'UE. Per indicare la scala territoriale della perdita di unità di tempo, le ore perse sono quindi normalizzate in base alla lunghezza delle strade per zona di audit urbano. Figura 3.6 Ore di tempo di percorrenza perse a causa del traffico di punta del mattino per km di lunghezza della strada Fuori dalla zona di pendolarismo Nella zona di pendolarismo Centro urbano 30 Ore totali perse di tempo di percorrenza per km Figura 3.6 Ore di tempo di percorrenza perse a causa del traffico di punta del mattino per km di lunghezza della strada 102 Carta 3.6 Perdita media stimata della velocità di percorrenza nelle condizioni di guida delle 8:30 di mattina per zone urbane e rurali funzionali (km/h) Açores Le ridotte velocità delle auto nell'ora di punta mattutina comportano una perdita di tempo di percorrenza5. La Figura 3.6 illustra, per Stato membro e zona di "audit urbano", la quantità di tempo di percorrenza perso. Tale valore è calcolato come la quantità totale stimata di tempo che i residenti perderebbero se percorressero i loro tragitti modellizzati alla velocità di percorrenza delle 8:30 invece che a velocità di libero scorrimento, in relazione ai chilometri di strada in una zona specifica. In tutti gli Stati membri, l'impatto della congestione del traffico sui tempi di percorrenza è molto maggiore nei centri urbani che nelle altre zone. Al di fuori dei centri urbani, l'impatto della congestione nelle zone di pendolarismo è solo leggermente superiore a quello delle zone di non pendolarismo. 20 10 0 CY MT DK IE LU EE HR SI SE EL BG LT FI FR LV PT HU NL AT IT SK BE DE RO CZ PL ES Fonte: Batista e Silva e Dijkstra (2024), JRC basato su TomTom. Capitolo 3: Coesione e diversità territoriale Dipende anche dalla facilità di raggiungere la stazione di partenza e la destinazione finale dalla stazione di arrivo12. Riquadro 3.5 Come determinare chi ha accesso a una stazione ferroviaria Le prestazioni delle ferrovie sono definite in questa sede come la percentuale di popolazione residente in un raggio di 120 km raggiungibile in treno entro 90 minuti (cfr. anche il Riquadro 3.3). Tale percentuale è compresa tra 0 e 100 %, ma ha valori positivi solo per le persone che vivono in località con accesso a una stazione ferroviaria (cfr. Riquadro 3.5). Per stabilire se una persona ha accesso o meno a una stazione ferroviaria, l'approccio seguito consiste innanzi tutto nel determinare la zona raggiungibile in 15 minuti: • camminando a velocità moderata; • in bicicletta a una velocità realistica; In tutte le regioni NUTS 3 le prestazioni dei trasporti su rotaia rimangono inferiori a quelle su strada, il che difficilmente incentiva le persone a spostarsi in treno, soprattutto se hanno necessità di compiere viaggi brevi o frequenti. A livello di UE, le prestazioni medie delle ferrovie sono pari a 15,7, il che significa che in media circa il 16 % della popolazione che vive in un raggio di 120 km è raggiungibile in 90 minuti di treno. Tuttavia si riscontrano notevoli variazioni tra le regioni dell'UE (Carta 3.7). Circa un quarto dei cittadini dell'UE ha accesso a un servizio ferroviario accettabile (indicatore di prestazioni delle ferrovie superiore a 20). La maggior parte di essi vive nelle aree urbane. Appena il 6 % circa delle persone, tutte residenti nella capitale o in altre regioni metropolitane, può raggiungere in 90 minuti più della metà della popolazione residente in un raggio di 120 km. Le regioni con le prestazioni migliori includono Parigi e le regioni circostanti, • in auto, includendo il tempo per il parcheggio e tenendo conto di eventuali congestioni; oppure • un breve viaggio con i mezzi pubblici. Ai fini di questa analisi, si considera che tutte le persone che vivono in una cella di 200 x 200 m, il cui centro si trova nella zona raggiungibile in 15 minuti, abbiano accesso alla stazione. Berlino, Copenaghen e le regioni circostanti, nonché Barcellona, dove un maggior numero di persone vive vicino a una stazione e dove i collegamenti ferroviari sono più numerosi e più veloci. Nelle zone scarsamente popolate, le prestazioni delle ferrovie tendono a essere inferiori perché la popolazione è più dispersa e le stazioni sono meno numerose e più distanti tra loro. Molti abitanti delle regioni rurali, infatti, non hanno alcun accesso a una stazione ferroviaria. Tabella 3.3 Accesso alle scuole primarie (2018), alle università (2020) e ai centri di assistenza sanitaria (2021‑2022) per tipologia urbano-rurale, inclusa la prossimità a una città Scuola primaria < 15 min a piedi Università < 45 min in auto Distanza dal centro di assistenza sanitaria più vicino Urbana 77,9 98,6 6,4 Intermedia 58,0 89,8 10,3 Intermedia – vicina 58,6 91,7 10,1 Intermedia – remota 48,6 61,9 13,6 45,3 69,1 14,0 Rurale – vicina 44,7 73,9 13,0 Rurale – remota 47,3 55,6 16,8 Rurale Fonte: calcoli della DG REGIO sulla base di dati di Eurostat, JRC e TomTom. 12 L'analisi si concentra sull'accessibilità e sui tempi di percorrenza e non tiene conto di altri fattori che determinano la scelta del viaggio, tra cui il costo – ossia il prezzo del biglietto – la sicurezza e il comfort. 103 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira 104 REGIOgis Carta 3.7 Prestazioni dei trasporti su ferrovia (% di popolazione entro un raggio di 120 km raggiungibile in 90 minuti) per NUTS 3, 2019 % <= 5 30-40 5-10 40-50 10-20 50-75 20-30 > 75 EU-27 = 15,7 Tenendo conto della popolazione che vive entro 15 minuti a 15 km/h intorno alle stazioni. Fonti: REGIO-GIS, Unione Internazionale delle Ferrovie, operatori ferroviari, JRC, TomTom. 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 3.7 Prestazioni dei trasporti su ferrovia (% di popolazione entro un raggio di 120 km raggiungibile in 90 minuti) per NUTS 3, 2019 Capitolo 3: Coesione e diversità territoriale Anche le prestazioni delle ferrovie tendono a essere inferiori nelle regioni orientali dell'UE, in particolare in Lituania e Romania. Ciò è in parte legato al fatto che le regioni orientali tendono a essere meno densamente popolate e ad avere una percentuale maggiore di popolazione che vive in zone rurali. Tuttavia le prestazioni delle ferrovie sono basse anche nelle regioni urbane rispetto alle regioni urbane di altre parti dell'UE, il che riflette gli scarsi investimenti realizzati nella rete ferroviaria prima dell'adesione all'UE. 3.4 Le regioni urbane hanno un migliore accesso all'istruzione e ai servizi di assistenza sanitaria13 Se le reti dei trasporti offrono una scarsa connettività, generalmente la conseguenza è un accesso insufficiente a servizi essenziali come l'istruzione e l'assistenza sanitaria (Carta 3.8). Per i bambini che frequentano l'istruzione primaria, l'accesso alla scuola varia notevolmente da regione a regione. La percentuale di popolazione che vive entro un raggio di 15 minuti a piedi da una scuola primaria supera l'80 % in diverse regioni del sud e dell'est della Spagna, del sud e del nord-ovest dell'Italia, del nord della Francia e dei Paesi Bassi. Inoltre tende a essere più alta nelle regioni delle capitali rispetto alle altre. Le percentuali più basse si registrano nelle regioni meridionali e orientali della Germania e in Croazia, Lettonia e Lituania. Mentre la percentuale media è dell'80 % nelle aree urbane dell'UE, nelle regioni rurali e nelle regioni intermedie remote è inferiore alla metà (Tabella 3.3). Ciò potrebbe anche ridurre l'attrattiva di queste regioni come luoghi in cui vivere per le famiglie con bambini piccoli. L'accesso alle università tende a seguire una dinamica simile. La percentuale di popolazione in grado di raggiungere un'università in 45 minuti di auto si avvicina al 100 % in molte regioni della maggior parte degli Stati membri. In media, l'accesso è minore negli Stati membri orientali, ma non in modo marcato. Le regioni a basso accesso si trovano per lo più in Finlandia, Romania e Polonia. Più in generale, l'accesso è migliore nelle zone a forte densità demografica. Nelle regioni urbane quasi il 100 % della popolazione può raggiungere un'università in 45 minuti di auto, nelle regioni rurali solo il 69 % e in quelle rurali remote poco più della metà. La prossimità a un'uni- versità può influire sul numero di studenti costretti a lasciare la propria regione d'origine per seguire un corso di studi universitario, il che può determinare una maggiore migrazione verso l'esterno di giovani provenienti da regioni rurali remote rispetto ad altre. L'accesso ai centri di assistenza sanitaria varia in modo sostanziale da una regione all'altra, ma sembra in parte dovuto alle differenze a livello di Stati membri. Le regioni in cui la distanza dai centri di assistenza sanitaria più vicini è in media più lunga, oltre 35 km, sono Grecia, Svezia e Romania. La maggior parte dei centri si trova nelle città o nelle loro vicinanze e la distanza media nelle regioni urbane è di 6,4 km, mentre nelle regioni rurali è più del doppio, e 16,8 km in quelle remote. Al contempo, la percentuale di popolazione di età superiore a 65 anni, che è quella più spesso bisognosa di cure mediche, è maggiore in queste regioni (cfr. Capitolo 5). 4. Regioni frontaliere e cooperazione transfrontaliera Le regioni frontaliere rappresentano oltre il 40 % della superficie dell'UE, il 30 % del suo PIL e il 30 % della sua popolazione, circa 150 milioni di persone. Quasi 2 milioni di persone vivono in un paese dell'area Schengen e lavorano in un altro, e circa 3,5 milioni di persone attraversano ogni giorno una delle 38 frontiere interne dell'Unione. Molte regioni frontaliere sono periferiche, distanti dai centri metropolitani, con un accesso all'assistenza sanitaria e ad altri servizi essenziali più limitato rispetto ad altre. Le regioni frontaliere possono anche trovarsi ad affrontare problemi specifici in tempi di crisi: per le restrizioni alla circolazione transfrontaliera durante la pandemia o per l'improvviso afflusso di rifugiati da una zona di conflitto dall'altra parte della frontiera. La prevenzione delle catastrofi e le misure precauzionali tendono a essere più complicate a causa delle differenze nella governance e nei sistemi amministrativi e giuridici. La cooperazione transfrontaliera può costituire una modalità per sfuggire alla trappola dello sviluppo o al declino demografico. Inoltre le zone frontaliere sono luoghi ad alto potenziale di crescita, dove la diversità culturale e linguistica incoraggia un'intensa interazione sociale ed economica, dove molte persone svolgono attività quotidiane su entrambi i lati della frontiera e dove la cooperazione transfrontaliera tra città e piccoli centri offre opportunità di crescita multipolare14. 13 Questa sottosezione utilizza la tipologia urbana-rurale. Essa classifica le regioni NUTS 3 in tre tipi: i) regioni urbane: più dell'80 % della popolazione vive in un agglomerato urbano, ii) regioni intermedie: il 50-80 % vive in agglomerati urbani; iii) regioni rurali: meno del 50 % vive in agglomerati urbani. Per una definizione degli agglomerati urbani si rimanda al Riquadro 3.2. 14 Strasbourg-Kehl, Gorizia-Nova Gorica, Cieszyn-Český Těšín, Tui-Valenca, Frankfurt an der Oder-Slubice, ecc. 105 106 Scuole primarie Percentuale di popolazione in una regione, in % < 30 60-70 30-40 70-80 40-50 >= 80 50-60 dati non disponibili Università Percentuale di popolazione in una regione, in % < 10 EU-27 = 64,0 Percentuale di popolazione che si trova a 15 minuti a piedi da una scuola primaria, 2018. Fonte: DG REGIO sulla base di dati di Eurostat, JRC e TomTom. Centri di assistenza sanitaria 90-95 Tempi di percorrenza in auto (minuti) <= 10 10-50 95-100 50-75 dati non disponibili 75-90 EU-27 = 89,0 Accesso a un campus universitario entro 45 minuti di viaggio in auto, 2020. HU: 2019; CZ: 2018; SI: 2016. Fonti: registro ETER, OpenStreetMap, TomTom, Eurostat, IGN-F, REGIO-GIS. 10-20 20-35 35-60 > 60 dati non disponibili 0 1 000 km Dati raccolti nel periodo 2021-2022. Con centri di assistenza sanitaria si intendono gli ospedali o strutture analoghe. Non esiste una fonte armonizzata di dati di geolocalizzazione dei servizi sanitari. Questa potenziale mancanza di comparabilità deve essere tenuta presente nel momento in cui si intendono confrontare le cifre di diversi paesi. Fonti: ubicazione dei centri di assistenza sanitaria – Eurostat (GISCO) sulla base di fonti nazionali autorevoli; tempo di guida – rete TomTom; popolazione – griglia demografica Eurostat 2021. © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Carta 3.8 Accesso ai servizi di istruzione e assistenza sanitaria nelle regioni dell'UE per regione NUTS 3 Carta 3.8 Accesso ai servizi di istruzione e assistenza sanitaria nelle regioni dell'UE per regione NUTS 3 Capitolo 3: Coesione e diversità territoriale Queste opportunità sono alla base della logica di intervento di Interreg15, sia a livello transfrontaliero sia transnazionale. L'intervento di Interreg sostiene la cooperazione collegando risorse e persone, aiutando a eliminare gli ostacoli all'interazione e costruendo un clima di fiducia e un'identità comune. Verso progetti guidati dai cittadini e progetti di cooperazione "people to people" Interreg è stato il primo programma a coinvolgere maggiormente i cittadini nella politica di coesione. Sono sempre più numerosi i programmi che Riquadro 3.6 La necessità di una cooperazione intercomunale Le dimensioni medie di municipi e comuni nell'UE variano notevolmente tra gli Stati membri, sia in termini di dimensione demografica sia in termini di superficie (Figura 3.7). La dimensione media della popolazione varia da 1 710 abitanti nei comuni cechi a quasi 60 000 abitanti nei comuni danesi. La variazione della superficie media è ancora più pronunciata e va dai 4,6 km2 di Malta ai 1 551 km2 della Svezia. Le preoccupazioni in materia di efficienza e di scalabilità sono al centro delle riforme territoriali in Europa, anche a livello locale. Il controllo di una rete complessa di istituzioni che erogano servizi, la frammentazione organizzativa e la multiterritorialità di enti pubblici e privati, con territori che si sovrappongono e aree di responsabilità non sempre coincidenti, sono, dal puno di vista dell'efficienza della governance, alcune delle motivazioni alla base delle riforme territoriali e funzionali1. Le strategie alternative per affrontare i problemi posti dalle dimensioni della governance locale includono la cooperazione intercomunale, l'accorpamento e la concorrenza. In generale, gli accordi di cooperazione intercomunale sono considerati un modo per affrontare le sfide legate alle dimensioni comunali non ottimali e possono servire da sostituti funzionali del consolidamento territoriale2. Figura 3.7 Dimensione media della popolazione e della superficie territoriale per comune per Stato membro, 2021 Figura 3.7 Dimensione media della popolazione e della superficie territoriale per comune per Stato membro, 2021 Dimensione media della popolazione (ab.) (asse di sinistra) Superficie territoriale media (km²) (asse di destra) 60 000 1 500 50 000 40 000 1 000 30 000 20 000 500 10 000 0 0 DK NL LT SE IE BG BE FI EE LV PL SI HR MT DE IT RO LU ES EU- AT PT HU CY FR SK EL CZ 27 Fonte: Eurostat. 1 Teles (2016). 2 Koprić (2012). 15 Interreg è uno strumento chiave dell'UE per il rafforzamento della cooperazione tra regioni e paesi dell'Unione. Nell'ambito della politica di coesione dell'UE, Interreg svolge un ruolo fondamentale nella promozione dello sviluppo e della coesione regionale e nella riduzione delle disparità economiche. Per il periodo 2021-2027, Interreg dispone di una dotazione di bilancio di 10 miliardi di EUR e si concentra sulle sfide attuali quali i cambiamenti climatici, la trasformazione digitale e l'inclusione sociale. 107 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale p romuovono iniziative guidate dai cittadini e la partecipazione di questi ultimi mediante progetti transfrontalieri di cooperazione "people-to-people" e l'impegno della società civile16. Al contempo, tali progetti aiutano a costruire la solidarietà e a cambiare l'atteggiamento nei confronti dei vicini che vivono dall'altra parte della frontiera. Ciò è vero in particolar modo per i progetti nell'ambito del primo obiettivo specifico di Interreg ("una migliore governance della cooperazione") introdotto nel periodo 2021-2027, per migliorare la governance e realizzare così una cooperazione territoriale più efficace. 108 Eliminare gli ostacoli alla cooperazione Nonostante l'incremento del sostegno di Interreg all'interazione transfrontaliera, la cooperazione incontra ostacoli a causa delle differenze giuridiche e amministrative su ambo i lati della frontiera che, tra l'altro, influiscono sul funzionamento del mercato unico. L'eliminazione di tali ostacoli richiede decisioni che vanno oltre la mera gestione del programma, tuttavia presenta potenziali vantaggi. È stato stimato che l'eliminazione del 20 % degli ostacoli determinerebbe un aumento del PIL del 2 % e la creazione di oltre 1 milione di posti di lavoro nelle regioni frontaliere17. D'altra parte, l'impatto economico delle restrizioni alle frontiere introdotte a causa della pandemia di COVID-19 per le regioni frontaliere è stato più del doppio della media delle altre regioni. Nel 2020 il 44 % degli intervistati nelle regioni frontaliere ha individuato nelle differenze giuridiche e amministrative il principale ostacolo alla cooperazione transfrontaliera18. La Commissione ha recentemente adottato un regolamento sulla facilitazione delle soluzioni transfrontaliere19 per ridurre l'effetto di tali differenze. Collegamenti di trasporto ancora assenti Sebbene Interreg non sia stato concepito per finanziare grandi progetti infrastrutturali, esiste una chiara lacuna nei collegamenti di trasporto transfrontalieri su piccola scala, come illustrato da un inventario di 57 ostacoli legali e amministrativi riguardanti il trasporto pubblico20. Non tutti si presentano sotto forma di infrastrutture assenti: in molti casi si tratta di mancanza di coordinamento negli orari o difficoltà nell'emissione dei biglietti. 16 Ninka et al. (2024). 17 Camagni et al. (2017). 18 Commissione europea (2020). 19 Commissione europea (2023). 20 Commissione europea (2022). Aprire la strada all'allargamento L'UE ha confini terrestri con 23 paesi, compresi i paesi candidati. La partecipazione ai programmi Interreg, nei quali essi sono partner paritari, e alle strategie macroregionali offre ai paesi interessati l'opportunità di costruirsi una propria capacità di partecipare ai programmi della politica di coesione non solo a livello centrale ma anche a livello locale e regionale, preparandosi così all'adesione. 5. Regioni con caratteristiche geografiche specifiche Questa sezione esamina le prestazioni socio-economiche di aree con caratteristiche geografiche specifiche, come le regioni insulari, le regioni ultraperiferiche, le regioni frontaliere, le regioni montane e costiere e le regioni settentrionali scarsamente popolate. Le caratteristiche uniche di queste regioni possono avere un effetto significativo sul loro sviluppo economico e richiedono un approccio più specifico rispetto ad altre regioni con un analogo grado di sviluppo. Le isole, ad esempio, possono avere costi di trasporto più elevati che incidono sulla competitività delle loro industrie. Le regioni montane tendono ad avere risorse limitate in termini di terreni coltivabili disponibili e di infrastrutture di trasporto. Le regioni costiere hanno problemi legati ai cambiamenti climatici, come l'innalzamento del livello del mare e la maggiore vulnerabilità alle catastrofi naturali. Le regioni ultraperiferiche, geograficamente distanti dal continente europeo, presentano problemi di isolamento e di accesso ridotto ai mercati. Le regioni settentrionali scarsamente popolate hanno problemi di connettività e accessibilità. L'esame delle dinamiche economiche di queste regioni consente di valutare in modo più completo le disparità regionali nell'UE. Le differenze nei risultati economici tra le varie regioni possono essere significative e le disparità possono portare a migrazioni verso l'esterno, disuguaglianze sociali e tensioni politiche. Confrontando queste regioni con altre è possibile comprendere meglio i fattori che influenzano lo sviluppo regionale. Capitolo 3: Coesione e diversità territoriale Riquadro 3.7 Tipologie regionali basate su caratteristiche geografiche specifiche I diversi tipi di regioni esaminati in questa sezione sono definiti come segue. restre è montagnosa o in cui più della metà della popolazione vive in zone di montagna1. • Le regioni frontaliere sono regioni statistiche NUTS 3 con una frontiera terrestre internazionale o regioni in cui più della metà della popolazione vive entro 25 km da tale frontiera. Si possono distinguere due categorie: le regioni frontaliere esterne: quelle che condividono una frontiera con paesi che non fanno parte dell'UE, situate per lo più lungo la frontiera orientale e quella con i Balcani occidentali; e le regioni frontaliere interne: quelle che condividono una frontiera con altri Stati membri dell'UE o con i quattro membri dell'EFTA, Islanda, Liechtenstein, Norvegia e Svizzera. Queste categorie non si escludono a vicenda, in quanto una regione può avere sia una frontiera interna sia una esterna. • Le regioni costiere sono definite come regioni statistiche NUTS 3 con un litorale o nelle quali più della metà della popolazione vive a meno di 50 km dal mare. • Le regioni insulari sono regioni statistiche NUTS 3 che consistono interamente in una o più isole, definite qui come aventi: i) una superficie minima di 1 km quadrato; ii) una distanza minima di 1 km tra l'isola e la terraferma; iii) una popolazione residente superiore a 50 persone; e iv) nessun collegamento fisso (ad esempio, ponte, tunnel o diga) con la terraferma. • Le regioni montane sono regioni statistiche NUTS 3 in cui più della metà della superficie ter1 • Le regioni ultraperiferiche sono definite negli articoli 349 e 355 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea e sono Guadeloupe, Guyane, Réunion, Martinique, Mayotte e Saint-Martin (Francia), Açores e Madeira (Portogallo) e Canarias (Spagna). Nelle regioni ultraperiferiche i livelli NUTS 2 e NUTS 3 coincidono, tranne che per le Canarias, che sono composte da sei regioni NUTS 3. • Le regioni settentrionali scarsamente popolate sono 11 regioni statistiche NUTS 3 che comprendono le quattro contee più settentrionali della Svezia (Norrbotten, Västerbotten, Jämtland e Västernorrland) e le sette regioni più settentrionali e orientali della Finlandia (Lappi, Pohjois-Pohjanmaa, Keski-Pohjanmaa, Kainuu, Pohjois-Karjala, Pohjois-Savo ed Etelä-Savo). Insieme alle regioni più settentrionali della Norvegia, nel 2004 hanno formato la rete delle "zone settentrionali scarsamente popolate". La definizione di zone topografiche di montagna si basa in gran parte su Nordregio (2004). Al contempo, le caratteristiche specifiche di queste regioni sono una fonte di potenziale economico che può essere sfruttato per uno sviluppo sostenibile non solo delle regioni stesse, ma anche dell'UE in generale. Le zone costiere, ad esempio, così come le isole e le regioni montane, possono sfruttare le risorse naturali e il potenziale turistico di cui dispongono. La Tabella 3.4 riassume il numero di regioni NUTS 3 incluse in ciascuno di questi tipi di regioni, nonché la percentuale di popolazione dell'UE che vi risiede, il PIL a prezzi correnti nel 2021 e il PIL pro capite in standard di potere d'acquisto (SPA) nel 2021. Occorre rilevare che diverse regioni sono in realtà incluse contemporaneamente in diverse categorie. Ad esempio, il numero di regioni con frontiere interne ed esterne non si somma al numero totale delle regioni frontaliere. Le regioni montane e quelle scarsamente popolate sono spesso regioni frontaliere. In diversi casi, le regioni insulari sono anche regioni montane e più della metà della loro popolazione vive in una regione frontaliera; in alcuni casi, le regioni insulari sono anche regioni ultraperiferiche e queste ultime, tranne la Guyane, sono tutte isole. In termini di popolazione, il gruppo delle regioni costiere è di gran lunga il più numeroso, con quasi il 37 % della popolazione dell'UE nel 2021. Seguono le regioni frontaliere (28 %) e le regioni montane (26 %). I restanti gruppi presentano percentuali molto più basse di popolazione europea: solo il 5 % nelle regioni insulari, l'1 % nelle regioni ultraperiferiche e lo 0,5 % in quelle settentrionali scarsamente popolate. 109 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Tabella 3.4 Principali caratteristiche delle regioni con caratteristiche territoriali specifiche, 2021 Numero di regioni NUTS 3 (% EU-27) Popolazione, milioni (% EU-27) PIL in milioni di EUR (% EU-27) PIL pro capite EUR SPA (% EU-27) EU-27 1 166 (100) 446,5 (100) 14 524 809 (100) 32 524 (100) Regioni frontaliere 384 (33,0) 124,6 (27,9) 3 412 107 (23,5) 27 923 (85,9) Frontaliere interne 332 (28,5) 108,7 (24,3) 3 147 885 (21,7) 28 998 (89,2) Frontaliere esterne 81 (7,0) 25 (5,6) 392 579 (2,7) 20 059 (61,7) Regioni insulari 58 (5,0) 20,6 (4,6) 748 688 (5,2) 33 578 (103,2) Regioni costiere 339 (29,1) 163,7 (36,7) 5 337 003 (36,7) 31 014 (95,4) Regioni montane 309 (26,5) 115,7 (25,9) 2 915 947 (20,1) 26 741 (82,2) Regioni ultraperiferiche 14 (1,2) 5 (1,1) 98 368 (0,7) 19 947 (61,3) Regioni settentrionali scarsamente popolate 11 (0,9) 2,2 (0,5) 93 898 (0,6) 33 995 (104,5) Fonte: calcoli della DG REGIO basati su Ardeco. Tra il 2008 e il 2021, la percentuale di popolazione residente in queste regioni è rimasta n otevolmente stabile, a eccezione delle regioni costiere e montane, nella quali è aumentata (rispettivamente di 3 pp e 1 pp). 110 Il PIL pro capite in SPA nelle regioni insulari e nelle regioni settentrionali scarsamente popolate era superiore alla media dell'UE nel 2021 (rispettivamente del 3,2 % e del 4,5 %), mentre nelle altre regio- Figura 3.8 Tassi di crescita del PIL pro capite (a prezzi costanti) in regioni con caratteristiche territoriali specifiche in diversi momenti nel periodo 2001-2021 Variazione media annua del PIL pro-capite, % Figura 3.8 Tassi di crescita del PIL pro capite (a prezzi costanti) in regioni con caratteristiche territoriali specifiche in diversi momenti nel periodo 2001-2021 Nel 2021, le regioni costiere rappresentavano una quota del PIL dell'UE uguale alla loro popolazione, mentre le regioni frontaliere, montane e ultraperiferiche rappresentavano quote minori e le regioni insulari e settentrionali scarsamente popolate quote maggiori. 4 Frontaliere esterne Costiere Ultraperiferiche Frontaliere interne Settentrionali scarsamente popolate EU-27 Insulari Montane 3 2 1 0 -1 -2 -3 -4 2001-2008 Fonte: Calcoli della DG REGIO basati su Ardeco. 2009-2019 2020-2021 2001-2021 Capitolo 3: Coesione e diversità territoriale tuttavia, la crescita è dovuta all'Irlanda. Nelle altre regioni insulari, il PIL pro capite è diminuito sia negli anni precedenti la pandemia sia in quelli successivi (del 2,7 % tra il 2019 e il 2021). Le regioni ultraperiferiche sono state le più colpite dalla pandemia, con un calo del PIL pro capite del 3,8 % tra il 2019 e il 2021, mentre anche le regioni montane hanno subito un calo (dell'1,5 %). Le regioni settentrionali scarsamente popolate hanno registrato una crescita superiore alla media UE sia nel periodo 2001-2008 sia in quello 2020-2021. ni era inferiore alla media, soprattutto nelle regioni frontaliere esterne e nelle regioni ultraperiferiche (entrambe inferiori del 38-39 %). Per quanto riguarda la crescita del PIL pro capite in termini reali, le regioni frontaliere, le isole e le regioni settentrionali scarsamente popolate hanno registrato tassi di crescita medi superiori alla media UE nel periodo 2001-2021 (Figura 3.8). Le regioni frontaliere esterne hanno registrato un tasso di crescita medio del 2,3 % annuo, pari al doppio della media dell'Unione (1,1 %). Ciò è dovuto anche al fatto che le regioni interessate sono per lo più regioni meno sviluppate con un potenziale di crescita più elevato rispetto ad altre. Il PIL pro capite in SPA era superiore alla media UE nelle regioni settentrionali scarsamente popolate nel 2021 e lo è stato per la maggior parte del periodo 2001-2021 (Figura 3.9). Nelle regioni insulari, dopo il 2014 si è avvicinato alla media superandola poi nel 2021, anche in questo caso solo grazie all'Irlanda. Nelle altre regioni insulari si è registrata una costante e progressiva riduzione del PIL pro capite rispetto alla media dell'UE nel corso dello stesso periodo (dall'84 % nel 2001 al 66 % nel 2021). Nelle regioni costiere, il PIL pro capite è diminuito rispetto alla media a partire dal 2010, in seguito alla grande recessione del 20082009. Lo stesso vale per le regioni montane, seppur a un livello inferiore. Nelle regioni ultraperiferiche, il PIL pro capite ha iniziato a d iminuire in relazione alla media dell'UE a partire dal 2006, riducendosi del 17 % rispetto alla media nei 15 anni successivi. Nelle regioni frontaliere interne e s oprattutto esterne, invece, il PIL pro capite è aumentato costantemente rispetto alla media dell'UE, soprattutto nelle seconde, il cui livello è passato dal 44 % al 62 % della media nel corso dello stesso periodo. I dati relativi alle regioni insulari devono essere trattati con cautela, in quanto sono distorti dal fatto che l'Irlanda ha registrato un tasso di crescita significativamente più alto rispetto alla media dell'UE, soprattutto dopo il 2014, per via della presenza di grandi imprese multinazionali, i cui profitti rappresentano una quota significativa del PIL. In tutte le regioni insulari, a eccezione dell'Irlanda, il PIL pro capite è diminuito leggermente in termini reali negli ultimi 20 anni, soprattutto dopo il 2008, segno evidente di debolezze strutturali. Anche il PIL pro capite delle regioni ultraperiferiche dopo il 2008 è inferiore alla media UE. Figura 3.9 PIL pro capite espresso in SPA, UE = 100 in regioni con caratteristiche territoriali specifiche, 2001-2021 Ultraperiferiche Frontaliere esterne Costiere Insulari 110 PIL pro capite espresso in SPA (EU-27 = 100) Settentrionali scarsamente popolate Frontaliere interne Montane 100 90 80 70 60 50 Fonte: calcoli della DG REGIO basati su Ardeco. 2021 2020 2019 2018 2017 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 40 2001 Figura 3.9 PIL pro capite espresso in SPA, UE = 100 in regioni con caratteristiche territoriali specifiche, 2001-2021 Separando i periodi prima e dopo la pandemia di COVID-19, ovvero gli anni 2009-2019 e 2020-2021, la crescita del PIL pro capite è stata superiore alla media UE in entrambi i sottoperiodi nelle regioni frontaliere esterne e nelle regioni insulari. In queste ultime, 111 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Figura 3.10 Variazione degli indicatori sociali in regioni con caratteristiche territoriali specifiche, 2011-2021 31 % +10 Ultraperiferiche 29 % +7 Montane 33 % +10 35 % +10 31 % +8 % sul totale della popolazione tra 25 e 64 anni -10 16 % 8% 11 % -5 -5 8% -5 10 Insulari Costiere Frontaliere Ultraperiferiche Montane Insulari Costiere Frontaliere EU-27 Ultraperiferiche Montane Insulari Costiere Frontaliere 20 0 0 EU-27 30 EU-27 50 5% -4 10 5 55 -6 15 6% +6 60 % della forza lavoro tra 15 e 74 anni 62 % +2 70 % +8 65 % 71 % 76 % 65 20 +9 40 34 % c) Tasso di istruzione terziaria b) Tasso di disoccupazione 25 +8 70 +9 75 +8 % sul totale della popolazione tra 20 e 64 anni 80 75 % a) Tasso di occupazione Nota: per il tasso di occupazione e il tasso di istruzione terziaria: le parti più chiare delle barre si riferiscono al 2011, le parti più scure all'aumento del periodo 2011‑2022 e le altezze delle barre indicano la percentuale per il 2021. Per il tasso di disoccupazione: le altezze delle barre indicano la percentuale per il 2011, le parti più chiare delle barre indicano la riduzione del periodo 2011‑2022 e le parti più scure la percentuale per il 2022. Fonte: calcoli della DG REGIO basati su Eurostat [urt_lfe3emp]. 112 I diversi indicatori della situazione socio-economica delle regioni con caratteristiche territoriali specifiche contribuiscono a comprenderne meglio l'andamento e la loro situazione rispetto a quella di altre parti dell'UE21. La Figura 3.10a illustra come le regioni frontaliere (sia quelle interne sia quelle esterne) abbiano ottenuto risultati leggermente migliori rispetto alla media UE in termini di tasso di occupazione, sia per quanto riguarda il livello nel 2021 (76 % rispetto al 75 %) sia per quanto riguarda la crescita nel periodo 2011-2021 (9 pp rispetto a 8 pp). Le regioni costiere e montane avevano un tasso di occupazione inferiore, pari a circa il 70 %, ma mentre le prime hanno registrato un aumento sostanziale nel corso del decennio, le seconde hanno registrato solo un leggero aumento. Le regioni insulari e ultraperiferiche sono in ritardo rispetto alle altre categorie, con tassi di occupazione rispettivamente del 65 % e del 62 %, sebbene entrambe abbiano registrato un netto miglioramento nel corso del decennio. Nel periodo 2011-2021 tutte le categorie di regioni mostrano una riduzione del tasso di disoccupazione, con valori compresi tra un terzo e la metà (Figura 3.10b). Nel 2021, le regioni frontaliere hanno registrato un tasso di disoccupazione inferiore (5 %) alla media UE, mentre nelle regioni costiere e montane era superiore alla media (8 %) e nelle isole ancora più alto (10 %). Nelle regioni ultraperiferiche il tasso più alto è stato registrato nel 2011 e, sebbene sia diminuito di 10 pp nei dieci anni successivi, nel 2021 si attestava ancora al 16 %. Anche la percentuale di popolazione di età compresa tra 25 e 64 anni con un'istruzione terziaria varia tra queste categorie di regioni e altre (Figura 3.10c). Nel 2021 la quota media era lievemente superiore al valore medio dell'UE nelle regioni costiere, ma inferiore alla media in tutte le altre categorie, anche se solo di poco nelle regioni insulari. Le regioni montane registravano la quota minore (29 %). Tra il 2011 e il 2021, la quota di popolazione con un'istruzione terziaria è aumentata in tutte le categorie di regioni e in misura molto simile alla media dell'UE, leggermente inferiore nelle regioni montane e frontaliere e lievemente superiore in quelle costiere, insulari e ultraperiferiche. 21 I dati su questi indicatori non erano disponibili per le categorie delle regioni settentrionali scarsamente popolate e delle regioni frontaliere interne ed esterne. Capitolo 3: Coesione e diversità territoriale Riferimenti bibliografici Batista e Silva, F. e Dijkstra L. e (eds.) (2024, di prossima pubblicazione), Challenges and opportunities for territorial cohesion in Europe – contributions to the 9th Cohesion Report, Relazione scientifica e strategica del Centro comune di ricerca. Batista e Silva, F., Poelman, H., Dijkstra, L. (2021), The JRC–GEOSTAT 2018: A novel small-area population estimation for Europe, presentato all'European Forum for Geography and Statistics, 7-8 settembre 2021. 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(2016), Local Governance and Inter–municipal Cooperation, Palgrave Macmillan, Basingstoke. 114 Capitolo 3: Coesione e diversità territoriale 115 Copyright © 2021 JackKPhoto/Shutterstock. Tram CAF in piazza Glacis, Lussemburgo. LA TRANSIZIONE VERDE • Gli effetti dei cambiamenti climatici nell'UE stanno esacerbando le disparità regionali, in particolare nelle regioni costiere, mediterranee e sud-orientali. Tali regioni rischiano di perdere oltre l'1 % del PIL all'anno per questo motivo e le loro popolazioni, che stanno invecchiando, sono più esposte agli effetti nocivi dei cambiamenti climatici. • L'UE ha ridotto le emissioni totali di gas a effetto serra (GHG) del 27 % dal 1990, mentre il PIL è aumentato del 65 %. Esiste tuttavia una variazione regionale significativa. Le regioni delle capitali con un'alta densità di popolazione registrano le emissioni pro capite più basse, mentre le regioni con l'industria pesante registrano quelle più alte. Per raggiungere l'obiettivo del 2030 è necessario uno sforzo globale per decarbonizzare tutti i settori. • La transizione energetica verde offre opportunità alle regioni rurali e meno sviluppate, ricche di potenziale non sfruttato di energia eolica e solare. Tali regioni, tuttavia, richiedono un livello più elevato di competitività e innovazione, nonché una forza lavoro qualificata per sviluppare e produrre le tecnologie pulite necessarie. • Lo stato di conservazione della maggior parte degli habitat e delle specie protette a rischio di estinzione rimane sfavorevole. Una valutazione regionale della salute delle foreste mostra che esse sono produttive e ben collegate, ma presentano livelli troppo bassi di carbonio organico nel suolo e un numero troppo esiguo di specie di uccelli minacciate. • Persistono le preoccupazioni per la qualità dell'aria, dell'acqua e del suolo. L'inquinamento atmosferico, soprattutto nell'Europa orientale e nelle aree urbane, crea disuguaglianze in materia di salute. Nell'Europa meridionale e sud-orientale si riscontrano lacune nel trattamento delle acque reflue. Nelle regioni rurali le aree edificate pro capite stanno aumentando più rapidamente rispetto a quelle urbane, indebolendo la capacità del suolo di trattenere l'acqua. • Il trasporto ferroviario ha il potenziale per superare i voli aerei per viaggi fino a 500 chilometri, a condizione che la velocità raggiunga i 175 chilometri all'ora. I punti di ricarica dei veicoli elettrici sono raddoppiati nell'UE tra il 2020 e il 2022, ma la loro disponibilità è concentrata in alcune regioni, creando così disparità. • Nell'UE 6 milioni di persone lavorano in industrie ad alta intensità di carbonio. Il passaggio all'occupazione verde favorisce le regioni più sviluppate, aumentando così le disparità regionali. • L'estensione del sistema di scambio di quote di emissioni dell'UE ai combustibili per il riscaldamento degli edifici e per i trasporti ridurrà le emissioni di gas a effetto serra, ma creerà problemi alle famiglie a basso reddito, alle famiglie rurali e alle microimprese, la cui spesa in combustibili è proporzionalmente maggiore. 4 117 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Capitolo 4 La transizione verde 1. Introduzione 118 Negli ultimi anni l'Europa è stata colpita da siccità, inondazioni, incendi boschivi e ondate di calore senza precedenti, in linea con l'aumento previsto della frequenza di questi fenomeni meteorologici estremi come conseguenza dei cambiamenti climatici. Tali eventi, insieme alla perdita di biodiversità e all'inquinamento ambientale, sottolineano l'urgente necessità di pratiche sostenibili per proteggere i delicati ecosistemi del nostro pianeta e garantire l'esistenza di un ambiente sano per le generazioni future. Il Green Deal europeo affronta queste sfide in modo coordinato, fornendo un quadro complessivo per integrare le dimensioni ambientali, economiche e sociali al fine di far fronte al degrado ecologico e promuovere un'Unione Europea sostenibile e resiliente. Esso funge da politica guida per gli sforzi compiuti dall'UE in nome della transizione verso un futuro più verde e sostenibile. Il suo obiettivo centrale è trasformare l'Europa nel primo continente climaticamente neutro al mondo entro il 2050. La politica di coesione, che ha sostenuto il perseguimento di obiettivi ambientali, continuerà a svolgere un ruolo chiave nell'attuazione del Green Deal, in particolare fornendo sostegno finanziario e guidando lo sviluppo regionale in una direzione sostenibile. La politica, che da tempo si concentra sulla riduzione delle disparità socio-economiche tra le regioni dell'UE, è in linea con gli obiettivi del Green Deal di realizzare una transizione sostenibile, equa e inclusiva. Nel periodo 2021-2027, si prevede di destinare oltre 100 miliardi di EUR al sostegno alla transizione verde tramite progetti che promuovano infrastrutture per le energie rinnovabili, l'efficienza energetica, i trasporti sostenibili, l'adattamento ai cambiamenti climatici e iniziative sulla gestione del rischio di disastri, l'economia circolare, la gestione delle risorse idriche e la conservazione della natura. Inoltre la politica di coesione promuove la ricerca e l'innovazione, aiutando le regioni a sviluppare e implementare tecnologie e pratiche verdi1. Questo capitolo esamina le principali tendenze regionali in materia di cambiamenti climatici e ambiente. Si concentra sulla valutazione di quanto gli effetti dei 1 cambiamenti climatici, della perdita di biodiversità e dell'inquinamento ambientale siano distribuiti in modo eterogeneo nell'UE e di quanto essi abbiano quindi il potenziale di accentuare le disuguaglianze tra le regioni e le persone che vi abitano. Il capitolo esamina inoltre il contributo regionale al raggiungimento degli obiettivi climatici e descrive le sfide e le opportunità della transizione verde. 2. La transizione climatica ed energetica Nel 2015 i paesi hanno concordato a Parigi un quadro globale per limitare il riscaldamento globale al di sotto dei 2 °C e proseguire gli sforzi per limitarlo a 1,5 °C al di sopra dei livelli preindustriali. Le parti hanno anche concordato di rafforzare la capacità di adattamento agli effetti dei cambiamenti climatici e di migliorare la resilienza climatica. La legge europea sul clima stabilisce il quadro giuridico per il raggiungimento di questi obiettivi, ovvero che l'UE diventi climaticamente neutra entro il 2050, con un obiettivo intermedio di riduzione delle emissioni nette di gas a effetto serra (GHG) di almeno il 55 % rispetto ai livelli del 1990 entro il 2030. Il pacchetto di misure "Pronti per il 55 %" mira a raggiungere questo obiettivo mediante la revisione e l'aggiornamento della legislazione e delle politiche climatiche dell'UE. Gli elementi principali sono il sistema di scambio di quote di emissioni (ETS) riveduto, che include l'uso di combustibili negli edifici e nel trasporto su strada, un fondo sociale per il clima, riduzioni vincolanti delle emissioni per ogni Stato membro, nuove regole sulle emissioni per automobili e furgoni, un nuovo meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere e un obiettivo per lo stoccaggio del carbonio negli ecosistemi naturali e nei terreni agricoli. Inoltre in risposta alla situazione geopolitica globale, l'UE ha deciso di ridurre la sua dipendenza dai combustibili fossili russi, di risparmiare energia e di accelerare l'uso delle energie rinnovabili, aumentando al contempo la produzione di tecnologie pulite, come batterie, turbine eoliche, pompe di calore, fotovoltaico, elettrolizzatori e cattura e stoccaggio del carbonio. Almeno il 30 % del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il 37 % del Fondo di coesione (FC) e il 35 % di "Orizzonte Europa" devono essere destinati a sostenere l'azione per il clima (mitigazione e adattamento). L'accordo interistituzionale 2021-2027 fissa l'obiettivo di destinare almeno il 7,5 % della spesa annua agli obiettivi di biodiversità nel 2024 e 2025 e il 10 % sia nel 2026 che nel 2027. Capitolo 4: La transizione verde La presente sezione valuta gli effetti climatici territoriali attuali e futuri, stimando i costi dell'inazione per le varie regioni. Esamina gli attuali percorsi delle emissioni per settore e regione e individua le sfide per raggiungere l'obiettivo di riduzione delle emissioni entro il 2030. Illustra altresì le tendenze dell'efficienza energetica e sottolinea il potenziale delle regioni nel contribuire alla transizione dai combustibili fossili alla generazione di energia rinnovabile. Affronta anche le questioni della mobilità sostenibile e di una transizione equa dal punto di vista dell'occupazione nei settori ad alta intensità di carbonio e dei costi energetici per le famiglie. 2.1 Regioni in prima linea nella risposta ai cambiamenti climatici Le alluvioni del 2021 nelle regioni lungo il confine tra Belgio e Germania hanno causato danni diretti per 34,5 miliardi di EUR, mentre i costi derivanti dalle alluvioni del 2023 in Emilia-Romagna (Italia) ammontano a 8,5 miliardi di EUR. Tali costi evidenziano la vulnerabilità delle economie nazionali e regionali ai fenomeni meteorologici estremi2. Il 2022 è stato il secondo peggior anno nell'UE per quanto riguarda la superficie bruciata da incendi3. Quasi 900 000 ettari di terreno naturale sono stati colpiti da incendi. Circa il 43 % della superficie totale incendiata è bruciata all'interno di siti "Natura 2000". Con i cambiamenti climatici si prevede un aumento della frequenza di questo tipo di eventi. Gli esempi qui riportati sottolineano l'importanza di preparare le regioni agli effetti dei cambiamenti climatici. Questa sezione riporta gli effetti dei cambiamenti climatici sulle persone, sugli ecosistemi e sulle economie a livello di NUTS 3, utilizzando un quadro di riferimento basato sui dati4. I dati climatici storici, i fattori socio-economici e gli effetti segnalati sono stati combinati per stabilire i rapporti di impatto. Per stimare i rischi climatici nell'UE per diversi scenari di riscaldamento globale sono state utilizzate proiezioni climatiche ad alta risoluzione. Gli effetti corrispondenti sono stati determinati a livello regionale per l'anno 2050. Questi sono stati calcolati in base a tre diversi scenari per i corrispondenti livelli di riscaldamento globale entro il 2050 (di 1,5, 2 e 3 °C), ipotizzando l'assenza di adattamento ai cambiamenti climatici. Lo scenario di riferimento attuale rappresenta il clima globale medio osservato tra il 1991 e il 2020, già più caldo di 0,9 °C rispetto ai livelli di temperatura preindustriali. I costi economici dei cambiamenti climatici si basano sulla stima dei danni che le inondazioni fluviali e costiere, la siccità e le tempeste arrecherebbero agli edifici, alle infrastrutture, all'agricoltura e all'approvvigionamento idrico ed energetico. Sono inclusi anche i costi derivanti dalla domanda di energia per la regolazione climatica degli edifici, dalla perdita di produttività del lavoro a causa delle alte temperature estive e delle ondate di calore e dall'aumento della manutenzione di strade e ferrovie. L'esposizione umana agli eventi climatici estremi è quantificata come numero o percentuale di persone esposte a inondazioni fluviali e costiere, tempeste, stress idrico e incendi. Infine la mortalità umana viene calcolata come il numero di decessi in eccesso causati da temperature non ottimali, sia basse che alte. Poiché non sono stati inclusi tutti i possibili impatti, il danno totale potrebbe essere sottostimato. La Tabella 4.1 descrive gli effetti climatici delle diverse categorie di impatto utilizzate nella valutazione regionale. I vari effetti dei cambiamenti climatici impongono costi supplementari all'economia dell'UE. Un riscaldamento globale di 2 °C entro il 2050 – lo scenario più plausibile, dati gli attuali impegni globali per ridurre le emissioni di gas a effetto serra5 – comporterebbe un costo supplementare stimato di 203 miliardi di EUR entro il 2050 (0,44 % del PIL totale) rispetto allo scenario di riferimento attuale. L'effetto economico maggiore deriva dall'energia richiesta per il condizionamento degli edifici e dalle perdite di produttività del lavoro dovute a temperature troppo elevate (Figura 4.1). Questi costi supplementari si sommano agli effetti già pesanti degli eventi climatici estremi sull'economia attuale. Nello scenario di riferimento, ad esempio, i costi dei danni da tempeste, alluvioni interne e costiere e siccità ammontano a 28 miliardi di EUR all'anno. Si prevede che tale cifra salirà a 73 miliardi di EUR con un aumento di 2 °C entro il 2050, una cifra ben superiore ai costi stimati di tali danni nel 2021 e 2022 (50-60 miliardi di EUR)6. Fondamentalmente l'effetto è molto diverso tra una regione e l'altra (Carta 4.1). Nella stragrande 2 Fonte: DG REGIO, dati del fondo di solidarietà dell'UE, che sostiene gli Stati membri con il soccorso post-catastrofe – https://cohesiondata. ec.europa.eu/stories/s/An-overview-of-the-EU-Solidarity-Fund-2002-2020/qpif-qzyn/. 3 San-Miguel-Ayanz et al. (2023). 4 Basato sui risultati preliminari di uno studio in corso del Centro comune di ricerca (JRC), a partire dal progetto "PESETA IV": https://joint-research-centre.ec.europa.eu/peseta-projects/jrc-peseta-iv_en. 5 Gruppo intergovernativo di esperti sul cambiamento climatico (2021). 6 Agenzia europea dell'ambiente – AEA. 119 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Tabella 4.1 Principali effetti dei cambiamenti climatici nell'UE con un riscaldamento globale di 2 °C entro il 2050 Settore Descrizione degli effetti climatici Inondazioni costiere L'Europa costiera deve affrontare l'innalzamento del livello del mare e l'aumento dell'intensità delle tempeste, che provocano perdite economiche e una maggiore esposizione della popolazione. Una protezione inadeguata dalle inondazioni può amplificare i danni, variabili a seconda delle caratteristiche delle linee costiere e della distribuzione della ricchezza. L'urbanizzazione aggrava tali minacce. Inondazioni fluviali Nella maggior parte dei bacini fluviali le inondazioni diventano più frequenti e intense con il persistere del riscaldamento globale, causando un aumento delle perdite economiche e dell'esposizione della popolazione. L'urbanizzazione delle pianure alluvionali dei fiumi aggrava tali effetti. Siccità Considerando un riscaldamento di 2 °C, gli effetti della siccità aumentano maggiormente nelle zone meridionali e occidentali dell'UE, mentre nelle regioni dell'Europa centrale e orientale restano relativamente invariati. Gli effetti nella maggior parte delle regioni settentrionali e nord-orientali diminuiranno perché l'Europa settentrionale, in generale, diventerà più umida con i cambiamenti climatici. Incendi Le regioni meridionali dell'Unione sono già esposte a un rischio elevato di incendi per periodi prolungati. Un riscaldamento globale di 2 °C aumenta e prolunga il rischio di incendi nella maggior parte delle regioni; l'aumento più significativo della popolazione esposta al rischio di incendi si registra nelle zone occidentali e sud-orientali dell'UE, dove le macchie e i boschi si trovano in prossimità delle aree urbane. Vento e tempeste Le proiezioni sulle tempeste associate al riscaldamento globale sono estremamente incerte e i loro effetti tendenzialmente limitati e variabili nelle diverse regioni dell'UE. I danni causati dalle tempeste aumentano con l'aumentare della densità delle infrastrutture e dei valori dei beni. 120 Disponibilità di acqua Il riscaldamento globale fa sì che il nord dell'Europa diventi più umido e il sud più secco, provocando un aumento della disponibilità di acqua nel primo caso e una diminuzione nel secondo. La durata e l'intensità della carenza idrica aumentano nelle aree dell'Europa meridionale già interessate da questo problema, insieme al numero di persone esposte. Produttività del lavoro La produttività del lavoro diminuisce ovunque in Europa con il riscaldamento globale, ma l'effetto è maggiore nelle regioni meridionali, già più esposte allo stress da calore. Trasporti In tutte le regioni dell'UE, le temperature più elevate aumentano il rischio di formazione di buche sulle strade e di deformazioni dei binari, aumentando così i costi di esercizio e di manutenzione. Gli effetti maggiori sono previsti per le regioni orientali, dove la manutenzione ordinaria è meno frequente e i costi di sostituzione più elevati rispetto ad altre zone. Energia Se da un lato i climi più caldi riducono il fabbisogno di riscaldamento per superficie unitaria, dall'altro questa situazione è controbilanciata dall'aumento delle dimensioni delle case con livelli di reddito più elevati, al tempo stesso aumentando il fabbisogno di raffreddamento. Ciò comporta un innalzamento dei costi energetici nella maggior parte dell'UE, soprattutto nelle regioni meridionali e orientali. Mortalità legata alla temperatura Il riscaldamento globale riduce i decessi legati al freddo grazie alle temperature più miti. Questo dato, tuttavia, è compensato dall'aumento della mortalità dovuto all'invecchiamento della popolazione. I decessi a causa del calore sono in aumento in tutte le regioni, amplificati dall'invecchiamento della popolazione Si registra pertanto un aumento della mortalità complessiva dovuta a temperature non ottimali, con gli aumenti maggiori nell'UE orientale e meridionale. aggioranza delle regioni NUTS 3 (76 %), i costi ecom nomici aggiuntivi nel 2050 sono stimati al di sotto dell'1 % del PIL regionale. Nelle regioni del nord-est della Germania, della Lituania e della Finlandia, i costi sarebbero leggermente inferiori rispetto a quelli attuali, soprattutto a causa del minor rischio di siccità e della minore richiesta di energia per gli edifici. Per contro, si stima che 42 regioni su 1 152 dovranno affrontare costi supplementari superiori al 2 % del PIL regionale, 28 regioni costi superiori al 3 %, 17 regioni costi superiori al 4 %, 11 regioni costi superiori al 5 % e 6 regioni costi superiori al 6 %. In molte di queste regioni i costi elevati derivano principalmente da un forte aumento dei danni subiti dalle coste. Oltre agli effetti economici, i cambiamenti climatici aumenteranno l'esposizione delle persone alle alluvioni interne e costiere, alle tempeste, alla carenza idrica e agli incendi. Già 97 milioni di persone, ovvero il 21 % della popolazione dell'UE, sono esposte a questi rischi. Si stima che tale cifra salirà al 24 % entro il 2050 in uno scenario di riscaldamento Capitolo 4: La transizione verde Figura 4.1 Effetti complessivi stimati dei cambiamenti climatici nell'UE nel 2050, in base allo scenario di riferimento attuale e a diversi scenari di riscaldamento globale Costi economici aggiuntivi dei cambiamenti climatici nell'UE rispetto allo scenario di riferimento attuale Percentuale di popolazione dell'UE esposta a eventi climatici e meteorologici estremi Eccesso di mortalità attribuito al caldo e al freddo nell'UE Caldo Tempeste di vento Siccità Manutenzione di strade e binari ferroviari Inondazioni costiere Inondazioni fluviali Perdita di produttività del lavoro a causa del calore Domanda di energia per il riscaldamento e il raffreddamento degli edifici Inondazioni costiere Inondazioni fluviali Tempeste di vento Incendi Freddo 500 Carenza idrica 30 0,9 400 0,8 25 0,7 Numero (migliaia) % di popolazione Costi annualizzati in % sul PIL 20 0,6 0,5 0,4 15 300 200 10 0,3 100 0,2 5 0,1 0 0 0,0 1,5 °C nel 2050 2 °C nel 2050 3 °C nel 2050 Scenario di 1,5 °C riferimento nel 2050 2 °C nel 2050 3 °C nel 2050 Scenario di 1,5 °C riferimento nel 2050 2 °C nel 2050 3 °C nel 2050 Fonte: JRC. globale di 2 °C e a oltre il 25 % se il riscaldamento globale dovesse raggiungere i 3 °C. La carenza idrica e gli incendi hanno il potenziale di esporre ai rischi la popolazione su un'area geografica più ampia, mentre le alluvioni interne e costiere e le tempeste hanno effetti molto più localizzati e quindi comportano una minore esposizione. L'esposizione varia notevolmente anche tra il nord e il sud (Carta 4.1); le regioni meridionali e le popolazioni residenti sono più esposte, soprattutto agli incendi boschivi e alla carenza idrica. Il caldo e il freddo sono fattori di rischio ambientale riconosciuti per la salute umana. L'attuale eccesso di mortalità da freddo e da calore nell'UE ammonta a 334 000 persone, la maggior parte delle quali muore a causa del freddo. Si prevede che la mortalità complessiva salirà a 438 000, con una percentuale maggiore di decessi dovuti al caldo rispetto a quella attuale. La mortalità è più alta nell'Europa orientale che altrove, soprattutto a causa del maggior invecchiamento della popolazione rispetto al resto dell'UE (Carta 4.1). (Forse inaspettatamente, la mortalità in eccesso dovuta al freddo è più alta di quella dovuta al caldo, anche in scenari di riscaldamento globale). 7 Matei et al. (2023). 121 Anche gli effetti dei cambiamenti climatici sul turismo, responsabile del 5 % del PIL totale, saranno probabilmente significativi. Il riscaldamento globale porterà a un riorientamento del turismo. Secondo le previsioni, un aumento della temperatura di 3 °C determinerà una riduzione nel numero di turisti estivi nelle regioni costiere meridionali di quasi il 10 % e un aumento di turisti nelle regioni costiere settentrionali del 5 %7. In sintesi le regioni che saranno maggiormente colpite dai cambiamenti climatici si trovano principalmente nell'area mediterranea e nell'UE orientale, soprattutto in Bulgaria e Romania. Molte di queste regioni sono già più povere rispetto alla media d ell'Unione. Si prevede che le loro economie saranno colpite in modo sproporzionato, le loro popolazioni saranno molto più esposte ai rischi climatici e, nel caso dell'Europa orientale, l'invecchiamento della popolazione sarà accompagnato da un incremento della mortalità. La gestione del rischio climatico e l'adattamento ai cambiamenti climatici sono fondamentali nell'UE per 122 Costi economici supplementari % del PIL Esposizione umana a impatti nocivi del clima % di popolazione <= 0,0 1,5-2,0 0,0-0,5 2,0-2,5 0,5-1,0 2,5-3,0 1,0-1,5 > 3,0 dati non disponibili Costi economici supplementari di uno scenario di riscaldamento globale di 2 °C entro il 2050 rispetto allo scenario di riferimento attuale. Fonte: JRC. Morti per milione di abitanti <= 10 % della popolazione esposta a tempeste, inondazioni costiere, inondazioni fluviali, scarsità di acqua e pericolo di incendi. Fonte: JRC. 10-25 25-50 50-75 > 75 dati non disponibili Mortalità dovuta a temperature subottimali < 1 000 1 000-1 500 1 500-2 000 Mortalità dovuta a calore e a freddo in uno scenario di riscaldamento globale di 2 °C entro il 2050. Fonte: JRC. 2 000-2 500 > 2 500 0 1 000 km dati non disponibili © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Carta 4.1 Impatto del cambiamento climatico sulle regioni NUTS 3 in uno scenario di riscaldamento globale di 2 °C entro il 2050 Carta 4.1 Impatto del cambiamento climatico sulle regioni NUTS 3 in uno scenario di riscaldamento globale di 2 °C entro il 2050 Capitolo 4: La transizione verde prepararsi agli impatti del clima e per mitigare i costi crescenti degli effetti dei fenomeni meteorologici estremi, delle inondazioni, degli incendi boschivi e della carenza idrica. Preparandosi in modo proattivo a queste sfide, le regioni dell'UE possono ridurre gli effetti sulla vita umana e i costi economici connessi alla risposta alle catastrofi, al ripristino delle infrastrutture e alle esigenze sanitarie, salvaguardando così la propria stabilità finanziaria. Inoltre l'adozione di strategie di adattamento efficaci rafforza la resilienza, garantendo il benessere degli ecosistemi e delle comunità in rapporto ai cambiamenti climatici. Per ogni euro investito nella prevenzione dei rischi, il ritorno sull'investimento in termini di vite salvate e danni evitati può variare da 2 a 10 EUR, talvolta anche di più8. È importante notare che tali investimenti possono anche produrre ulteriori benefici economici e sociali. Ad esempio le soluzioni ecocompatibili aiutano a ridurre i rischi di catastrofi legate al clima, come le inondazioni o gli incendi, ma attirano anche il turismo, aumentano il valore delle proprietà e migliorano la qualità dell'aria e le condizioni della salute pubblica. 2.2 La riduzione delle emissioni di gas a effetto serra deve essere accelerata per raggiungere l'obiettivo del 2030 Nel 1990 le emissioni totali di gas a effetto serra nell'UE ammontavano a 4,9 giga tonnellate di CO2 equivalente (GtCO2eq)9. Questo dato è sceso a 3,6 GtCO2eq entro il 2022, pari a una riduzione del 27 %. La quantità totale di emissioni di gas a effetto serra corrisponde a 11,7 tCO2eq per persona nel 1990 e a 8,0 tCO2eq per persona nel 202210, distribuite in modo non uniforme tra le regioni (Carta 4.2). Le regioni delle capitali hanno le emissioni pro capite più basse, spesso inferiori a 5 tCO2, mentre le regioni con l'industria pesante o le centrali a gas e a carbone emettono oltre 10 tCO2eq pro capite. Occorre notare, tuttavia, che tali emissioni sono basate sulla produzione e sono calcolate dividendo le emissioni di gas a effetto serra prodotte in una regione per il numero di abitanti. Ciò significa che le emissioni generate dall'elettricità consumata da una regione sono contabilizzate nella regione in cui viene prodotta, piuttosto che nel luogo in cui sorge la domanda di elettricità. Inoltre non sono state prese in considerazione le emissioni di gas a effetto serra derivanti dalle importazioni nell'UE. La tendenza al ribasso delle emissioni di gas a effetto serra non ha impedito all'economia dell'UE di espandersi del 65 % tra il 1990 e il 2022, segno che la crescita è svincolata dalle emissioni; lo dimostra l'intensità di carbonio del PIL (le tonnellate di gas a effetto serra emesse per produrre 1 000 EUR di PIL), che nel 2022 era in media di 259 chilogrammi di CO2eq, meno della metà rispetto al 1990 (600 chilogrammi di CO2eq). In quello stesso anno, molte regioni in diversi paesi orientali avevano sia un PIL basso sia emissioni elevate, ma da allora sono riuscite a raggiungere una crescita elevata riducendo le emissioni. Di conseguenza, le disparità regionali per quanto riguarda l'intensità di carbonio si sono ridotte in tutta l'UE11. Nell'Unione nel suo complesso, le emissioni di gas a effetto serra sono diminuite costantemente dal 1990 a un tasso annuo di 0,1 tCO2eq pro capite. Esistono forti differenze nazionali e regionali nel modello di riduzione, ma si possono distinguere tre "traiettorie" principali (Figura 4.2). In Belgio, Cechia, Germania, Francia, Paesi Bassi, Danimarca e Svezia, le emissioni medie hanno raggiunto un picco ben prima del 2000, per poi diminuire gradualmente. Nella maggior parte dei paesi che hanno aderito all'UE nel 2004 e negli anni successivi (Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Ungheria, Slovacchia, Bulgaria e Romania), le emissioni medie sono diminuite rapidamente all'inizio degli anni '90, dopo il crollo dell'Unione Sovietica, quando il PIL è calato notevolmente, ma sono poi rimaste sostanzialmente invariate, seppur con fluttuazioni verso l'alto e verso il basso, seguendo (in qualche misura) l'andamento del PIL. Negli Stati membri meridionali (Spagna, Portogallo, Italia, Slovenia, Grecia e Malta), così come in Irlanda, Austria e Finlandia, le emissioni hanno raggiunto un picco intorno al 2005, per poi diminuire nettamente fino al 2021. Tutte e tre le traiettorie evidenziano una ripresa delle emissioni nel 2021 e nel 2022, quando il PIL è tornato alla normalità dopo gli effetti delle restrizioni all'attività economica legate al COVID-19 nel 2020. Per raggiungere l'obiettivo del 2030 (una riduzione del 55 % delle emissioni di gas a effetto serra rispetto al 1990) le emissioni medie di gas a effetto serra nell'UE nel 2030 dovranno scendere a 4,7 tCO2eq 8 Banca internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo / Banca mondiale (2021). 9 Crippa et al. (2023); emissioni di gas a effetto serra basate sulla banca dati sulle emissioni per la ricerca atmosferica globale (EDGAR), escludendo le emissioni provenienti dal trasporto marittimo, dall'aviazione, dagli impianti offshore e dall'uso del suolo, dal cambiamento della destinazione d'uso dei suoli e dalla silvicoltura. 10 Popolazione e PIL dalla banca dati regionale annuale della DG REGIO; PIL a prezzi costanti (2015 come anno di riferimento). 11 Commissione europea (2023b). 123 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale 124 Emissioni regionali medie raggruppate per paesi (tCO₂eq pro capite) Figura 4.2 Tendenze delle emissioni regionali di gas a effetto serra, 1990-2022 Figura 4.2 Tendenze delle emissioni regionali di gas a effetto serra, 1990-2022 15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 1990 Regioni di BE, CZ, DE, DK, FR, LU, NL, SE Regioni di AT, CY, EL, ES, FI, IE, IT, MT, PT, SI Regioni di BG, EE, HR, HU, LT, LV, PL, RO, SK Obiettivo per il 2030 (−55 % rispetto al 1990) 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 Nota: I paesi sono raggruppati in base ai rispettivi profili di emissione. L'obiettivo per il 2030 è a livello di UE e rappresenta una riduzione delle emissioni del 55 % rispetto al 1990. Fonte: JRC-EDGAR. pro capite12. A tal fine, dovranno diminuire a un ritmo più rapido tra il 2023 e il 2030 rispetto al periodo 1990-2022. Nel 2022 la generazione di energia e l'industria sommate insieme rappresentavano quasi la metà delle emissioni di gas a effetto serra. Per entrambe, le emissioni sono diminuite del 37 % nel periodo 1990‑2022 e del 29 % nel periodo 20052022. Dal 2005 questi due settori sono soggetti al sistema ETS dell'Unione europea, un meccanismo che limita il numero totale di quote di emissione ogni anno. Sono diminuite anche le emissioni derivanti dagli edifici (del 30 %) e dall'agricoltura (del 24 %) nello stesso periodo, mentre le emissioni dei trasporti sono aumentate del 20 %. I problemi da affrontare per ridurre le emissioni variano da regione a regione (la Carta 4.3, che utilizza un colore diverso per il settore che contribuisce maggiormente alle emissioni totali di gas a effetto serra nel 2022, ne indica alcuni). L'agricoltura ha contribuito maggiormente alle emissioni di gas a effetto serra nelle regioni irlandesi e danesi. Il settore dei trasporti rappresenta la fonte più importante nelle regioni rurali di Spagna, Francia, Italia, Austria e Germania (cfr. anche il Riquadro 3.5 nel Capitolo 3). Finora si è rivelato difficile decarbonizzare completamente i trasporti, le cui principali fonti di energia restano la nafta e il petrolio, che rappresentano ancora quasi il 30 % della domanda finale di energia nell'UE. Per invertire questa tendenza, la Commissione ha proposto un sistema per lo scambio di quote di emissioni distinto per la combustione di combustibili negli edifici e per 12 Commissione europea (2023a). il trasporto su strada, il fondo sociale per il clima che fornisce un sostegno finanziario alle famiglie vulnerabili, agli utenti dei trasporti e alle microimprese nella transizione verso un uso sostenibile dell'energia. 2.3 Le regioni rurali e meno sviluppate possono trainare la transizione energetica Per raggiungere gli obiettivi climatici ed energetici dell'UE è necessario risparmiare energia, aumentare la quota di energie rinnovabili, utilizzare l'energia in modo più efficiente e potenziare i pozzi di assorbimento del carbonio. Oltre a ridurre le emissioni di gas a effetto serra, queste misure contribuiscono anche a ridurre le bollette energetiche, a proteggere l'ambiente e a ridurre gli acquisti di combustibili fossili (e quindi la dipendenza dell'UE dalle importazioni di petrolio e gas). Nel 2021 il consumo di energia primaria dell'UE è stato di 1 309 milioni di tonnellate metriche equivalenti di petrolio (Mtep), in calo del 12,6 % rispetto al 2005. L'attuale obiettivo per il 2030 è di 992,5 Mtep. A livello di paese, le maggiori riduzioni nel consumo di energia fino al 2021 si registrano in Grecia (33 %) – dove il PIL è diminuito sostanzialmente dopo il 2002, deprimendo così la domanda di energia – Portogallo (21 %) e Italia (20 %) (Figura 4.3). La Polonia è l'unico paese che ha consumato più energia primaria rispetto al 2005 (18 % in più). Carta 4.2 Emissioni di gas a effetto serra per persona per regione NUTS 2, 2022 Carta 4.3 Settore che contribuisce maggiormente alle emissioni totali di gas a effetto serra, 2022 Canarias Guadeloupe Martinique Canarias Guyane Guadeloupe Martinique Mayotte Réunion Açores Mayotte Réunion Madeira Açores Madeira REGIOgis Carta 4.2 Emissioni di gas a effetto serra per persona per regione NUTS 2, 2022 Carta 4.3 Settore che contribuisce maggiormente alle emissioni totali di gas a effetto serra, 2022 tCO2 equivalente pro capite Settore <= 5,0 agricoltura 5,0-6,5 EU-27 = 7,96 Fonte: JRC-EDGAR. edifici 8,0-9,5 energia 9,5-12,0 industria Questa carta utilizza un colore diverso per indicare il settore che contribuisce maggiormente alle emissioni di gas a effetto serra in ciascuna regione nel 2022. Fonte: JRC-EDGAR. trasporti > 12,0 0 rifiuti 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Capitolo 4: La transizione verde REGIOgis 6,5-8,0 Guyane 125 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Figura 4.3 Statistiche sull'energia per paese a) Variazione del consumo di energia primaria, dal 2005 al 2021 % 30 18 20 10 0 –10 –20 –21 –20 –30 –40 –18 –18 –17 –17 –16 –16 –14 –13 –13 –12 –3 –5 –4 –7 –7 –7 –6 –6 –6 –8 –11 –10 –1 –13 –33 EL PT IT LT ES DE DK MT EE FR NL SI LU SE HR RO IE CZ CY SK FI BE HU AT BG LV PL EU Fonte: Eurostat [NRG_IND_EFF]. b) Quota di energia da fonti rinnovabili nel 2021 % 70 63 60 50 126 40 30 20 24 25 21 22 19 19 19 18 17 17 18 14 16 12 12 13 13 13 28 36 38 34 35 31 42 43 22 10 0 LU MT IE NL BE HU PL BG SK CZ CY IT DE FR ES EL RO SI LT HR PT DK AT EE LV FI SE UE Fonte: Eurostat [NRG_IND_REN]. c) Capacità installata di energia rinnovabile nel 2022 GW Solare fotovoltaico 12 Eolico onshore Eolico offshore 10 8 6 4 2 0 DE ES PL NL FR SE IT FI Fonte: Wind Europe e Solar Power Europe. PT EL DK AT BE HU IE CZ RO SI BG EE LT LU CY LV HR MT SK Capitolo 4: La transizione verde Riquadro 4.1 Quanto sono preparate le regioni a compiere la transizione verso un'economia climaticamente neutra? Le regioni dell'UE altamente competitive e innovative, in grado di sviluppare e produrre le tecnologie verdi necessarie, sono meglio attrezzate per la transizione verde delle loro economie. Nella maggior parte dei casi si tratta delle regioni economicamente più forti e urbanizzate, con un'alta percentuale di servizi ad alta intensità di conoscenze. Questa conclusione è stata raggiunta da diversi studi1 nei quali è stato esaminato il rischio di squilibri territoriali che possono derivare dalla transizione verde. La Carta 4.4, basata sui risultati del progetto CINTRAN, identifica le regioni a rischio. L'analisi evidenzia che le regioni più diversificate dal punto di vista economico, come ad esempio Köln, presentano un rischio socioeconomico inferiore rispetto alle regioni fortemente dipendenti dall'estrazione di combustibili fossili, come ad esempio Severozápad. La maggior parte delle regioni con un rischio elevato sono già in ritardo rispetto alla media nazionale e devono fare affidamento sul sostegno per superare le sfide poste dalla decarbonizzazione dell'energia. Politiche territoriali attuate in maniera scrupolosa possono contribuire a mitigare gli effetti negativi e a garantire a tutte le regioni di sfruttare i vantaggi della transizione verso la neutralità climatica. 1 Maucorps et al. (2022); Rodriguez-Pose e Bartalucci (2023); CINTRAN (2023); Sasse e Trutnevyte (2023). Nel 2021 l'energia rinnovabile rappresentava il 21,8 % del consumo lordo di energia nell'UE, solo circa la metà dell'obiettivo per il 2030 (42,5 %). Anche in questo caso, le variazioni tra i paesi sono ampie. La Svezia (62,6 %) ha registrato la quota di gran lunga maggiore di energie rinnovabili nell'UE, davanti a Finlandia (43,1 %) e Lettonia (42,1 %). All'altra estremità della scala, il Lussemburgo (11,7 %) ha registrato la quota più bassa. La biomassa forestale è un'importante fonte di energia rinnovabile, soprattutto nell'Europa settentrionale. È opportuno sottolineare che la biomassa può contribuire efficacemente alla riduzione delle emissioni di gas a effetto serra solo se prodotta in modo sostenibile. In seguito alla guerra di aggressione della Russia nei confronti dell'Ucraina e al conseguente aumento dei prezzi dell'energia, la domanda di gas naturale nell'UE è diminuita del 13 % nel 2022, il calo più netto della storia13. Se tale calo è da attribuire in parte alle temperature invernali più miti, anche la politica ha svolto un ruolo importante, in particolare con l'aumento record della capacità solare ed eolica. Due associazioni di categoria, SolarPower Europe14 e WindEurope15, hanno stimato che 41 GW di nuova capacità solare fotovoltaica (PV) e 16 GW di capacità eolica aggiuntiva, per lo più onshore, sono stati installati nell'UE nel 2022, pari a un aumento del 47 % rispetto al 2021 per il solare e del 40 % per l'eolico. Germania e Spagna rappresentano quasi il 35 % dell'aumento complessivo della capacità rinnovabile. Tali cifre indicano che le politiche dell'UE per ridurre la dipendenza dai combustibili fossili russi e per accelerare la transizione energetica verde stanno ottenendo i risultati auspicati. Tuttavia affinché un settore energetico diventi neutro dal punto di vista delle emissioni di anidride carbonica occorre un ulteriore incremento delle energie rinnovabili, possibile grazie al cospicuo potenziale non sfruttato a questo proposito16. Nel 2023 l'energia solare, eolica e idroelettrica installata nell'UE hanno prodotto complessivamente 972 terawattora (TWh) di elettricità, che però rappresentano solo una frazione del potenziale tecnicamente disponibile, stimato in 12 485 TWh all'anno, suddiviso tra solare fotovoltaico (88 %), eolico terrestre (11 %) e idroelettrico (1 %). Il potenziale ammonta a oltre 5 volte l'elettricità consumata nel 2021 ed è concentrato principalmente nelle aree rurali dell'UE (9 784 Twh), derivante prevalentemente da potenziali impianti fotovoltaici a terra in Spagna, Romania, Francia, Portogallo e Italia (Carta 4.5)17. 13 Agenzia internazionale dell’energia (2023). 14 SolarPower Europa (2022). 15 WindEurope (2022). 16 Perpiña Castillo et al. (2024). 17 È opportuno rilevare che, a causa dell'invasione russa dell'Ucraina, lo sviluppo programmato di impianti per le energie rinnovabili nelle regioni confinanti con la Russia e la Bielorussia potrà essere posticipato o annullato. Questo provvedimento riguarda in particolare l'eolico onshore, dato che il 21 % del potenziale tecnico dell'UE si trova nelle regioni di frontiera, e in misura minore il solare (9 %) e l'idroelettrico (1 %). Complessivamente Lettonia e Lituania detengono le quote maggiori (oltre il 50 %) di potenziale tecnico nelle regioni frontialiere per l'energia solare ed eolica, mentre in Finlandia la quota è superiore al 60 % per l'energia idroelettrica ed eolica e in Estonia oltre il 40 % per tutte e tre le fonti. 127 128 Guadeloupe Martinique Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Mayotte Réunion Açores Açores Madeira Madeira REGIOgis REGIOgis Carta 4.5 Potenziale non sfruttato di energia solare, eolica e idroelettrica per regione NUTS 3 Carta 4.4 Rischi socio-economici connessi alla transizione verde per regione NUTS 2 Indice (0 – 100) MWh/km²/anno <= 20 <= 500 500-1 000 20-40 40-60 Guyane Fonte: Progetto CINTRAN (regioni in transizione ad alta intensità di carbonio). 1 000-5 000 60-80 5 000-10 000 > 80 > 10 000 Produzione annua potenziale per superficie unitaria. Fonte: JRC. dati non disponibili dati non disponibili 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Carta 4.4 Rischi socio-economici connessi alla transizione verde per regione NUTS 2 Carta 4.5 Potenziale non sfruttato di energia solare, eolica e idroelettrica per regione NUTS 3 Canarias Canarias Capitolo 4: La transizione verde La transizione energetica verde e il relativo rafforzamento del ruolo delle energie rinnovabili offrono opportunità uniche per le regioni rurali e meno sviluppate, che possono trarre vantaggio dalle loro risorse naturali e dalla posizione geografica. Mentre la maggior parte dell'attuale produzione di energia da fonti rinnovabili si trova nelle regioni più sviluppate, e in particolare nelle rispettive zone rurali, la maggior parte della produzione potenziale si trova nelle zone rurali delle regioni meno sviluppate (Figura 4.4). Lo sfruttamento di questo potenziale potrebbe favorire la coesione economica nell'UE. Uno studio recente18 ha utilizzato i dati sul potenziale non sfruttato per simulare l'impatto dello sfruttamento di tale potenziale sulla creazione di posti di lavoro e sulla crescita economica. Si prevede che l'eliminazione graduale dei combustibili fossili per la generazione di energia e la progressiva introduzione dell'energia eolica e solare produrranno più valore aggiunto (fino a 1 570 EUR pro capite in più) e più occupazione (fino al 4,9 % in più) nelle regioni rurali in ritardo. Per realizzare tale potenziale, tuttavia, occorre facilitare lo scambio di conoscenze, l'assistenza tecnica e gli investimenti nella generazione di energie rinnovabili, ma anche in infrastrutture di distribuzione, nella digitalizzazione e nel potenziale relativo alla connettività. Occorre anche considerare gli effetti sul paesaggio o sulla biodiversità, ma anche sulle comunità rurali. Sono state intraprese diverse iniziative a livello europeo per fornire il supporto e l'assistenza tecnica necessari alle zone rurali disposte a creare, tra le altre cose, comunità energetiche rurali, affinché possano beneficiare della transizione verde19. Si ottiene idrogeno verde quando si utilizza l'energia rinnovabile per produrre idrogeno gassoso mediante l'elettrolisi. Nel 2022 i progetti di idrogeno rinnovabile in Europa erano 143, di cui 97 in funzione e 46 in costruzione. I progetti attualmente in costruzione dovrebbero superare in modo significativo gli impianti operativi esistenti, con una capacità media prevista di 26 MW, circa 10 volte superiore alla capacità media degli impianti attualmente operativi. L'ambizioso obiettivo di RePowerEU è quello di produrre 10 Mtep di idrogeno rinnovabile nell'UE e di importare altri 10 Mtep da paesi terzi. Anche la produzione di biometano nell'EU-27 è aumentata in modo significativo. Secondo l'Associazione europea del biogas, nel periodo 2018-2022 è raddoppiata (3,4 bcm sono stati prodotti nell'EU-27 nel 2022). Tuttavia il potenziale stimato è molto più alto. L'UE si è prefissata l'obiettivo di produrre 35 bcm di biometano entro il 2030 nell'ambito degli sforzi per eliminare gradualmente la dipendenza dai combustibili fossili russi. Figura 4.4 Produzione attuale e potenziale non sfruttato di energia rinnovabile per categoria di regione e grado di urbanizzazione a) Produzione attuale da energie rinnovabili, 2023 0,4 Città Piccoli centri e periferie b) Potenziale non sfruttato di energie rinnovabili Zone rurali 6 Città Piccoli centri e periferie Zone rurali TWh/anno/migliaia di km² TWh/anno/migliaia di km² 5 0,3 0,2 0,1 4 3 2 1 0 0 Regioni meno sviluppate Regioni in transizione Regioni più sviluppate Regioni meno sviluppate Regioni in transizione Fonte: JRC. 18 Többen et al. (2023). 19Polo consultivo per le comunità energetiche rurali (https://rural-energy-community-hub.ec.europa.eu/index_en). Regioni più sviluppate 129 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Riquadro 4.2 Le condizioni delle foreste europee Le foreste dell'UE assorbono il 10 % di tutta l'anidride carbonica emessa ogni anno e sono quindi essenziali per raggiungere un'economia climaticamente neutra. Le foreste sane aiutano anche le regioni a resistere ai cambiamenti climatici. Esse regolano i flussi delle acque superficiali e sotterranee, mitigando quindi le alluvioni e le siccità, o contribuiscono a raffreddare le città e i piccoli centri durante le ondate di calore. Ma le foreste fanno molto di più che fornire servizi climatici. Costituiscono habitat importanti per le specie animali e vegetali protette, sono una fonte di attività economica e offrono alle persone opportunità di svago. Mantenere le foreste sane, ripristinarle nei punti in cui sono degradate o piantare nuove foreste ricche di biodiversità nelle aree in cui sono state abbattute serve quindi al duplice obiettivo di mitigare i cambiamenti climatici e adattarsi ad essi, contribuendo al contempo a ripristinare la biodiversità. Una valutazione del loro stato di salute1 indica che le foreste nell'UE sono produttive e ben collegate tra loro e con altre aree naturali. Ma le foreste hanno livelli troppo bassi di carbonio organico nel suolo e un 130 1 numero troppo basso di specie di uccelli minacciati tra gli alberi. Le foreste nelle regioni mediterranee e nella pianura atlantica che si estende dalla Francia alla Danimarca si trovano in condizioni peggiori rispetto ad altre nell'UE e devono essere riportate alle condizioni ottimali. Le foreste nelle regioni di montagna, invece, sono spesso nelle migliori condizioni (Carta 4.6). L'elaborazione di conti regionali che descrivono la condizione delle foreste è utile per sostenere gli obiettivi della politica di coesione, in particolare l'obiettivo di un'Europa più verde e a basse emissioni di carbonio. L'attività di protezione e ripristino delle foreste non viene ancora percepita come mezzo per mitigare i cambiamenti climatici e adattarsi ad essi. Nell'ambito dei programmi della politica di coesione per il periodo 2021-2027 sono previsti investimenti per oltre 22 miliardi di EUR in azioni sulla biodiversità, di cui circa 16,8 miliardi di EUR finanziati dall'UE. I conti delle risorse forestali possono aiutare gli Stati membri a decidere dove investire per ripristinare gli ecosistemi forestali degradati. Maes et al. (2023). 2.4 Ecosistemi sani come soluzioni ecocompatibili per affrontare i cambiamenti climatici e la perdita di biodiversità Gli ecosistemi naturali sono essenziali nella lotta contro i cambiamenti climatici. Il raggiungimento della neutralità climatica richiede innanzitutto la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra, ma dipende anche dal potenziamento dell'attività di eliminazione del carbonio, in particolare per quei settori nei quali le emissioni sono difficili da abbattere. Gli ecosistemi sani, in particolare le foreste naturali e le zone umide, fungono da pozzi di assorbimento del carbonio. Sequestrano e immagazzinano dall'atmosfera più anidride carbonica di quanta ne emettano. Inoltre tramite i servizi ecosistemici, come la ritenzione idrica o l'effetto di raffreddamento di alberi e foreste, gli ecosistemi mitigano gli effetti dei cambiamenti climatici e dei fenomeni meteorologici estremi. Questi servizi ecosistemici sono così importanti che oltre la metà del PIL totale del mondo dipende in misura moderata o elevata dalla natura20. Analogamente il 75 % dei prestiti bancari nell'area dell'euro è esposto ai rischi di perdita di biodiversità21. Settori chiave dell'economia sono particolarmente interessati, soprattutto l'edilizia, l'agricoltura, l'alimentazione e le bevande. Nel 2019 il valore economico fornito da un insieme più ampio di servizi ecosistemici nell'UE ammontava a 234 miliardi di EUR. Tale valore è paragonabile al valore aggiunto lordo dell'agricoltura e della silvicoltura messe insieme22. Tuttavia la biodiversità alla base degli ecosistemi e i servizi che essi forniscono continuano ad essere minacciati. Ogni sei anni gli Stati membri dell'UE riferiscono sullo stato di conservazione degli habitat e delle specie protette dalle direttive Uccelli e Habitat. L'ultima valutazione riguarda il periodo compreso tra il 2013 e il 201823. A livello di UE, solo il 15 % degli habitat valutati pre- 20 Forum economico mondiale (2020). 21 Banca centrale europea (2023). 22 Vysna et al. (2021). 23 Stato di conservazione degli habitat: https://www.eea.europa.eu/ims/conservation-status-of-habitats-under. Capitolo 4: La transizione verde Figura 4.5 Stato di conservazione degli habitat e delle specie protette a norma della direttiva Habitat dell'UE per il periodo 2013-2018 a) Stato di conservazione degli habitat, 2013-2018 Buono Scarso Cattivo b) Stato di conservazione delle specie, 2013-2018 Non noto RO EE EL CY HR SI SK LU FI DE MT PT SE LT FR PL CZ AT IE HU BG NL IT LV ES DK BE Buono Scarso Cattivo Non noto 20 40 60 80 CY IE EE MT SE RO FI IT LV BG PL LT EL HU CZ SI FR PT NL DE BE SK DK ES LU AT HR 0 20 40 60 80 100 % di habitat in stato di conservazione buono, scarso, cattivo o non noto 131 0 100 % di specie in stato di conservazione buono, scarso, cattivo o non noto Fonte: Agenzia europea dell'ambiente (AEA). senta un stato di conservazione buono, mentre per l'81 % lo stato di conservazione è scarso o cattivo. Le praterie, le dune e gli habitat delle zone umide mostrano forti tendenze al deterioramento, mentre lo stato delle foreste è in netto miglioramento. Le relazioni degli Stati membri evidenziano ampie variazioni nello stato di conservazione degli habitat all'interno dei propri confini (Figura 4.5). A eccezione di Cipro, Estonia, Grecia e Romania, gli Stati membri riferiscono che meno del 40 % degli habitat valutati si presenta in buono stato di conservazione. La cifra è più bassa per il Belgio e la Danimarca, che riferiscono che oltre il 70 % dei loro habitat è in cattivo stato di conservazione. Solo il 27 % delle specie valutate risulta presentare un stato di conservazione buono, mentre per il 63 % è scarso o molto scarso24. Solo il 6 % di tutte le specie mostra un miglioramento rispetto alla valutazione precedente. I rettili e le piante vascolari registrano la percentuale maggiore di specie in buono stato di conservazione. Le relazioni evidenziano ampie variazioni nello stato di conservazione delle specie. Cipro, Irlanda, Estonia e Malta riportano la percentuale maggiore (oltre il 50 %) di specie in buono stato di conservazione. Gli animali rappresentano quasi l'80 % delle specie il cui stato di conservazione sta migliorando e le piante il 20 %. Belgio, Danimarca, Estonia e Lussemburgo riportano la percentuale maggiore (oltre il 20 %) di specie con un miglioramento rispetto alla valutazione precedente, mentre Cipro è l'unico Stato membro a non riportare una sola specie per la quale lo stato di conservazione è peggiorato, sebbene per oltre il 75 % delle specie la valutazione sia "non nota". 24 Stato di conservazione delle specie: https://www.eea.europa.eu/ims/conservation-status-of-species-under. Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira 132 Carta 4.6 Concentrazione media di foreste nelle regioni NUTS 3, 2018 Indice <= 0,45 0,65-0,70 0,45-0,50 > 0,70 0,50-0,60 dati non disponibili 0,60-0,65 Le condizioni delle foreste vengono misurate su una scala da 0 a 1, dove 0 rappresenta una foresta degradata e 1 rappresenta una condizione di riferimento basata su foreste primarie o protette. Fonte: DG REGIO, JRC e Università Re Juan Carlos di Madrid. 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 4.6 Concentrazione media di foreste nelle regioni NUTS 3, 2018 Capitolo 4: La transizione verde 3. Sfide ambientali per la salute e lo sviluppo regionale Un'ampia maggioranza di persone nell'UE è preoccupata per lo stato dell'ambiente25. L'inquinamento di aria, acqua e suolo ha un impatto diretto sulla salute delle persone. L'esposizione agli agenti inquinanti aumenta la probabilità di malattie respiratorie, cardiovascolari e altri problemi di salute. La distribuzione eterogenea dell'inquinamento ambientale è una delle ragioni delle disparità nelle condizioni di salute nell'UE, dove i gruppi più vulnerabili o svantaggiati sono esposti a maggiori rischi per la salute26. Parte del Green Deal europeo, il piano d'azione per l'inquinamento zero, mira a creare un ambiente privo di sostanze tossiche tramite la riduzione dell'inquinamento dell'aria, dell'acqua e del suolo a livelli non considerati dannosi per la salute e gli ecosistemi naturali. La legislazione, compresi gli obiettivi vincolanti sulle emissioni inquinanti, rimane essenziale per mantenere le concentrazioni di inquinanti al di sotto di tali livelli. Nell'ambito della politica di coesione per il periodo 2021‑2027, sono stati stanziati 100 miliardi di EUR per l'azione ambientale, per il miglioramento della qualità dell'aria, la riduzione del rumore, la gestione dell'acqua, il riciclaggio dei rifiuti e la bonifica di siti industriali e terreni contaminati. Viene inoltre fornito sostegno agli investimenti in tecnologie pulite e in un'ampia gamma di prodotti, servizi e processi che utilizzano materiali e fonti energetiche rinnovabili, fondamentali per realizzare il progetto di società a inquinamento zero. È altresì previsto che una parte significativa del bilancio sia destinata agli investimenti nei processi produttivi ecologici e nell'economia circolare. 3.1 L'inquinamento atmosferico nell'UE causa il persistere di disuguaglianze regionali in materia di salute Nonostante i progressi compiuti nell'ultimo decennio nel raggiungimento di migliori standard di qualità dell'aria, l'inquinamento atmosferico rimane una delle principali cause di morte prematura e di malattia e rappresenta il principale rischio ambientale per la salute in Europa. Le polveri sottili di diametro inferiore a 2,5 µm (PM2,5) sono particolarmente dannose per la salute umana. Si stima che nel 2020 abbiano causato 253 000 morti premature e provocato la perdita di 2 582 563 anni di vita in tutta l'UE. L'impatto stimato è maggiore nelle regioni in cui la combustione di combustibili solidi provoca alti livelli di PM2,5, soprattutto in Bulgaria, Croazia e nelle regioni di Polonia, Slovacchia, Ungheria e Romania (Carta 4.7); l'impatto più elevato si registra nelle regioni polacche di Miasto Kraków, Katowicki e Sosnowiecki e nella regione bulgara di Vidin, dove risultano dai 2 000 anni di vita in su persi per 100 000 abitanti. L'impatto minore si riscontra nelle regioni scandinave, caratterizzate da bassi livelli di PM2,5. I progetti strategici integrati LIFE27 per una migliore governance e per sostenere lo sviluppo e l'attuazione di piani per la qualità dell'aria, in combinazione con i finanziamenti della politica di coesione, hanno prodotto risultati promettenti in varie zone critiche europee, come il bacino del Po in Italia, il sud della Polonia (Malopolska, Slesia), la Slovacchia, la Bulgaria e l'Ungheria. La qualità dell'aria varia anche in base al grado di urbanizzazione. La concentrazione di polveri sottili e di biossido di azoto è costantemente più alta nelle città che nelle zone rurali (Figura 4.6). La principale fonte di polveri sottili è il riscaldamento degli edifici, che nel 2020 è stato responsabile del 58 % delle emissioni nell'UE, mentre il biossido di azoto è causato principalmente dal trasporto su strada, responsabile del 37 % delle emissioni28. Circa il 96 % della popolazione urbana è stata esposta a livelli di polveri sottili superiori alle ultime linee guida fissate dall'Organizzazione mondiale della sanità (OMS) (5 milligrammi per metro cubo), oltre che a livelli di biossido di azoto anch'essi superiori alle linee guida dell'OMS (10 milligrammi per metro cubo). La pandemia di COVID-19 ha dimostrato chiaramente l'impatto del traffico sulla qualità dell'aria nelle città29. Nel 2020, le concentrazioni di biossido di azoto sono diminuite drasticamente come conseguenza diretta delle riduzioni del trasporto su strada derivanti dalle restrizioni imposte. Le concentrazioni medie nel corso dell'anno sono diminuite fino al 25 % nelle principali città di Francia, Italia e Spagna, e durante il primo lockdown ad aprile 2020, le concentrazioni nelle stazioni di monitoraggio sono calate fino al 70 %. 25 Eurostat (2020). 26 Agenzia europea dell'ambiente (2018). 27 L'instrument financier pour l'environnement (Lo strumento finanziario per l'ambiente). 28 https://www.eea.europa.eu/publications/air-quality-in-europe-2022/sources-and-emissions-of-air. 29 https://www.nature.com/articles/s41598-021-04277-6; https://www.lifeprepair.eu/index.php/actions/air-quality-and-emission-evalua-tion/?lang=en#toggle-id-14. 133 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Figura 4.6 Concentrazione di polveri sottili (PM2,5, pannello superiore) e biossido di azoto (NO2, pannello inferiore) per paese e per grado di urbanizzazione, 2021 a) Concentrazione di polveri sottili aerodisperse (PM₂,₅) per grado di urbanizzazione 22 Zone per lo più disabitate Villaggi Piccoli centri con densità di popolazione media Città PL 20 EL BG HR 18 SI SK RO HU 16 CY IT CZ 14 μg/m³ Aree rurali disperse Periferie Piccoli centri densamente popolati LV LT MT 12 AT BE EU-27 FR ES DE NL PT DK 10 LU IE 8 EE SE FI 6 4 2 La dimensione delle bolle indica la percentuale di popolazione nazionale residente nell'area b) Concentrazione di NO₂ per grado di urbanizzazione Zone per lo più disabitate Villaggi Piccoli centri con densità di popolazione media Città μg/m³ 134 30 28 26 24 22 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 CY Aree rurali disperse Periferie Piccoli centri densamente popolati RO EL IT BG HU AT BE ES FR DE SI PL NL LU CZ HR EU-27 PT SK LT LV IE MT DK FI EE SE La dimensione delle bolle indica la percentuale di popolazione nazionale residente nell'area Nota: Paesi classificati in base al valore delle città. Per concentrazione di 1 µg/m3 s'intende che un metro cubo di aria contiene un microgrammo di inquinante. Fonte: AEA e calcoli della DG REGIO. Capitolo 4: La transizione verde Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira 135 REGIOgis Carta 4.7 Anni di vita persi attribuiti all'esposizione al PM2,5 nelle regioni NUTS 3, 2021 Anni di vita per 100 000 abitanti <= 400 1 000-1 250 400-600 1 250-1 500 600-800 > 1 500 800-1 000 dati non disponibili EU-27 = 584 Fonte: AEA. 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 4.7 Anni di vita persi attribuiti all’esposizione al PM2,5 nelle regioni NUTS 3, 2021 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Riquadro 4.3 Disparità regionali associate all'inquinamento atmosferico in Europa La Figura 4.7 confronta l'esposizione media all'inquinamento atmosferico da polveri sottili di chi vive nelle regioni più povere dell'UE con quella delle regioni più ricche. La povertà energetica nelle regioni più povere può portare all'utilizzo di carbone di bassa qualità, legna e persino rifiuti per il riscaldamento delle abitazioni. Ciò comporta elevate emissioni di sostanze inquinanti, che spesso non solo influiscono sulla qualità dell'aria esterna ma degradano anche la qualità dell'aria interna e di conseguenza danneggiano la salute umana. Figura 4.7 Concentrazione di polveri sottili ponderate per la popolazione nelle regioni NUTS 3 più ricche e più povere dell'UE, 2007-2020 La quinta più povera delle regioni NUTS 3 25 Concentrazione di PM₂,₅ (mg/m³) 136 Figura 4.7 Concentrazione di polveri sottili ponderate per la popolazione nelle regioni NUTS 3 più ricche e più povere dell’UE, 2007-2020 Nonostante il graduale miglioramento dell'inquinamento atmosferico sia nelle regioni più ricche sia in quelle più povere dell'UE nel periodo 2007-2020, permangono delle disuguaglianze con livelli di concentrazioni di PM2,5 costantemente superiori di circa un terzo nelle regioni più povere. Questa mancanza di progressi nella riduzione delle disparità di esposizione all'inquinamento atmosferico sembra indicare che non stiamo avanzando nel ridurre questo importante tipo di disuguaglianza ambientale. Tra il 2007 e il 2020, la qualità dell'aria, misurata in termini di concentrazioni di PM2,5 ponderate per la popolazione, è migliorata sia nei quintili meno svantaggiati (ossia più ricchi) sia in quelli più svantaggiati (ossia i più poveri) delle regioni NUTS 3 dell'EU-27. Tuttavia le regioni del quintile più ricco avevano livelli di PM2,5 più bassi in partenza (circa 15 µg/m3 nel 2007) rispetto a quelle del quintile più povero (19,5 µg/m3 nel 2007). La quinta più ricca delle regioni NUTS 3 20 15 10 5 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Nota: il grafico mostra le concentrazioni di PM2,5 ponderate per la popolazione nel 20 % delle regioni NUTS 3 dell'UE con il PIL pro capite più basso (in termini di standard di potere d'acquisto – SPA) e quelle nel 20 % delle regioni con il PIL pro capite più alto. Fonte: AEA. Occorrono ulteriori riduzioni delle emissioni di inquinanti atmosferici per abbassarne la concentrazione nell'atmosfera. L'agenda climatica dell'UE, in particolare la transizione verso fonti di energia rinnovabili non inquinanti, una maggiore efficienza energetica e combustibili meno inquinanti, mira a conseguire questo obiettivo. 3.2 Accesso all'acqua pulita e sicura L'acqua pulita e sicura è una risorsa essenziale e la politica di coesione contribuisce a garantire la disponibilità e la sicurezza dell'acqua, tramite impianti di depurazione e reti di distribuzione, soprattutto nelle aree in cui la popolazione non ha accesso a un'adeguata fornitura di acqua. La politica di coesione sostiene le regioni che si trovano ad affrontare problemi di gestione delle acque, trattamento della qualità delle acque e prevenzione delle inondazioni. Capitolo 4: La transizione verde 120 Indice di sfruttamento idrico Plus, % Figura 4.8 Trimestri caratterizzati da maggior scarsità idrica negli Stati membri dell’UE, 2019 Figura 4.8 Trimestri caratterizzati da maggior scarsità idrica negli Stati membri dell'UE, 2019 100 80 60 40 20 0 T3 T1 T3 T3 T3 T3 T3 T3 T2 T3 T3 T3 T3 T2 T3 T1 T4 T3 T3 T3 AA T2 T2 T3 T3 T3 T4 CY MT EL PT IT ES RO CZ PL BE DK EE NL FR DE BG HU FI LT LU SK IE SI SE LV HR AT Nota: sulla base del trimestre del 2019 in cui l'Indice di sfruttamento idrico Plus (WEI+) era al suo massimo. Fonte: AEA. Promuove un approccio circolare all'acqua, in particolare nelle regioni soggette a stress idrico. Nel 2019 la carenza idrica30 ha colpito il 29 % dell'UE in almeno una stagione. In generale, è un problema più comune nell'Europa meridionale, dove circa il 30 % della popolazione vive in zone con stress idrico permanente e fino al 70 % della popolazione vive in zone con stress idrico stagionale durante l'estate. I paesi colpiti da grave carenza idrica stagionale sono Cipro (dove il consumo di acqua ha superato la disponibilità di risorse idriche rinnovabili), Malta, Grecia, Portogallo, Italia e Spagna (Figura 4.8). L'estrazione di acqua per l'agricoltura, l'approvvigionamento idrico pubblico e il turismo impongono la pressione maggiore sulle acque dolci31. Tuttavia la carenza idrica non è limitata all'Europa meridionale. Si estende ai bacini fluviali di tutta l'UE, in particolare nell'Europa occidentale, dove la carenza idrica è causata principalmente dall'alta densità di popolazione nelle aree urbane, unita ad elevati livelli di estrazione per l'approvvigionamento idrico pubblico, l'energia e l'industria. Nell'Unione europea l'inquinamento delle acque dolci da parte dei nutrienti è diminuito nel periodo 2000-2010, ma è poi rimasto invariato fino al 2019 (l'ultimo anno per il quale sono disponibili i dati)32. Ciò è dovuto in gran parte agli scarichi di nutrienti dai terreni agricoli, che sono rimasti elevati. La mancanza di un miglioramento della qualità delle acque in tutta l'UE è evidente anche dalle relazioni dei paesi prodotte nell'ambito della direttiva quadro sulle acque, dalle quali emerge che solo il 40 % delle acque superficiali si presenta in buono stato ecologico. Per sanare questa situazione occorre la piena attuazione degli investimenti della politica di coesione e delle misure di gestione e mitigazione specificate nella normativa dell'UE in materia di acque. Ciò significa ridurre ulteriormente le emissioni inquinanti che raggiungono i corpi idrici, migliorare la capacità degli ecosistemi, come ad esempio le zone umide, di trattenere gli inquinanti e purificare l'acqua, ed eliminare le differenze nell'attuazione della direttiva sul trattamento delle acque reflue urbane. Nell'UE, il 93,5 % delle acque reflue urbane riceve un trattamento secondario e l'85 % un trattamento più stringente. In molte regioni dell'UE occorrono maggiori investimenti nel trattamento delle acque reflue, oltre a riforme, una buona governance e un'adeguata capacità amministrativa per evitare, in particolare, i traboccamenti di acque reflue durante i periodi di pioggia intensa (Carta 4.8). Gli sforzi continui per migliorare la qualità delle acque si estendono anche alle acque di balneazione. Le attività ricreative acquatiche all'aperto sono importanti per molti europei e il clima più caldo derivante dal riscaldamento globale probabilmente porterà 30 Si parla di carenza idrica quando l'indice di sfruttamento idrico Plus (WEI+), che è una misura del consumo di acqua in percentuale sulle risorse rinnovabili disponibili di acqua dolce, è superiore al 20 %. 31 Agenzia europea dell'ambiente (2023b). 32 Maes et al. (2020). 137 138 Guadeloupe Martinique Canarias Guyane Guadeloupe Martinique Mayotte Réunion Açores Mayotte Réunion Açores Madeira % di carico generato 50-75 Carta 4.9 Qualità delle acque di balneazione nelle regioni NUTS 2, 2022 % di stazioni con qualità eccellente <= 40,0 < 30 30-50 Madeira REGIOgis REGIOgis Carta 4.8 Acque reflue urbane sottoposte a un trattamento più rigoroso nelle regioni NUTS 3, 2020 Guyane 40,1-60,0 EU-27 = 85,5 Fonte: DG REGIO sulla base di dati dell'AEA. 60,1-80,0 80,1-90,0 75-85 > 90,0 85-95 >= 95 dati non disponibili Carta 4.8 Acque reflue urbane sottoposte a un trattamento più rigoroso nelle regioni NUTS 3, 2020 Carta 4.9 Qualità delle acque di balneazione nelle regioni NUTS 2, 2022 Stazioni di campionamento con punteggio di qualità eccellente, nelle regioni con almeno cinque stazioni. Fonte: DG REGIO sulla base di dati dell'AEA. dati non disponibili 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Canarias Capitolo 4: La transizione verde Riquadro 4.4 Decentramento della spesa pubblica per la transizione verde Gli obiettivi climatici e ambientali sono comunemente fissati a livello di UE o nazionale, ma i governi subnazionali sono responsabili della gestione della transizione verde. L'OCSE ha recentemente analizzato il federalismo fiscale in relazione alla transizione ecologica, raccogliendo dati sulla spesa pubblica per la protezione dell'ambiente e l'azione per il clima in base al livello di governance1. Le autorità locali sono in gran parte responsabili della spesa pubblica per la protezione ambientale, in particolare per la gestione dei rifiuti e delle acque reflue. Sono anche responsabili di un'ampia quota della spesa pubblica per il clima, seppur in misura minore. Nel 2019 i governi subnazionali nell'UE rappresentavano il 66 % della spesa pubblica legata al clima (1,7 % del PIL), ma trovavano problematico, soprattutto quelli più piccoli, allinearsi alle agende verdi internazionali per via dei limiti a livello di capacità e politica. Sebbene i trasferimenti fiscali ecologici offrano una soluzione potenziale, collegando le sovvenzioni alla protezione dell'ambiente, il loro utilizzo è limitato. I governi locali, in particolare i comuni, svolgono anche un ruolo chiave nell'incoraggiare il sostegno pubblico alle politiche in materia di transizione ecologica mediante processi partecipativi. Figura 4.9 Quota di spesa pubblica per la protezione dell'ambiente (a sinistra) e l'azione per il clima (a destra) in base al livello di governance per un campione di Stati membri, 2022 a) Decentramento della spesa pubblica consolidata per la protezione dell'ambiente % 100 Governo locale Governo centrale Governo regionale b) Decentramento dell'azione per il clima % 100 50 50 25 25 0 0 Governo regionale 139 ES DE BE FR NL IT PO CZ SE LT RO IE AT DK EE PT FI LV LU SI EL HU HR SK BG 75 IT ES NL FR BE CZ LU IE PT EL LT SE EE DK AT SK SI HU FI 75 Governo locale Governo centrale Nota: la protezione dell’ambiente comprende il trattamento delle acque reflue, la gestione dei rifiuti, la riduzione dell’inquinamento e la protezione della biodiversità e del paesaggio. Fonte: OCSE. 1 Dougherty e Montes Nebreda (2023). a un aumento della domanda di acque di balneazione sicure, soprattutto nelle città durante l'estate. Il fatto di mantenere e aumentare il numero di luoghi di balneazione potrebbe quindi diventare una componente essenziale di una strategia di adattamento ai cambiamenti climatici. Su 21 551 siti di acque di balneazione nell'UE nel 2022, l'85 % è stato valutato di qualità eccellente. In 20 regioni, principalmente in Austria, Grecia e Ci33 Agenzia europea dell'ambiente (2023c). pro, tutti i siti erano di qualità eccellente (Carta 4.9). In diverse regioni dell'Ungheria, della Slovacchia e della Polonia, lo erano meno del 60 % dei siti, anche se il requisito minimo di qualità dell'acqua era soddisfatto quasi ovunque. Due terzi delle stazioni di campionamento, tuttavia, si trovano nelle zone costiere, la cui qualità delle acque è in genere migliore rispetto ai siti dell'entroterra, grazie al rinnovo più frequente e alla maggiore capacità di autodepurazione dell'acqua lungo le coste33. Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Regioni prevalentemente urbane Regioni intermedie Regioni prevalentemente rurali 400 350 m² pro capite Figura 4.10Andamento delle aree edificate nelle regioni urbane, intermedie e rurali, 2006-2018 Figura 4.10 Andamento delle aree edificate nelle regioni urbane, intermedie e rurali, 2006-2018 300 250 200 150 100 2006 2009 2012 2015 2018 Fonte: AEA. 3.3 Aumento dell'impermeabilizzazione e del degrado del suolo 140 La crescita demografica ed economica fa aumentare la domanda di abitazioni, infrastrutture e servizi. Con l'incremento delle aree edificate i terreni vengono ricoperti da superfici impermeabili, provocando la cosiddetta impermeabilizzazione del suolo, ritenuta una causa importante del degrado del terreno nell'UE. L'impermeabilizzazione del suolo spesso colpisce i terreni agricoli fertili, mette a rischio la biodiversità e aumenta il rischio di inondazioni e di carenza idrica. Nei luoghi in cui la superficie di terreno impermeabilizzato si espande più velocemente della popolazione, le città possono espandersi nelle campagne in modo incontrollato. Una pianificazione territoriale sostenibile può ridurre al minimo questo tipo di impatti. L'estensione del suolo impermeabilizzato viene misurata attraverso la mappatura dell'impermeabilità, dal 2006 oggetto di monitoraggio da parte del servizio di monitoraggio del territorio di Copernicus34. Nel 2018, ultimo anno per il quale sono disponibili dati, la superficie impermeabile totale dell'UE era di 111 895 chilometri quadrati (km2) o 252 metri quadrati pro capite, pari a un aumento del 3,4 % rispetto al 2006 (cfr. la Carta 4.10, che evidenzia in marrone scuro le regioni in cui l'impermeabilizzazione del suolo è aumentata più della media dell'UE nel corso dei 12 anni, nonché le regioni più colpite dal degrado del suolo e quindi dove è più necessaria attività di ripristino). Il terreno nelle zone rurali delle regioni NUTS 3 è utilizzato in modo meno efficiente per lo sviluppo rispetto alle regioni urbane, nel senso che comporta una maggiore area impermeabile pro capite (Figura 4.10). Nelle regioni prevalentemente rurali, il terreno impermeabile pro capite ammonta a una media di 362 metri quadrati, pari a un aumento del 4,8 % rispetto al 2006. La superficie impermeabile pro capite è aumentata anche nelle regioni intermedie, mentre è diminuita nelle regioni prevalentemente urbane, dove è meno della metà rispetto a quelle rurali. Le aree urbane tendono ad avere edifici più alti e più densamente concentrati e meno terreno utilizzato per le strade pro capite, il che significa che il terreno viene utilizzato in modo più efficiente rispetto ad altre regioni. La maggior parte dell'aumento dell'area impermeabile tra il 2006 e il 2018, vale a dire 1 655 km2, si è verificato nelle regioni intermedie, mentre nelle regioni rurali è stato di 1 002 km2. Come già detto, l'aumento dell'impermeabilizzazione del suolo, soprattutto nelle zone rurali, compromette la capacità naturale del suolo di assorbire e immagazzinare l'acqua piovana. Di conseguenza, le precipitazioni vengono convertite più rapidamente in deflusso superficiale che a sua volta determina un rapido flusso d'acqua, il quale può sovraccaricare i sistemi di drenaggio e causare inondazioni. Al contempo, una minore infiltrazione dell'acqua piovana nel terreno compromette la ricarica della falda acquifera, dalla quale può derivare la carenza idrica. Per porre rimedio a questo problema, l'utilizzo del suolo deve essere reso più efficiente tramite una migliore regolamentazione, soluzioni ecocompatibili (come pavimentazioni permeabili, tetti verdi e infrastrutture urbane verdi) e sistemi di drenaggio naturali (come corsi d'acqua, corsi fluviali e zone umide) preservati e ripristinati nelle zone a monte. Queste ultime svolgono un ruolo cruciale nell'intercettare e disperdere i deflussi superficiali, prevenendo le inondazioni e reintegrando la falda acquifera. Oltre che con l'impermeabilizzazione, il suolo si degrada anche attraverso l'erosione, l'uso eccessivo di nutrienti, la contaminazione da metalli pesanti e la perdita della biodiversità e del carbonio organico, che sono più diffusi. 34 Il servizio di monitoraggio del territorio di Copernicus è uno dei sei servizi forniti da Copernicus, parte integrante del programma spaziale dell'UE. Carta 4.10 Variazione nei processi di impermeabilizzazione e degrado del suolo nelle regioni NUTS 3 Canarias Guadeloupe Martinique Canarias Guyane Guadeloupe Martinique Mayotte Réunion Açores Mayotte Réunion Madeira Açores REGIOgis Variazione nel livello di impermeabilità, 2006-2018 (%) Numero medio di processi di degrado del suolo Numero Variazione % complessiva 3,0-4,0 1,5-2,0 4,0-5,0 2,0-2,5 > 5,0 2,5-3,0 dati non disponibili Madeira <= 1 2-1 EU-27 = 3,4 Fonte: DG REGIO sulla base di serie temporali armonizzate sull'impermeabilità dell'AEA. 3-2 Fonte: JRC. >3 dati non disponibili 0 500 km 0 © EuroGeographics Association per i confini amministrativi 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Capitolo 4: La transizione verde REGIOgis <= 1,5 Guyane 141 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale 4. Passaggio a un sistema di trasporto climaticamente neutro 4.1 Velocità del servizio ferroviario tra le città dell'UE35 sporto passeggeri a lunga distanza e transfrontalieri. Tale proposta attinge agli sforzi compiuti dagli Stati membri per rendere più veloci i collegamenti tra le città: gestendo meglio la capacità; coordinando gli orari; condividendo il materiale rotabile; e migliorando le infrastrutture per stimolare l’introduzione di servizi ferroviari, anche notturni36. I treni ad alta velocità rappresentavano il 31 % del totale dei chilometri-passeggero percorsi in treno nell'UE nel 2019, in Francia e Spagna quasi il 60 %37. Tuttavia oltre la metà degli Stati membri non dispone di alcuna linea ferroviaria ad alta velocità. Questa sezione analizza la capacità dei treni ad alta velocità di competere con i voli a corto raggio in termini di tempo di p ercorrenza. Esamina la velocità dei collegamenti ferroviari veloci tra le grandi città dell'UE confrontandola con il tempo impiegato viaggiando in aereo. Si concentra sui 1 356 collegamenti tra città dell'UE che distano meno di 500 km l'una dall'altra con almeno 200 000 abitanti o che siano capitali nazionali. Nel 2021 la Commissione ha proposto un piano d'azione per potenziare i servizi ferroviari per il tra- Per la maggior parte dei collegamenti interessati, la velocità in linea retta38 del servizio ferroviario Figura 4.11 Velocità dei collegamenti ferroviari tra i centri urbani, anche in base alla zona geografica, alla dimensione demografica e al tipo di tratta, 2019 > 150 % di tratte 142 Figura 4.11Velocità dei collegamenti ferroviari tra i centri urbani, anche in base alla zona geografica, alla dimensione demografica e al tipo di tratta, 2019 Le emissioni di gas a effetto serra legate ai trasporti hanno continuato ad aumentare nell'UE (come rilevato nella precedente Sezione 2). In una regione NUTS 2 su tre il trasporto è attualmente il principale emettitore di gas a effetto serra. Le opzioni principali per decarbonizzare i trasporti sono il trasferimento modale, ad esempio verso la ferrovia o modalità attive come andare in bicicletta o a piedi, le misure tecnologiche e operative per migliorare l'efficienza energetica e la transizione verso vettori energetici a zero e basse emissioni (ossia elettricità, biocarburanti liquidi avanzati e biogas, elettrocarburanti e idrogeno). Tali opzioni spesso offrono anche benefici collaterali per la qualità dell'aria. 120-150 90-120 60-90 < 60 km/h Percentuale di coppie di città prive di collegamento ferroviario (asse destro) 100 25 80 20 60 15 40 10 20 5 0 Orientale Tutte le tratte NordMeridionale Transoccidentale frontaliera Regione UE Nazionale Tipo di tratta Entrambi Un centro Due centri centri urbano urbani urbani > 500 000 < 500 000 > 500 000 0 Popolazione Nota: vengono incluse solo le coppie di centri urbani con almeno 200 000 abitanti, situati entro 500 km l'uno dall'altro. Fonte: DG REGIO. 35 Questa sezione si concentra sui tempi di percorrenza e non considera altri aspetti rilevanti per la scelta della modalità di trasporto, come ad esempio i prezzi, il comfort e la sicurezza. Le sottosezioni 4.1-4.3 si basano in gran parte su Brons et al. (2023). 36 Commissione europea (2020). 37 Questa cifra si riferisce a tutti i treni ad alta velocità, compresi i treni basculanti in grado di viaggiare a 200 km/h, che non richiedono necessariamente linee ferroviarie ad alta velocità. 38 La velocità in linea retta utilizzata in questa sede è definita come il tempo di percorrenza tra le stazioni diviso per la distanza in linea retta. Le velocità in linea retta sono determinate non solo dalla velocità di esercizio della ferrovia, ma anche dal tempo trascorso nei trasferimenti e da eventuali deviazioni necessarie. Di conseguenza, la velocità in linea retta è sempre inferiore alla velocità di esercizio. È opportuno osservare che per l'insieme più piccolo di tratte considerate nella Sezione 3 è stato possibile ottenere informazioni sulle distanze effettive su rotaia e sul tempo trascorso nel trasferimento, il che ha permesso di distinguere le velocità di esercizio effettive dei treni e le altre due componenti della velocità in linea retta. Carta 4.11 Velocità dei collegamenti ferroviari tra i principali centri urbani nell'UE, 2019 Capitolo 4: La transizione verde 143 REGIOgis Carta 4.11 Velocità dei collegamenti ferroviari tra i principali centri urbani nell'UE, 2019 km/h < 60 60-90 90-120 120-150 >= 150 nessun collegamento entro 10 ore Le velocità si basano su tempi di percorrenza ottimali in un giorno feriale in relazione alla distanza in linea retta. Sono stati considerati solo i centri urbani situati entro 500 km gli uni dagli altri. Inoltre, ogni coppia di centri urbani deve contenere un centro urbano con più di 500 000 abitanti (o che rappresenti la capitale nazionale) e l'altro centro urbano deve avere almeno 200 000 abitanti. *Oltremare: collegamenti tra coppie di città che comportano una traversata marittima per la quale non è disponibile né un collegamento ferroviario fisso né un traghetto ferroviario. Fonti: DG REGIO sulla base dei dati dell'Unione Internazionale delle Ferrovie (UIC); operatori ferroviari nazionali e regionali e JRC. oltremare* 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi più veloce39 è bassa (Carta 4.11). Solo per il 3 % dei percorsi la velocità supera i 150 km orari (km/h) (Figura 4.11). La percentuale è maggiore nell'UE meridionale (7,6 %), dove sia l'Italia sia la Spagna dispongono di una rete ferroviaria ad alta velocità ben sviluppata. Nell'UE nord-occidentale il numero di collegamenti ad alta velocità, concentrati principalmente in Francia e Germania, è analogo, ma la percentuale è minore. A causa della maggiore densità di popolazione, la rete ferroviaria è più fitta, caratterizzata da più collegamenti a breve distanza con velocità di servizio inferiori. Ciononostante, i paesi nord-occidentali dell'Unione detengono la maggior quota di collegamenti ferroviari con velocità superiore a 90 km orari e solo poche coppie di città sono prive di collegamenti ferroviari. La rete ferroviaria è meno sviluppata nell'UE orientale: nessun collegamento ha una velocità superiore a 150 km/h e la 39 Il servizio più veloce disponibile con partenze durante i giorni feriali tra le 6:00 e le 20:00 nel 2019. Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale velocità del servizio ferroviario è inferiore a 60 km/h sul 60 % delle tratte; inoltre una coppia di città su cinque con almeno 200 000 abitanti non dispone di collegamenti ferroviari. Nonostante siano stati compiuti alcuni progressi verso l'interoperabilità tecnica, gli spostamenti in treno attraverso i confini dell'Unione incontrano ancora numerosi ostacoli. Vi sono numerose le lacune laddove le ferrovie nazionali non siano adeguatamente collegate tra loro40. Oltre il 5 % di coppie di città transfrontaliere non dispone di un collegamento ferroviario, rispetto a solo lo 0,3 % di quelle all'interno dello stesso paese41. Le velocità del servizio ferroviario sulle tratte transfrontaliere tendono anch'esse a essere inferiori rispetto alle tratte nazionali: circa il 40 % delle tratte transfrontaliere ha una velocità inferiore a 60 km/h, rispetto al 16 % delle tratte nazionali. Inoltre solo nello 0,4 % delle tratte transfrontaliere la velocità del servizio ferroviario supera i 150 km/h. 144 La percentuale di tratte con velocità superiori a 150 km/h è maggiore per le tratte che collegano grandi città con popolazione superiore a 500 000 abitanti (7 %) rispetto a quelle tra città con popolazione compresa tra 200 000 e 500 000 abitanti (1 %) o tra grandi e piccole città (3 %). Un'analoga differenza sussiste per quanto riguarda la percentuale di collegamenti con velocità superiore a 90 km/h (36 % tra coppie di grandi città e 19 % tra quelle piccole). 4.2 Confronto tra i tempi di percorrenza di treni e voli tra le città dell'UE Sui 1 365 collegamenti tra coppie di città, 297 sono serviti da un volo diretto42. Confrontando i tempi di percorrenza in treno e in aereo per ciascuna di queste tratte, emerge come per 68 di esse il tempo di percorrenza complessivo43 in treno è più breve di quello in aereo. Le tratte interessate sono principalmente quelle tra città di Paesi Bassi, Belgio, Germania e Francia, sia nazionali sia internazionali (Carta 4.12). Sebbene la maggior parte di tali tratte colleghi le capitali, esse includono anche collegamenti tra altre città. Inoltre, su alcune tratte nazionali in Spagna, Italia e Polonia, la ferrovia è più veloce, ma questo tipo di tratte sono sempre tra la capitale e altre grandi città del paese. Su 17 tratte nelle quali la ferrovia è più veloce, il vantaggio in termini di tempo di percorrenza è pari a un'ora o più. Le tratte interessate sono principalmente all'interno e tra Paesi Bassi, Belgio, Germania e Francia, ma sono incluse anche tre tratte nazionali in Italia. 4.3 Perché alcuni viaggi sono più veloci in treno che in aereo? È più probabile che i viaggi in treno superino per resa i voli sulle tratte più brevi (Figura 4.13a). I viaggi in aereo sono, in media, più veloci della ferrovia per distanze superiori a 300 km, sebbene per molte tratte superiori a questa distanza sia ancora vero il contrario. Questo indica che il trasporto ferroviario ha il potenziale per competere con il trasporto aereo per distanze relativamente lunghe, purché si riesca a raggiungere un'adeguata velocità ferroviaria di esercizio (Figura 4.13b). Il tempo di trasferimento totale rimane inferiore a un'ora su quasi tutte le tratte, con alcune eccezioni in cui è compreso tra un'ora e due ore e mezza (Figura 4.14a). Come previsto, i viaggi sono più lenti quando i tempi di trasferimento sono più lunghi. Su tutte le tratte nelle quali il tempo di trasferimento supera i 30 minuti, lo spostamento in treno è più lento di quello in aereo. La distanza ferroviaria tra coppie di città può essere molto più lunga della distanza "in linea d'aria". Valori più alti del fattore di deviazione sono associati a tempi di percorrenza relativi più lunghi per la ferrovia (Figura 4.14b). Sulle tratte transfrontaliere, i viaggi in treno tendono a essere mediamente più lenti di circa 20 km/h rispetto alle tratte nazionali (Tabella 4.2). Questo si verifica anche a causa di un fattore di deviazione leggermente superiore, ma soprattutto per i tempi di trasferimento tre volte più lunghi sui primi. Di conseguenza, i miglioramenti dei collegamenti ferroviari potrebbero concentrarsi sulle tratte transfrontaliere così da ridurre i tempi di percorrenza. Lo stesso vale per le tratte negli Stati membri orientali, dove la velocità dei treni è inferiore rispetto ad altre parti dell'UE e dove mancano svariati collegamenti. 40 Sippel et al. (2018). 41 Occorre rilevare che queste rotte, transfrontaliere o nazionali, potrebbero essere servite da collegamenti mediante autobus a lunga distanza, il che può forse spiegare l'assenza di collegamenti ferroviari. 42 In base ai dati sulle compagnie aeree del sistema SABRE, queste tratte interessano 57 milioni di corse all'anno. La differenza rispetto ai 102 milioni di viaggi indicati dai dati Eurostat è dovuta, tra l'altro, al fatto che i dati SABRE applicano una dimensione minima della città e un numero minimo di voli e passeggeri al giorno. Occorre notare che alcuni passeggeri avranno una coincidenza con un altro volo. 43 Il tempo di percorrenza totale include le componenti del tempo fuori dal veicolo (cfr. Riquadro 4.5). Capitolo 4: La transizione verde Carta 4.12 Tempo di percorrenza di un viaggio in treno rispetto a un viaggio in aereo, 2019 145 REGIOgis Carta 4.12 Tempo di percorrenza di un viaggio in treno rispetto a un viaggio in aereo, 2019 Differenza in ore <= −2 −2 - −1 −1-0 0-1 1-2 Nota: I valori negativi indicano che il viaggio in treno è più veloce di quello in aereo. Fonti: DG REGIO (sulla base dei dati dell'UIC), operatori ferroviari nazionali e regionali, JRC ed Eurostat. >2 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Riquadro 4.5 Come può il treno essere più veloce dell'aereo? Questa situazione è illustrata nella Figura 4.12 che confronta la composizione dei tempi di percorrenza totali dei viaggi in treno e in aereo, compreso il tempo fuori dal veicolo2, su tre tratte rappresentative di diverse distanze di viaggio. Per i viaggi in treno, la maggior parte del tempo di percorrenza si svolge in treno, quindi il tempo totale del viaggio varia strettamente in proporzione alla distanza percorsa. Per i viaggi in aereo, il tempo di volo è in realtà più breve rispetto agli altri elementi, e il tempo totale del viaggio varia molto meno in relazione alla distanza. Sulla più breve delle tre tratte tra Firenze e Roma il tempo impiegato dalla ferrovia è inferiore a quello del volo, soprattutto per via dei lunghi tempi trascorsi fuori dall'aereo di quest'ultimo. Sulla tratta di media distanza tra Madrid e Granada, sebbene il viaggio in treno richieda più tempo che in aereo, la differenza è esigua. Sulla tratta più lunga tra Rotterdam e Strasburgo, il viaggio in aereo richiede chiaramente meno tempo, perché il tempo trascorso in treno è considerevolmente più lungo. Figura 4.12 Composizione dei tempi di percorrenza da città a città per viaggi in treno e in aereo su tratte selezionate (numero di ore), 2019 MadridGranada FirenzeRoma Viaggio verso la stazione/l'aeroporto Tempo di trasferimento RotterdamStrasburgo 146 Figura 4.12Composizione dei tempi di percorrenza da città a città per viaggi in treno e in aereo su tratte selezionate (numero di ore), 2019 Il confronto tra tempi di percorrenza in treno e in aereo deve andare al di là del tempo trascorso in treno o in aereo per tenere anche conto del tempo necessario per raggiungere l'aeroporto o la stazione ferroviaria, dei tempi di attesa e degli orari effettivi di partenza e arrivo. Le persone che viaggiano in aereo trascorrono meno tempo nel velivolo di quanto ne trascorrano in treno i passeggeri delle ferrovie1, ma trascorrono molto più tempo negli spostamenti da e verso l'aeroporto e all'interno dell'aeroporto stesso. Di solito è possibile salire a bordo del treno in tempi rapidi e le stazioni ferroviarie tendono a essere meglio collegate al centro delle città rispetto agli aeroporti. Questo tempo "fuori dal veicolo" è fisso (attesa/imbarco) o comunque indipendente dalla distanza del viaggio (accesso a/da stazione/aeroporto), il che significa che la ferrovia tende a essere più veloce sui viaggi a distanza ridotta. Tempo di attesa prima dell'imbarco Viaggio dalla stazione/dall'aeroporto Tempo a bordo del veicolo Viaggio in treno Viaggio in aereo Viaggio in treno Viaggio in aereo Viaggio in treno Viaggio in aereo 0 1 2 3 4 5 6 Ore Nota: le tratte sono state selezionate per documentare viaggi di diverse distanze. In particolare, sono state scelte le tratte più vicine al quintile inferiore, alla mediana e al quintile superiore della distribuzione delle distanze tra i centri urbani. Il tempo a bordo del veicolo include i tempi di rullaggio. Fonte: DG REGIO e JRC sulla base dei dati sulle compagnie aeree del sistema SABRE. 1 L'unica eccezione in questo set di dati è il viaggio in aereo da Rotterdam ad Anversa, la cui componente di "tempo a bordo" consiste in un volo tra Amsterdam e Bruxelles. 2 Le ipotesi formulate per la presente analisi sono le seguenti. Tempo prima di salire sul primo treno: 15 minuti; check-in e imbarco all'aeroporto di partenza: 60 minuti; il rullaggio è incluso nel tempo di volo; tempo di trasferimento all'aeroporto di arrivo (questo include il tempo necessario per sbarcare dall'aereo, attendere l'arrivo dei bagagli e il trasferimento al punto in cui parte il collegamento con il centro città): 30 minuti. Si presuppone una velocità di volo di 500 km all'ora. Se è disponibile più di un collegamento tra aeroporti che servono gli stessi centri urbani, si considera il tempo di percorrenza per il collegamento con il maggior numero di passeggeri. Capitolo 4: La transizione verde Figura 4.13 Differenza nel tempo di percorrenza in treno rispetto all'aereo in base alla distanza tra coppie di città (numero di ore) e alle velocità medie di esercizio del servizio ferroviario, 2019 b) Velocità media di esercizio del servizio ferroviario –2 –2 0 0 2 2 Ore Ore a) Distanza dei collegamenti tra le coppie di città 4 4 6 6 8 8 10 10 0 100 200 300 400 0 500 km 100 200 300 km/h Nota: i valori negativi sull'asse verticale indicano che il tempo totale di percorrenza in treno è inferiore a quello in aereo. Fonte: DG REGIO e JRC sulla base dei dati sulle compagnie aeree del sistema SABRE. Figura 4.14 Differenza nel tempo di percorrenza in treno rispetto all'aereo in base ai tempi di trasferimento in treno (ore) e al fattore di deviazione, 2019 b) Fattore di deviazione –2 –2 0 0 2 2 Ore Ore a) Tempo di trasferimento ferroviario 4 147 4 6 6 8 8 10 10 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 1,0 2,5 1,5 2,0 2,5 Fattore di deviazione Tempo di trasferimento ferroviario (ore) Nota: i valori negativi sull'asse verticale indicano che il tempo totale di percorrenza in treno è inferiore a quello in aereo. Fonte: DG REGIO e JRC sulla base dei dati sulle compagnie aeree del sistema SABRE. Tabella 4.2 Velocità di esercizio del servizio ferroviario, tempo di trasferimento e fattore di deviazione dei viaggi in treno, 2019 Velocità di esercizio del servizio ferroviario (km/h) Tempo di trasferimento (ore) Tempo di trasferimento (% del viaggio in treno) Fattore di deviazione Tratte transfrontaliere 117 0,36 7,6 1,42 Tratte nazionali 138 0,12 2,5 1,37 Tutte le tratte 126 0,25 5,3 1,40 Fonte: DG REGIO. Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale egli Stati membri nord-occidentali e meridionali N quasi tutte le città sono collegate e gli spostamenti in treno tendono a essere più veloci. Tuttavia, per molte tratte le velocità di esercizio del servizio ferroviario sono ancora troppo basse per offrire un'alternativa attraente all'aereo. Un aumento della velocità potrebbe convincere più persone a prendere il treno, riducendo così il numero di voli. 4.4 L'accesso ai punti di ricarica dei veicoli elettrici è migliorato, ma è in ritardo nelle regioni rurali Per ridurre la dipendenza dal petrolio e l'impatto ambientale del trasporto su strada occorre una transizione verso vettori energetici (in particolare quelli elettrici) a zero e basse emissioni. Tale necessità impone lo sviluppo di un'adeguata rete di infrastrutture di ricarica e rifornimento per i veicoli che utilizzano vettori energetici a zero e basse emissioni, in particolare una rete di punti di ricarica elettrica sufficientemente fitta da facilitarne l'accesso. Questa sottosezione esamina l'attuale disponibilità di tali punti nell'UE e il numero di quelli considerati "vicini", vale a dire dislocati entro un raggio di 10 km come da definizione. 148 Nel 2022 nell'Unione europea è stato possibile raggiungere in media 288 punti di ricarica in un raggio di 10 km in auto, rispetto ai 122 del 2020, pari a un aumento del 135 % in due anni (Tabella 4.3). Questi sono stati raggruppati in una media di 87 aree di ricarica44 rispetto alle 46 di due anni prima, mentre il numero medio dei punti di ricarica per area è aumentato da 2,7 a 3,3. La distanza media dal punto di ricarica più vicino è quindi scesa da 6,9 km nel 2020 a 4,1 km nel 2022, ovvero del 40 %. I punti di ricarica, tuttavia, non sono affatto distribuiti in modo uniforme in tutta l'UE. Mentre la maggior parte delle regioni dei Paesi Bassi, delle Fiandre e del Lussemburgo ha un buon accesso ai punti di ricarica, così come diverse regioni di Svezia, Germania, Austria e Spagna (Carta 4.13), lo stesso non si può dire per quasi tutti gli Stati membri orientali e l'Irlanda. Sussistono considerevoli variazioni tra le regioni all'interno di alcuni paesi, come il Belgio e l'Italia, dove il nord è meglio servito rispetto al sud, e la Spagna, dove le regioni costiere hanno un accesso migliore rispetto a quelle dell'entroterra. In tutta l'UE le regioni delle capitali e le altre regioni con grandi città tendono, in generale, a essere meglio dotate di punti di ricarica rispetto ad altre. Il numero dei punti di ricarica influisce ovviamente sulla distanza media dal punto più vicino (Carta 4.14). Si tratta di meno di 1 km in Lussemburgo, nella maggior parte delle regioni dei Paesi Bassi e in alcune regioni del Belgio e della Germania, oltre che in diverse regioni delle capitali. All'altro estremo, la distanza dal punto di ricarica più vicino supera in media i 20 km in molte regioni di Polonia, Romania, Grecia e Lituania, il che probabilmente limiterà l'adozione di veicoli elettrici. Nel 2022, nelle regioni urbane dell'UE la media di punti di ricarica nel raggio di 10 km era di 620, oltre il doppio della media UE, mentre la media delle regioni intermedie, e soprattutto di quelle rurali, era molto più bassa della media dell'Unione (Tabella 4.4). Anche il numero medio di punti di ricarica per area (3,4) era maggiore rispetto alle regioni intermedie (3,0) e a quelle rurali (2,7), mentre nelle regioni rurali la distanza media dalla stazione di ricarica più vicina era di 8,4 km, vale a dire cinque volte maggiore rispetto alle regioni urbane. Tabella 4.3 Disponibilità di aree e punti di ricarica per veicoli elettrici nelle vicinanze (nel raggio di 10 km) nell'UE, 2020 e 2022 Punti di ricarica Aree di ricarica Punti di ricarica per area Distanza dal più vicino (km) 2020 122 46 2,7 6,9 2022 288 87 3,3 4,1 135 % 89 % 24 % −40 % Aumento 2020-2022 Fonte: DG REGIO e JRC sulla base dei dati dell'Osservatorio europeo per i carburanti alternativi (EAFO), di Eurostat e TomTom. 44 Con area di ricarica si intende una struttura in un luogo specifico dove sono disponibili uno o più punti di ricarica (cfr. anche: https://alternative-fuels-observatory.ec.europa.eu/general-information/recharging-systems). Carta 4.13 Punti di ricarica per i veicoli elettrici nel raggio di 10 km in auto, 2022 Carta 4.14 Distanza dal punto di ricarica per veicoli elettrici più vicino, 2022 Canarias Canarias Guadeloupe Martinique Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Mayotte Réunion Açores Guyane Açores Madeira Madeira Carta 4.14 Distanza dal punto di ricarica per veicoli elettrici più vicino, 2022 Carta 4.13 Punti di ricarica per i veicoli elettrici nel raggio di 10 km in auto, 2022 Numero di punti km < 20 200-400 <1 10-15 20-50 400-600 1-3 15-20 50-100 >= 600 3-5 >= 20 100-200 dati non disponibili 5-10 dati non disponibili EU-27 = 287,8 Media ponderata per la popolazione delle cifre per cella di 1 km². Dati sulla posizione al 31 dicembre 2022. Fonte: JRC sulla base dei dati EAFO, Eurostat e TomTom. 0 EU-27 = 4,1 Media ponderata per la popolazione della distanza su strada delle cifre per cella di 1 km². Dati sulla posizione al 31 dicembre 2022. Fonte: JRC sulla base dei dati EAFO, Eurostat e TomTom. 0 500 km 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Capitolo 4: La transizione verde REGIOgis REGIOgis 149 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Tabella 4.4 Disponibilità di aree e punti di ricarica per i veicoli elettrici nelle vicinanze (nel raggio di 10 km) per tipologia urbano-rurale, 2022 Punti di ricarica Aree di ricarica Punti di ricarica per area Distanza dal più vicino (km) EU-27 288 86,6 3,3 4,1 Urbana 620 182,8 3,4 1,6 Intermedia 82 27,5 3,0 4,4 Rurale 23 8,4 2,7 8,4 Fonte: DG REGIO e JRC sulla base dei dati EAFO, Eurostat e TomTom. La maggiore disponibilità di punti di ricarica nelle regioni urbane è indicativa di una maggiore richiesta da parte di una popolazione più numerosa che vive più a stretto contatto. Tuttavia la differenza di disponibilità è superiore rispetto a quanto suggerirebbero le sole differenze demografiche, segno che nelle regioni urbane tale disponibilità rappresenta meno un ostacolo al possesso di un veicolo elettrico rispetto ad altre regioni. 150 4.5 I punti di rifornimento di idrogeno sono attualmente concentrati in una piccola parte dell'UE Anche l'idrogeno ricavato da energie rinnovabili costituisce una fonte energetica potenzialmente in grado di alimentare i veicoli in modo pulito ed efficiente. Viene considerato un elemento significativo del futuro mix di carburanti per il trasporto, che al contempo aumenterà la sicurezza energetica e ridurrà la dipendenza dal petrolio, le emissioni di gas a effetto serra e l'inquinamento atmosferico45. I punti di rifornimento di idrogeno attualmente disponibili si trovano solo in una piccola parte dell'UE e sono concentrati negli Stati membri nord-occidentali: il 63 % di essi si trova in Germania e un ulteriore 25 % in Francia e nei Paesi Bassi, mentre sono del tutto assenti negli Stati membri orientali (Carta 4.15). L'importanza dell'idrogeno per il trasporto merci è documentata dal fatto che molti punti di rifornimento si trovano lungo le vie navigabili interne che collegano i grandi porti di Rotterdam, Le Havre e Anversa con le principali città (Parigi, Bruxelles) e le zone di concentrazione urbana (la Ruhrgebiet). 5. Le sfide di una transizione giusta Il raggiungimento di una transizione climatica giusta ed equa è una sfida cruciale. Sebbene il passaggio alla sostenibilità offra il potenziale di creazione di nuovi posti di lavoro e di crescita economica, esso comporta anche costi potenziali significativi, in particolare per i lavoratori delle industrie dei combustibili fossili e per le famiglie a basso reddito. Per realizzare la transizione dai combustibili fossili occorrerà ristrutturare alcuni settori, provocando inevitabilmente una perdita di posti di lavoro che colpirà potenzialmente i lavoratori (e le loro famiglie) con competenze o opportunità di ricollocazione limitate. Inoltre i costi associati all'implementazione di tecnologie e politiche rispettose del clima potrebbero gravare in modo sproporzionato sulle famiglie a basso reddito, esacerbando le disuguaglianze sociali esistenti in mancanza di accesso al sostegno per l'adozione di soluzioni efficienti dal punto di vista energetico. Al contempo la transizione verde offre anche promettenti opportunità per la creazione di posti di lavoro. Entro il 2030 si stima che nell'UE si potrebbero creare 2,5 milioni di nuovi posti di lavoro di alta qualità, in particolare nel settore delle energie rinnovabili e in altri settori sostenibili46. I lavoratori avranno la possibilità di acquisire nuove competenze e di trovare un impiego nei settori interessati, inoltre si prospettano nuove opportunità di lavoro per i gruppi meno rappresentati, come le donne e i giovani, tramite la riqualificazione e l'aggiornamento delle competenze. 45 https://transport.ec.europa.eu/transport-themes/clean-transport/clean-and-energy-efficient-vehicles/green-propulsion-transport/hydrogen-and-fuels-cells-transport_en. 46 Cedefop (2021). Capitolo 4: La transizione verde Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion ( ! Açores ( ! Madeira ( ! ( ! ! ( (! ! ( ((! (! (! ! (! ! ( ! ( ! ( ( (! ! ( ! ( ! ( ! ( ! ! ! ( ( (! ! ( ! ( ( ! ( ! ( ! ( ! ( ! ( ! ( ! (! ( ! ! ( (! ( ! ( ! ( (! ! ( ! ( ! ( ! (! ( ( ! ( ! ! ( ! ( ! ( ! (! (! ( ! (! ! (! ( (! ! (! ! ( ! ( ! ( ( ! ( ! (! ! ( ! ( ( ! ! ( (! ( ! ( (! ( ( ! ( ! ( ( ! ( ! ! (! (! ! ( ! ( ! ( ! ( ! (! ( ! (! ! ( ( ! ( ! ( (! ! ( ! ( ! ( ! ! ( ( ! (! ! ( ( ! ( ! ( ! ( ! ! ( ( ( ! (! ! ( ! (! ! (! ( ( ! ( ( ! ( ! ( ! ( ! ! (! (! ! ( ! ( ! ( ! ( ( ! ( ! ! ( ( ! ( ! ! ( ( ! ( ! ( ! ! ( ( ! 151 ( ! ( ! ( ! REGIOgis Carta 4.15 Stazioni di rifornimento di idrogeno, 2023 Stazioni di rifornimento Situazione a giugno 2023. Fonte: EAFO. 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 4.15 Stazioni di rifornimento di idrogeno, 2023 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Riquadro 4.6 Una transizione giusta verso la neutralità climatica Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira 152 REGIOgis Carta 4.16 Territori del JTF inclusi nei piani territoriali per una transizione giusta già approvati (dicembre 2023) Il territorio del JTF è incluso nei piani territoriali per una transizione giusta già approvati Fonti: DG REGIO. 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Il fondo per una transizione giusta (JTF) sostiene nella transizione verde le regioni che dipendono dai combustibili fossili e dalle industrie ad alte emissioni. Il fondo allevia i costi socio-economici generati dalla transizione climatica, sostenendo la diversificazione economica e la riconversione dei territori evidenziati nella Carta 4.16. Gli Stati membri hanno Carta 4.16 Territori del JTF inclusi nei piani territoriali per una transizione giusta già approvati (dicembre 2023) identificato tali territori nei propri piani territoriali per una transizione giusta. Il JTF è uno dei tre pilastri che compongono il meccanismo per una transizione giusta. Gli altri due pilastri consistono in un programma dedicato nell'ambito di "InvestEU" e uno strumento di prestito per il settore pubblico. Capitolo 4: La transizione verde Per garantire una transizione giusta è essenziale che le politiche reagiscano a questi cambiamenti e che le misure siano progettate per realizzare le opportunità che si presentano. Ciò è particolarmente importante nelle regioni meno sviluppate, che tendono a essere meno preparate alla transizione verso un'economia climaticamente neutra e che probabilmente avranno più difficoltà a coglierne i potenziali benefici. Pertanto la Commissione fornisce sostegno alle regioni dell'UE più colpite dalla transizione verso la neutralità climatica tramite il JTF (Fondo per una transizione giusta) (Riquadro 4.6). Il JTF sostiene la diversificazione economica e la riconversione dei territori interessati, nonché l'aggiornamento e la riqualificazione dei lavoratori, gli investimenti nelle piccole e medie imprese, la creazione di nuove aziende, la ricerca e l'innovazione, il risanamento dell'ambiente, l'energia pulita, l'assistenza nella ricerca di lavoro e la trasformazione degli attuali impianti ad alta intensità di carbonio. È altrettanto essenziale dare priorità all'equità sociale e fornire sostegno ai lavoratori colpiti e alle loro famiglie. Gli investimenti in programmi di riqualificazione mediante il sostegno del JTF possono aiutare i lavoratori ad acquisire le competenze necessarie per trovare un impiego nell'economia verde, mentre il sostegno finanziario può ridurre l'onere sulle famiglie a basso reddito e creare un percorso di transizione più equo. 5.1 Progressi compiuti verso una transizione giusta nelle industrie dipendenti dai combustibili fossili e ad alta intensità energetica Questa sezione presenta le statistiche regionali sull'attuale occupazione nei settori dipendenti o ad alta intensità di carbonio nell'UE e individua le aree e le attività in cui la transizione verde sta creando nuovi posti di lavoro. Inoltre valuta l'impatto territoriale dell'estensione dell'ETS ai combustibili per il riscaldamento domestico e per il trasporto. Le regioni dell'UE ad alta intensità di carbone e di carbonio, identificate come le più pesantemente colpite dal processo di transizione, ricevono il sostegno del JTF per la diversificazione delle loro economie nei settori interessati. Nel 2018 quasi 340 000 persone erano impiegate direttamente e indirettamente nell'industria del carbone nell'UE. I posti di lavoro interessati sono altamente concentrati: il 60 % è raggruppato in sole sette regioni (Śląskie e Łódzkie in Polonia, Sud-Vest Oltenia in Romania, Yugoiztochen in Bulgaria, Seve47 Alves Dias et al. (2021). 48 Kaizuka (2022). rozápad in Cechia, Köln e Brandenburg in Germania e Dytiki Makedonia in Grecia) (Carta 4.17). Si stima che entro il 2030 potrebbero andare persi tra i 54 000 e i 112 000 posti di lavoro diretti47. Le industrie della torba e dello scisto bituminoso sono più piccole. Si calcola che la prima impieghi, direttamente e indirettamente, poco meno di 12 000 persone e la seconda quasi 7 000, tutte in Estonia, l'unico paese dell'UE con un'industria di questo tipo. La chiusura di queste industrie potrebbe avere un impatto significativo sull'occupazione locale e regionale e richiederà una ristrutturazione economica. Più persone lavorano in industrie ad alta intensità di carbonio. Nel 2020 quasi 6 milioni di persone erano impiegate nei settori dell'auto, dell'acciaio, dei minerali, della carta, dei prodotti chimici, del coke e del petrolio, il 3 % dell'occupazione totale nell'UE. I principali cluster occupazionali in questi settori si trovano nell'Europa centrale (Carta 4.18). L'industria del carbone e l'industria manifatturiera ad alta intensità di carbonio devono affrontare sfide legate alla trasformazione, visto l'impegno dell'UE a diventare climaticamente neutra entro il 2050. Ciò comporta l'eliminazione graduale del carbone e il passaggio a tecnologie a basse emissioni di carbonio, come quelle basate sull'idrogeno, nonché l'utilizzo della cattura e dello stoccaggio del carbonio laddove la decarbonizzazione non sia ancora possibile. Significa anche contribuire a mitigare l'impatto socio-economico e ambientale della transizione sulle regioni e sulle persone che vi abitano. I casi di studio sull'eliminazione graduale dei combustibili fossili (l'estrazione del carbone nel Regno Unito, la raffinazione del petrolio in Croazia e l'estrazione della torba in Finlandia) hanno dimostrato che spesso le industrie dipendenti dal carbonio sono profondamente radicate nella cultura e nell'identità locale48. Le industrie si concentrano in pochi luoghi e la perdita di posti di lavoro ha dimostrato di avere effetti negativi a lungo termine a livello fisico, mentale e sociale sulle persone e sulle comunità interessate. Non è sufficiente cercare di riqualificare i lavoratori che perdono il posto di lavoro. Occorre un sostegno educativo, finanziario e sociale coesivo a lungo termine per garantire una transizione giusta. Il sostegno coinvolto deve essere tempestivo e mirato e deve avvalersi della collaborazione delle reti di sostegno locali già esistenti e l'allineamento degli interessi tra le principali parti interessate. Gli studi di caso evidenziano l'importanza delle misure basate sul territorio, incentrate sul partenariato. 153 154 Guadeloupe Martinique Canarias Guyane Guadeloupe Martinique Mayotte Réunion Açores Mayotte Réunion Madeira Açores REGIOgis % sull'occupazione totale REGIOgis % sull'occupazione totale nessuno <= 1,2 <= 0,8 2,3-4,8 Madeira Carta 4.18 Occupazione nell'industria manifatturiera ad alta intensità di carbonio nelle regioni NUTS 2, 2020 Carta 4.17 Occupazione nell'industria del carbone nelle regioni NUTS 2, 2018 0,8-2,3 Guyane Posti di lavoro diretti e indiretti nell'industria carbonifera e nelle centrali a carbone. Fonte: JRC. 1,2-2,4 2,4-3,9 3,9-6,1 > 4,8 Occupazione diretta nei settori della carta e della pasta (NACE17), del coke e dei prodotti petroliferi raffinati (NACE19), dei prodotti chimici (NACE20), dei minerali non metallici (NACE23), dei metalli di base (NACE24) e dei veicoli a motore (NACE29). Fonte: Eurostat. > 6,1 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Carta 4.17 Occupazione nell'industria del carbone nelle regioni NUTS 2, 2018 Carta 4.18 Occupazione nell'industria manifatturiera ad alta intensità di carbonio nelle regioni NUTS 2, 2020 Canarias Capitolo 4: La transizione verde 5.2 Competitività e sostenibilità dei settori nella transizione climatica ed energetica La transizione verso un'economia verde competitiva è in corso, ma il ritmo varia da regione a regione. L'indicatore di sostenibilità ambientale competitiva regionale49 è stato sviluppato per mostrare la quota di occupazione in 56 settori NACE (nomenclatura delle attività economiche) che sono sistematicamente più competitivi e sostenibili rispetto alla mediana dell'UE (Carta 4.19). La competitività settoriale è misurata dalla produttività del lavoro e la sostenibilità dalle emissioni di gas a effetto serra per lavoratore. L'indicatore è stato calcolato per gli anni 2008-2020 ed evidenzia lo spostamento dell'occupazione verso settori più verdi e produttivi in questo periodo. 155 Figura 4.15 Tendenze dell'indicatore di sostenibilità ambientale competitiva regionale per categoria di regione per la Politica di coesione, 2008-2020 Meno sviluppate 30 % di occupazione in 56 settori economici NACE Figura 4.15Tendenze dell’indicatore di sostenibilità ambientale competitiva regionale per categoria di regione per la Politica di coesione, 2008-2020 Nel 2019 la regione media aveva il 17 % dell'occupazione in settori più competitivi e più sostenibili rispetto alla media dell'UE. La percentuale era maggiore nella Germania meridionale, nell'Austria settentrionale, nell'Irlanda meridionale e nella Scandinavia meridionale, oltre che nelle regioni delle capitali. Tra il 2008 e il 2020 la quota è aumentata in modo significativo nelle regioni più sviluppate rispetto a quelle meno sviluppate o in transizione (Figura 4.15), ampliando la differenza tra le stesse. L'analisi econometrica indica che la transizione verso economie regionali più competitive e sostenibili è associata positivamente agli investimenti cofinanziati dal FESR, dal Fondo di coesione e dal Fondo sociale europeo50. Ciò è vero in special modo per quanto riguarda la competitività e la ristrutturazione verso settori a più alto valore aggiunto, particolarmente evidente nelle regioni meno sviluppate che ricevono la maggior parte dei finanziamenti. I miglioramenti a livello di sostenibilità invece, sono molto meno evidenti, a dimostrazione che è essa più difficile da raggiungere e che la transizione verso un'economia a basse emissioni di carbonio richiede più tempo e maggiori sforzi. Fattori come la R&S, la qualità di governo e le qualifiche della forza lavoro sembrano essere importanti a questo proposito. Un'adeguata definizione delle politiche, oltre a riforme e investimenti opportuni sono essenziali per attuare la transizione verso un'economia a basse emissioni di carbonio e per adattarsi alle nuove circostanze in modo da stimolare l'occupazione, la competitività e la crescita economica, rivolgendo un'attenzione particolare allo sfruttamento dei principi dell'economia circolare e all'impiego di soluzioni tecnologiche pulite al fine di promuovere l'innovazione e l'efficienza in tutti i settori. In transizione Più sviluppate 25 20 15 10 5 0 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 Nota: quota di occupazione in 56 settori NACE che sono sistematicamente più competitivi e più sostenibili rispetto alla mediana dell'UE (%). Fonte: JRC. 49 Marques Santos et al. (2023) e aggiornamento per il 2019 e il 2020 in Marques Santos et al. (2024). 50 Per maggiori dettagli, cfr. Marques Santos et al. (2023). Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira 156 REGIOgis Carta 4.19 Indicatore di sostenibilità ambientale e competitività regionale, 2019 % sull'occupazione totale <= 10 10–20 20-30 30-40 Quota di occupazione in 56 settori NACE che sono sistematicamente più competitivi e più sostenibili rispetto alla mediana dell'UE. Fonte: JRC. 40-50 50-60 > 60 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 4.19 Indicatore di sostenibilità ambientale e competitività regionale, 2019 Capitolo 4: La transizione verde 5.3 Effetti a lungo termine dell'estensione dell'ETS e della trasformazione dei settori dell'industria e dei servizi Se le emissioni di gas a effetto serra derivanti dal consumo di energia domestica sono diminuite del 30 % tra il 1990 e il 2021, quelle derivanti dal trasporto su strada, tuttora fortemente dipendente dal petrolio e dalla benzina, sono aumentate del 18 %. per il clima diventerà più tangibile per le persone, poiché saranno colpite direttamente nella possibilità di riscaldare le loro abitazioni o utilizzare le loro automobili nel momento in cui, a partire dal 2027, questo sistema imporrà tasse o aumenterà quelle esistenti. In tutta l'UE, le famiglie spendono in media tra il 3 % e il 10 % del loro reddito per il riscaldamento e il combustibile (Figura 4.17). Sebbene la spesa delle famiglie per i combustibili da riscaldamento nell'UE aumenti con il reddito familiare disponibile51 – per il 20 % delle famiglie con il reddito più alto (ossia nel quintile superiore della distribuzione del reddito) la spesa è circa il doppio rispetto al 20 % delle famiglie con i livelli di reddito più bassi – essa non aumenta in modo proporzionale. Rappresenta pertanto una quota maggiore della spesa complessiva per le famiglie del quintile inferiore rispetto a quelle del quintile superiore. Gli aumenti del prezzo del carburante, quindi, colpiscono maggiormente le famiglie più povere, perché una parte maggiore del loro bilancio è destinata al riscaldamento, esponendole a un rischio maggiore di povertà energetica. Le famiglie che vivono in zone densamente popolate spendono sistematicamente meno per il riscaldamento rispetto a quelle che vivono in zone intermedie o scarsamente popolate, indipendentemente dai livelli di reddito. L'aumento dei prezzi dei carburanti a base di carbonio incentiva l'innovazione e aiuta a ridurre le emissioni, ma tende a colpire maggiormente le famiglie più povere. Con l'estensione dell'ETS, infatti, l'azione La spesa totale per il carburante per i trasporti è più alta per tutti i gruppi di reddito nelle zone rurali e più bassa nelle aree urbane. La percentuale diminuisce all'aumentare del reddito. Come previsto, la L'ETS è stato ideato per limitare le emissioni di gas a effetto serra provenienti dalla produzione di energia elettrica e dai grandi impianti industriali mediante un meccanismo di "limitazione e scambio". Nel 2021 è rientrato nell'ETS il 40 % dei gas a effetto serra emessi nell'UE. Nel 2023 l'UE ha approvato un nuovo ETS per l'utilizzo di combustibili fossili negli edifici, nel trasporto su strada e in alcuni altri settori. Le emissioni in questione rappresentano un ulteriore 40 % delle emissioni dell'UE e sono quindi altrettanto importanti per il raggiungimento degli obiettivi climatici. La percentuale di emissioni coperte varia a seconda dei paesi e delle regioni. È maggiore in Lussemburgo (Figura 4.16), soprattutto per via del traffico internazionale in transito. Figura 4.16 Emissioni nell'ambito dell'ETS e dell'ETS2 14 Emissioni di CO₂ dalla combustione del trasporto su strada secondo l'ETS2 13 Emissioni di CO₂ da combustione residenziale secondo l'ETS2 12 Emissioni da tutti i restanti settori non regolamentate dall'ETS 11 Emissioni di CO₂, N₂O, CF₄, C₂F₆ da impianti industriali secondo l'ETS tCO₂eq pro capite Figura 4.16Emissioni nell'ambito dell'ETS e dell'ETS2 10 Emissioni di CO₂ da fonti di combustione secondo l'ETS 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 LU EE BE CZ PL NL Fonte: EDGAR (JRC). IE DE FI CY SK 51 Koukoufikis e Uihlein (2022); Ozdemir e Koukoufikis (2024). SI BG LT AT HU IT DK ES EL HR FR RO LV SE PT MT 157 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Figura 4.17 Spesa media e quota del reddito delle famiglie destinata al combustibile per il riscaldamento e il trasporto per quintile di reddito, UE, 2020 Spese per combustibili da riscaldamento Spese per combustibili da riscaldamento 1 200 Densamente popolate Scarsamente popolate Mediamente popolate Densamente popolate Scarsamente popolate 6 1 000 5 Quota di spesa in % Spese in SPA Mediamente popolate 800 600 400 200 4 3 2 1 0 1 2 3 4 0 5 1 2 Quintile di reddito 4 5 Quintile di reddito Spese per il carburante per i trasporti Spese per il carburante per i trasporti Densamente popolate Scarsamente popolate 3 Mediamente popolate Densamente popolate Scarsamente popolate Mediamente popolate 5 2 000 1 800 158 4 Quota di spesa in % Spese in SPA 1 600 1 400 1 200 1 000 800 600 3 2 1 400 200 0 0 1 2 3 4 5 Quintile di reddito 1 2 3 4 5 Quintile di reddito Nota: i dati per CZ, IE, IT, PL, PT, RO, FI e SE non sono ancora disponibili per il 2020; per CZ nel 2015, i pesi della popolazione sono stati adeguati con le statistiche dell'Unione europea sul reddito e le condizioni di vita (EU-SILC) ponderate sul numero totale di famiglie. Fonte: JRC sulla base di Eurostat. p ercentuale di spesa destinata ai carburanti per il trasporto è maggiore nelle zone rurali rispetto alle altre per via del maggiore utilizzo di automobili e motociclette private e della minore disponibilità di mezzi di trasporto pubblici. L'estensione dell'ETS ai combustibili per il riscaldamento e il trasporto avrà quindi effetti particolarmente pesanti sulle famiglie a basso reddito nelle zone rurali. Il forte aumento dei prezzi dell'energia nel 2022 sembra aver spinto le famiglie a cercare alternative per il riscaldamento della propria abitazione, in particolare legna da ardere e pompe di calore. Di conseguenza, il prezzo della legna da ardere e dei pellet nell'UE52 è salito del 54 % nel novembre 2022, quando ha raggiunto il picco, rispetto all'anno 52 Secondo l'indice armonizzato dei prezzi al consumo di Eurostat (gli altri combustibili solidi comprendono coke, mattonelle di carbone e catrame, pellet, legna da ardere, carbone e torba). Capitolo 4: La transizione verde p recedente, e in Austria, Danimarca, nei tre Stati baltici e in Slovenia è raddoppiato, mentre le vendite di pompe di calore nell'Unione sono aumentate del 39 % nello stesso anno53. 6. Messaggi chiave La transizione verde ha il potenziale di ridurre le disparità regionali, ma potrebbe anche farle aumentare. Da una parte si prevede che creerà nuovi posti di lavoro, a condizione che sia sostenuta da politiche adeguate, soprattutto nelle regioni rurali e meno sviluppate, caratterizzate da un alto potenziale per lo sviluppo dell'energia eolica e solare e per la cattura e lo stoccaggio del carbonio negli ecosistemi naturali. D'altra parte è dimostrato che la transizione verde favorisce le regioni più sviluppate, attirando investimenti e lavoratori qualificati, mentre pone sfide specialmente per l'occupazione e le famiglie nelle zone rurali a basso reddito, potenzialmente aggravando le disuguaglianze sociali. Per affrontare tali sfide occorre approfondire l'approccio territoriale ai fini di un'attuazione equa della transizione verde. Ciò può avvenire sostenendo le regioni vulnerabili mediante il cofinanziamento di investimenti in energie rinnovabili, efficienza energetica, tecnologie pulite e circolari, veicoli a zero emissioni di carbonio e relative infrastrutture, nonché nella riqualificazione e nell'istruzione, tenendo conto del principio "non arrecare danni significativi" per bilanciare i compromessi. Tale sostegno è particolarmente importante nelle regioni meno sviluppate, tendenzialmente meno preparate alla transizione verso un'economia climaticamente neutra e con maggiori difficoltà a coglierne i potenziali benefici. È altrettanto importante dare priorità all'equità sociale e fornire sostegno ai lavoratori interessati mediante la riqualificazione affinché acquisiscano le competenze necessarie per trovare posti di lavoro verdi, e contribuire a mitigare l'onere sulle famiglie a basso reddito. Nel corso della transizione verde, minimizzarne gli effetti sui costi energetici è fondamentale per evitare un aumento dei rischi di povertà energetica. Inoltre il meccanismo di rural proofing può contribuire a rendere le politiche sull'adattamento ai cambiamenti climatici, sull'energia, sui trasporti o sull'occupazione adatte allo scopo. La gestione del rischio climatico e l'adattamento ai cambiamenti climatici stanno diventando sempre più importanti per mitigare i costi crescenti dei fenomeni meteorologici estremi, delle inondazioni, degli incendi boschivi e della carenza idrica. Una migliore 53 European Heat Pump Association (2023). preparazione e una maggiore resilienza ai cambiamenti climatici, ad esempio mediante la protezione e il ripristino degli ecosistemi, dipendono da politiche territoriali proattive che aiutino le regioni vulnerabili a ridurre i costi economici della mitigazione delle catastrofi, delle riparazioni delle infrastrutture e delle conseguenze per l'assistenza sanitaria, garantendo così loro la stabilità finanziaria. 159 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Riferimenti bibliografici Agenzia europea dell'ambiente (2018), Unequal exposure and unequal impacts: social vulnerability to air pollution, noise and extreme temperatures in Europe, Relazione AEA n. 22/2018, Ufficio delle pubblicazioni dell'Unione europea, Lussemburgo. 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Vienna, Austria. 5 L'innovazione regionale e la transizione digitale L'INNOVAZIONE REGIONALE E LA TRANSIZIONE DIGITALE • L'innovazione plasma i mercati, trasforma le economie, stimola cambiamenti nella qualità dei servizi pubblici ed è indispensabile per raggiungere gli obiettivi generali della duplice transizione verde e digitale. • L'innovazione è un importante motore della crescita della produttività sul lungo periodo e un fattore chiave della competitività delle imprese, soprattutto di quelle dell'UE in un contesto geopolitico sempre più competitivo e frammentario. • Guardando al futuro, le transizioni verde e digitale possono ridefinire drasticamente i processi produttivi e le catene del valore a livello globale, influenzando la geografia economica e facilitando l’adattamento e l’accesso alle opportunità da parte delle imprese più innovative. • Tutte le regioni dell'UE hanno il potenziale di beneficiare dalla transizione digitale, ma la struttura economica delle regioni più sviluppate indica che sono loro ad essere meglio attrezzate per farlo. • Ciò è in linea con gli indicatori esistenti della geografia dell'innovazione, misurati in termini di competenze e istruzione, R&S, brevetti o indicatori compositi come il quadro di valutazione dell'innovazione regionale, evidenziando un raggruppamento nelle più sviluppate, spesso metropolitane, e un persistente divario in materia di innovazione. • Le prove indicano un consistente potenziale non sfruttato per la cooperazione transfrontaliera tra tutte le regioni dell'UE nello sviluppo delle catene del valore necessarie per la duplice transizione. • Gli approcci basati sul territorio possono sbloccare il potenziale innovativo di tutte le regioni, in linea con i punti di forza e le caratteristiche di ciascuna. • L'istruzione (dalla prima infanzia all’università) svolge un ruolo fondamentale nel promuovere l'innovazione. Gli investimenti nell'istruzione sono essenziali per creare una forza lavoro qualificata, resiliente e adattabile, necessaria per un'innovazione sostenuta e uno sviluppo economico a lungo termine. • Gli investimenti in R&S che promuovono l'innovazione nelle regioni sviluppate possono avere vantaggi significativi per quelle limitrofe, mentre nelle regioni meno sviluppate le politiche per migliorare la qualità delle istituzioni sono altrettanto importanti per stimolare l'innovazione. • Lo sviluppo di competenze digitali e l'accesso a una connessione internet veloce sono fondamentali per garantire a tutte le regioni di sfruttare il potenziale della transizione digitale. Negli ultimi anni, è avvenuto un miglioramento significativo della banda larga in molte regioni, ma restano ampie disparità in tutta l'UE e divari tra zone rurali e urbane nell'accesso alle reti ad altissima capacità. 165 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Capitolo 5 L'innovazione regionale e la transizione digitale 1. Innovazione e competitività delle regioni dell'UE in un nuovo ambiente globale e complesso L'innovazione svolge un ruolo centrale nel promuovere la crescita della produttività e la competitività a lungo termine1. L'innovazione plasma i mercati, trasforma le economie, stimola cambiamenti nella qualità dei servizi pubblici ed è essenziale per raggiungere gli obiettivi generali della duplice transizione verde e digitale. Una parte consistente del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) (56 miliardi di EUR per il periodo 2021-2027) è destinata a promuovere la ricerca e l'innovazione (R&I) nell'UE tramite programmi basati sul territorio e co-gestiti a livello locale (strategie di "specializzazione intelligente", cfr. Riquadro 5.2). Tali programmi svolgono un ruolo centrale nel rafforzare gli ecosistemi di innovazione regionali, affinché siano meglio attrezzati per stimolare e sostenere lo sviluppo economico2. 166 Lavoratori più qualificati e creativi, macchinari sempre più efficienti e potenti, nuovi prodotti e processi sono dimensioni chiave dell'innovazione in un ambiente globale sempre più competitivo. La loro importanza è diventata evidente nel corso del tempo, in quanto le imprese dell'UE hanno dovuto competere sempre più spesso con quelle delle economie emergenti che stanno rapidamente risalendo la catena del valore. Tali economie hanno ancora il vantaggio di una manodopera più economica, di normative ambientali meno stringenti e di avanzamento tecnologico molto rapido3. Inoltre in alcune aree, come il sud-est asiatico e la Cina, esse hanno raggiunto la frontiera tecnologica in diversi settori4. Nel settore manifatturiero avanzato e nelle tecnologie verdi l'UE è leader mondiale dell'innovazione. Occorrono tuttavia maggiori sforzi per mantenere e costruire ulteriormente una forte posizione globale nelle tecnologie digitali, un'area in cui gli Stati Uniti sono leader e le economie emergenti si stanno rafforzando5. In prospettiva, le transizioni verde e digitale hanno il potenziale di ridefinire drasticamente i processi produttivi e le catene del valore a livello globale, con chiare implicazioni per la geografia economica. A questo proposito, la creazione e la diffusione dell'innovazione – e la sua dimensione spaziale – sono fondamentali non solo per la competitività dell'UE nell'economia globale, ma anche per la sua coesione economica, sociale e territoriale. Studi empirici sostengono l'idea che l'innovazione tende a concentrarsi in aree geografiche specifiche, sottolineando l'importanza di approfondire le dimensioni spaziali, sociali ed economiche dell'innovazione. Il legame tra l'innovazione e gli effetti di agglomerazione spaziale è stato ampiamente studiato, dimostrando che la prossimità di imprese, fornitori e istituzioni correlate in un cluster favorisce l'innovazione6. Gli agglomerati facilitano la condivisione di conoscenze tacite e la collaborazione, e attirano un insieme di competenze che servono ad aumentare 1 Commissione europea (2022a). 2 Nelle regioni di tutta l'UE, l'allineamento del sostegno del FESR alle strategie di specializzazione intelligente sta sostenendo l'innovazione e gli investimenti basati sul territorio, in linea con le esigenze e le opportunità imprenditoriali regionali. Ciò ha portato alla creazione di poli di innovazione e cluster industriali regionali basati sulla condivisione di infrastrutture di ricerca, università, centri di ricerca e tecnologia e industria (ad esempio, Grenoble, Amburgo e Brno). Le piattaforme di specializzazione intelligente e i partenariati tematici sono diventati un mezzo importante per collegare gli innovatori con punti di forza simili o complementari in diverse parti dell'UE, anche in aree tecnologiche che sono fondamentali per la duplice transizione verde e digitale. Negli ultimi sei anni, 37 partenariati interregionali composti da 180 regioni in 33 paesi dell'UE e paesi terzi hanno fornito questo tipo di sostegno in settori quali i materiali avanzati per le batterie e le tecnologie dell'idrogeno e delle celle a combustibile. 3 Forum economico mondiale (2019). 4 L'UE dimostra prestazioni elevate in termini di innovazione, ma è in ritardo rispetto alla Cina per quanto riguarda gli investimenti in beni immateriali e le attività brevettuali relative alla digitalizzazione (Commissione europea, 2022b). Mentre l'UE è forte nell'industria manifatturiera avanzata e nei materiali avanzati (in termini sia di pubblicazioni sia di domande di brevetto), in termini di produzione, design e capacità è meno forte in altri settori, tra cui l'intelligenza artificiale (IA), i big data, il cloud computing, la sicurezza informatica, la robotica e la microelettronica (Commissione europea, 2021b, 2022b). 5 Commissione europea (2022b). 6 Porter (1998). Capitolo 5: L'innovazione regionale e la transizione digitale l'innovazione7. La formazione di cluster di questo tipo è influenzata anche dalla "qualità" della dislocazione, dai servizi disponibili e dal contesto imprenditoriale8. Le esternalità positive generate dai cluster basati sull'innovazione tendono ad avere effetti moltiplicatori sull'occupazione e sul reddito locali, rafforzando così i vantaggi derivanti dall'attrarre posti di lavoro altamente qualificati e le persone per occuparli9. In sintesi, il fatto che l'innovazione tenda ad agglomerarsi in aree specifiche evidenzia l'importanza di comprenderne le dimensioni spaziali, sociali ed economiche, al fine di sviluppare una combinazione di politiche equilibrata che promuova la coesione economica e l'innovazione. Gli approcci basati sul territorio possono adeguare le politiche per promuovere il potenziale di innovazione delle regioni, in linea con i punti di forza e le caratteristiche di ciascuna. Gli investimenti in ricerca e sviluppo (R&S) possono stimolare l'innovazione nelle regioni più sviluppate e favorire importanti ricadute positive per le regioni limitrofe. D'altro canto, per le regioni meno sviluppate occorrono politiche mirate all'istruzione, alle competenze e alla formazione per promuovere l'innovazione10. Anche la qualità delle istituzioni è importante per le regioni in tutte le fasi di sviluppo per partecipare con successo a programmi di ricerca competitivi11. La creazione di reti di collaborazione tra le regioni in ritardo e i poli di innovazione può facilitare il trasferimento di conoscenze e offrire opportunità di apprendimento condiviso12. Per le regioni che stentano a tenere il passo con i poli di innovazione è importante individuare i settori economici in cui hanno un vantaggio comparativo e introdurre politiche su misura che contribuiscano a svilupparli13. Un approccio di questo tipo può comportare il sostegno alla creazione di cluster per liberare le forze di agglomerazione e concentrarsi su attività economiche interconnesse con opportuni gradi di complessità14. Tutto ciò implica che un approccio differenziato basato sul territorio che dia impulso all'innovazione è essenziale per promuovere la convergenza econo- 7 Rosenthal e Strange (2003). 8 Chatterjee e Sampson (2015). 9 Moretti (2010). 10 Rodríguez-Pose e Crescenzi (2008). 11 Peiffer-Smadja et al. (2023). 12 Foray (2009). 13 McCann e Ortega-Argilés (2015). 14 Delgado, Porter e Stern (2010); Boschma (2015). 15 OCSE ed Eurostat (2018). mica tra le regioni e ridurre il divario in materia di innovazione. Questo capitolo presenta una panoramica dell'innovazione regionale e delle prestazioni digitali in Europa e del potenziale futuro. La Sezione 2 illustra gli indicatori dell'innovazione come l'istruzione, la spesa in R&S, le domande di brevetto e il Quadro di valutazione dell'innovazione regionale. La Sezione 3 offre una panoramica dell'accessibilità digitale nelle varie regioni. La Sezione 4 indica come le domande transfrontaliere di "co-brevetti" e la specializzazione nei settori in cui le regioni hanno punti di forza potenziali possano aiutarle a sfruttare le opportunità offerte dalla transizione digitale e a ridurre il rischio di un divario digitale e in materia di innovazione. La Sezione 5 valuta in che modo gli investimenti diretti esteri (IDE) e l'accesso ai finanziamenti possano favorire l'innovazione e l'integrazione nelle catene di valore globali. 2. La geografia dell'innovazione in Europa: istruzione, R&S, domande di brevetto e il Quadro di valutazione dell'innovazione regionale L'innovazione può assumere numerose forme e la sua valutazione richiede un approccio olistico che includa le dimensioni principali. Misurare l'innovazione è una sfida ampiamente riconosciuta15. Ciò è particolarmente vero per quanto riguarda il contesto regionale, che evidenzia la necessità di disporre di migliori dati territoriali sull'innovazione. Questa sezione fornisce un quadro dell'innovazione regionale nell'UE, esaminando gli indicatori principali: istruzione terziaria, spesa in R&S, domande di brevetto e il Quadro di valutazione dell'innovazione regionale, un indicatore composito che coglie diverse dimensioni dell'innovazione. 167 168 Figura 5.1 Percentuale di popolazione di età compresa tra 30 e 34 anni con un'istruzione terziaria, negli Stati membri dell'EU-27 e nelle regioni NUTS 2, 2021 Regione della capitale 80 % di popolazione tra 30 e 34 anni Figura 5.1 Percentuale di popolazione di età compresa tra 30 e 34 anni con un'istruzione terziaria, negli Stati membri dell'EU-27 e nelle regioni NUTS 2, 2021 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Media nazionale Altre regioni NUTS 2 EU-27 70 60 50 40 30 20 10 LU IE CY LT NL DK SE BE FR SI LV ES PL FI EL PT MT EE AT SK DE CZ HU HR BG IT RO Fonte: Eurostat. 2.1 Sistemi educativi regionali e risultati ottenuti l'innovazione possono prosperare, promuovendo così uno sviluppo sostenibile e inclusivo a lungo termine18. L'istruzione svolge un ruolo fondamentale nella promozione dell'innovazione. Una popolazione ben istruita è una condizione preliminare per un'innovazione sostenuta e uno sviluppo economico a lungo termine. Numerosi studi sottolineano la correlazione tra istruzione, creatività, imprenditorialità e capacità innovativa, evidenziando la natura multiforme del processo di innovazione16. Gli investimenti nell'istruzione sono necessari per garantire una forza lavoro qualificata, resiliente e adattabile, e per alimentare una cultura dell'innovazione favorevole allo sviluppo economico. Gli investimenti devono includere tutti i livelli di istruzione, a partire dalla prima infanzia. Il lavoro del premio Nobel James Heckman ha evidenziato gli effetti a lungo termine dell'educazione della prima infanzia sulle capacità cognitive, riscontrando che i ritorni economici e sociali dell'investimento nella prima infanzia e nell'assistenza superano ampiamente i costi17. Una popolazione altamente qualificata e istruita, capace di pensare in modo critico e di risolvere i problemi, crea un ambiente in cui la creatività e Sono ampie le variazioni tra le regioni dell'UE nella percentuale di persone con un'istruzione terziaria, segno della tendenza a concentrarsi nelle regioni più sviluppate e metropolitane. Complessivamente circa il 37 % della popolazione di età compresa tra 25 e 64 anni nelle regioni più sviluppate dell'UE ha ricevuto un'istruzione terziaria, rispetto al 25 % di quelle meno sviluppate. La percentuale è aumentata in tutte le regioni nel periodo 2011-2021, sebbene le differenze regionali persistano19. Considerando solo le persone di età compresa tra 30 e 34 anni per tener conto degli sviluppi più recenti, nel 2021 in alcune regioni circa il 70 % o più delle persone in questa fascia d'età aveva un'istruzione terziaria (ad esempio, nelle regioni delle capitali di Danimarca, Lituania o Polonia), mentre in altre regioni la percentuale era inferiore al 20 % (ad esempio, Sud-Est in Romania o Sicilia in Italia; Figura 5.1). 16 Cfr. Biasi et al. (2021) e la discussione nella Sezione 3 del Capitolo 6 sull'istruzione e il rischio di cadere nella trappola dello sviluppo dei talenti. 17 Garcia et al. (2020). 18 In un'analisi della letteratura, Biasi et al. (2021) ritengono che i miglioramenti nell'accessibilità e nella qualità dell'istruzione abbiano un grande potenziale per incoraggiare l'imprenditorialità e l'innovazione. Ciò avviene in gran parte attraverso due canali. In primo luogo, l'istruzione aiuta coloro che sarebbero stati comunque innovatori (per via di caratteristiche innate) ad avere maggior successo. In secondo luogo, e quel che più conta, l'istruzione consente a persone che altrimenti non sarebbero diventate innovatrici di realizzare il proprio potenziale. 19 Commissione europea (2023a). Capitolo 5: L'innovazione regionale e la transizione digitale Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira 169 REGIOgis Carta 5.1 Spesa in R&S nelle regioni NUTS 2 in % del PIL, 2021 % sul PIL regionale < 0,5 0,5-1 1-2 2-3 3-4 EU-27 = 2,3 L'obiettivo dell'UE per il 2020 è del 3 %. DK: 2019. Fonte: DG REGIO sulla base di dati Eurostat (rd_e_gerdreg). >=4 dati non disponibili 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 5.1 Spesa in R&S nelle regioni NUTS 2 in % del PIL, 2021 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Figura 5.2 Spesa in R&S negli Stati membri dell'UE in % del PIL, 2001 e 2021 2001 Figura 5.2 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 EU- SE BE AT DE FI DK NL FR SI CZ EE PT HU IT EL PL ES HR LT IE LU SK CY BG LV MT RO 27 Nota: la cifra del 2001 per il Lussemburgo si riferisce al 2000, per Malta e Ungheria al 2002. Fonte: Eurostat [rd_e_gerdtot] e calcoli della DG REGIO. 2.2 Spesa regionale per la R&S 170 2021 3,5 % del PIL Spesa in R&S negli Stati membri dell'UE in % del PIL, 2001 e 2021 4,0 Anche la spesa in R&S in rapporto al PIL è concentrata nelle regioni più sviluppate. Sebbene questo sia un altro indicatore molto utilizzato della capacità di innovazione, si tratta in realtà di una misura dell'input nel processo d'innovazione, ovvero dello sforzo compiuto, piuttosto che del risultato ottenuto. È anche probabile che sottovaluti l'attività di innovazione, soprattutto nei settori al di fuori di quello manifatturiero, dove è comune l'innovazione non tecnologica e non basata sulla ricerca e dove la spesa in R&S è difficile da definire e identificare (come nel caso dei programmi informatici). Nel 2021, la spesa nell'UE ammontava al 2,3 % del PIL (Carta 5.1), con un aumento dello 0,5 % rispetto ai i due decenni precedenti (dall'1,8 % del PIL nel 2001). Nella maggior parte degli Stati membri, la spesa è rimasta ben al di sotto di quella di altre economie sviluppate, in particolare Giappone o Stati Uniti (dove era superiore al 3 % del PIL, obiettivo fissato per l'UE). Inoltre non vi sono prove di convergenza della spesa all'interno dell'UE negli ultimi 20 anni. In effetti, i paesi con la spesa in R&S più bassa nel 2001 hanno registrato l'aumento minore, con un conseguente aumento del divario. La spesa nell'UE nord-occidentale (con una media del 2,5 % del PIL nel 2021) era quasi doppia rispetto ai paesi orientali (1,3 %), mentre quelli meridionali avevano un livello solo leggermente superiore a questi ultimi (1,5 %). Al livello NUTS 2, la spesa superava il 3 % del PIL solo nelle regioni più sviluppate e il 4 % solo in una manciata di regioni, molte delle quali situate nel sud della Germania, un centro manifatturiero di livello avanzato (Figura 5.2). Il livello più alto di spesa in R&S all'interno dei paesi si trova in molti casi nelle regioni delle capitali; fanno eccezione Belgio, Germania e Italia. 2.3 Domande di brevetto regionali Le domande di brevetto costituiscono uno dei pochi strumenti tangibili per mettere a confronto le prestazioni in termini d'innovazione tra le regioni, sebbene forniscano solo una stima molto approssimativa dell'effettiva attività innovativa. Le innovazioni registrate presso l'Ufficio europeo dei brevetti, l'indicatore più comune, si riferiscono prevalentemente a quelle provenienti dal settore manifatturiero. Tuttavia numerose innovazioni provenienti dai servizi, pari a circa il 75 % del valore aggiunto lordo dell'UE, non sono brevettabili perché intangibili o non codificabili (ad esempio, l'organizzazione del lavoro o la programmazione informatica). Nonostante le loro limitazioni, come notato in precedenza, i brevetti forniscono uno degli unici strumenti tangibili per confrontare l'innovazione tecnologica tra le regioni. Nel periodo 2018-2019 l'Ufficio europeo dei brevetti ha accolto la registrazione di 124 domande di brevetto per milione di abitanti (Carta 5.2). La maggior parte delle richieste proveniva da regioni degli Stati membri nord-occidentali e dell'Ita- Capitolo 5: L'innovazione regionale e la transizione digitale Riquadro 5.1 Sinergie tra Orizzonte 2020 e la politica di coesione Le sinergie tra i diversi fondi UE a sostegno dell'innovazione sono importanti per promuovere lo sviluppo regionale. Come indicato nel Capitolo 9, una parte consistente dei finanziamenti della politica di coesione dell'UE è destinata a sostenere la R&I mediante programmi basati sul territorio e co-gestiti a livello regionale. Una buona parte va alle regioni meno sviluppate. Viceversa i finanziamenti di Orizzonte 2020, il programma dell'UE a sostegno alla R&S, sono altamente concentrati nelle regioni più sviluppate1. Ciò riflette la natura del processo di selezione, che è estremamente competitivo e mira a premiare l'eccellenza2. Utilizzando metodi econometrici, Peiffer-Smadja et al. (2023) analizzano i fattori che influenzano il successo di Orizzonte 2020. I risultati evidenziano che occorre una massa critica in termini di spesa per la R&S, risorse umane e ricerche, affinché una regione riesca a ottenere finanziamenti. Lo studio rileva che le regioni con una spesa modesta in R&S potrebbero aumentare il loro tasso di successo migliorando la qualità istituzionale, dalla quale potrebbero comunque trarre beneficio anche le regioni con livelli più elevati3. Le risultanze sottolineano l'importanza di considerare un approccio olistico che tenga conto di diversi fattori contemporaneamente (in particolare, sviluppo economico, capacità umane e qualità delle istituzioni). Alla luce di tali risultanze, gli autori suggeriscono che i tassi di successo delle regioni meno sviluppate potrebbero migliorare sostenendo e facilitando la collaborazione con le regioni più avanzate, in linea con i loro punti di forza e le aree di specializzazione, come emerge dalle loro strategie di specializzazione intelligente (cfr. Riquadro 5.2). Recentemente sono stati compiuti sforzi significativi per rafforzare le sinergie tra Orizzonte Europa e il FESR. Riconoscendo alcune delle difficoltà legali e pratiche della creazione di sinergie tra Orizzonte 2020 e il FESR, i servizi della Commissione nell'attuale quadro finanziario pluriennale hanno risolto alcune delle disposizioni legali che ostacolavano la creazione di sinergie a livello pratico, pubblicando una guida pratica per l'attuazione di sinergie. È stato inoltre istituito un gruppo di esperti che fornisce analisi e consulenza su come superare le difficoltà persistenti nell'attuazione di tali sinergie. 1 Peiffer-Smadja et al. (2023); Commissione europea (2017); Balland et al. (2019); Protogerou et al. (2010); Enger (2018). Peiffer-Smadja et al. (2023) hanno esaminato il successo delle regioni nella partecipazione a Orizzonte 2020, misurato come numero di proposte di successo rispetto al numero totale di proposte presentate. I tassi di successo più elevati (oltre il 18 % delle proposte presentate) si registrano nelle regioni occidentali e settentrionali di Francia, Paesi Bassi, Austria e Svezia. È interessante rilevare che le regioni tedesche, con elevate prestazioni di R&I in termini di spesa per R&S e domande di brevetto, registrano tassi di successo inferiori (da moderati ad alti). I tassi di successo più bassi (inferiori al 10 % delle proposte presentate) si riscontrano nelle regioni degli Stati membri meridionali e orientali, in Italia, Polonia, Ungheria, Slovacchia e Bulgaria. 2 Orizzonte 2020 ha fornito un finanziamento di 80 miliardi di EUR per la R&I nell'UE nel periodo 2014-2020, la maggior parte dei quali è stata assegnata a seguito di un procedimento aperto e competitivo. Ciò ha fatto sì che i finanziamenti si concentrassero su un gruppo relativamente esiguo di beneficiari: cfr. Commissione europea (2017); Balland et al. (2019); Protogerou et al. (2010); Enger (2018). 3 Per tutte le regioni, l'attenzione alla qualità dei risultati delle ricerche, come ad esempio pubblicazioni scientifiche e brevetti, piuttosto che alla quantità, sembra essere importante per essere riconosciute come partner in progetti internazionali di R&I, in particolare quelli volti ad affrontare le sfide sociali. Per le regioni più avanzate, gli investimenti in R&S e in specialisti di scienza e tecnologia sembrano aumentare le possibilità di partecipare ai progetti Orizzonte. lia settentrionale. A livello di NUTS 3, le regioni con i migliori risultati sono, in molti casi, quelle in cui 171 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira 172 REGIOgis Carta 5.2 Domande di brevetto presentate presso l'Ufficio europeo dei brevetti, media 2018-2019 Domande per milione di abitanti < 25 25-50 50-100 EU-27 = 125,6 Fonti: DG REGIO sulla base della banca dati REGPAT dell'OCSE di agosto 2023 e sui dati demografici di Eurostat (nama_10r_3popgdp). 100-150 150-250 > = 250 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 5.2 Domande di brevetto presentate presso l'Ufficio europeo dei brevetti, media 2018-2019 Figura 5.3 Domande di brevetto presentate presso l'Ufficio europeo dei brevetti per tipologia di regione, 2017-2018 Regioni metropolitane delle capitali Media EU-27 Altre regioni metropolitane Regioni non metropolitane Media nazionale 10 000 1 000 Per milione di persone (scala logaritmica) 100 10 1 Fonte: OCSE REGPAT e calcoli della DG REGIO. anno sede grandi imprese20. La distribuzione spah ziale indica un divario di innovazione tra le regioni degli Stati membri più sviluppati e le altre. Le aree metropolitane tendono a offrire un contesto particolarmente favorevole all'introduzione di nuove idee e nuovi prodotti e processi. Di conseguenza, le richieste di brevetti sono molto più numerose qui che altrove (Figura 5.3). Una vasta letteratura ne spiega le ragioni: la presenza di una forza lavoro creativa e qualificata, e poli specializzati di attività economiche, università e istituti di ricerca21. Le regioni metropolitane delle capitali, nella maggior parte dei casi, presentano i tassi più elevati di richieste in quasi tutti gli Stati membri. Le uniche eccezioni sono Vienna e Lisbona. Solo in pochissimi casi le domande nelle regioni metropolitane sono inferiori a quelle di altre regioni dello stesso paese. È altresì opportuno rilevare che anche un numero maggiore di immigrati qualificati tende ad aumentare i brevetti depositati, e la migrazione di ritorno delle persone interessate potrebbe incrementare i brevetti e l'innovazione nel paese d'origine22. RO HR BG SK EL PL HU LV LT CZ PT ES EE CY SI MT FR BE IE AT NL DE DK FI SE 0 LU Figura 5.3 Domande di brevetto presentate presso l'Ufficio europeo dei brevetti per tipologia di regione, 2017-2018 Capitolo 5: L'innovazione regionale e la transizione digitale Popolazione delle regioni metropolitane: < 500 000 500 000-1 000 000 1 000 000-2 500 000 > 2 500 000 2.4 Il Quadro di valutazione dell'innovazione regionale Il Quadro di valutazione dell'innovazione regionale (RIS) per il 2023 evidenzia il ruolo chiave svolto dall'innovazione nello sviluppo regionale e il persistente divario nelle prestazioni in fatto di innovazione23. Il RIS, un'estensione del Quadro europeo di valutazione dell'innovazione (EIS), valuta l'andamento dell'innovazione delle regioni sulla base di un sottoinsieme di indicatori inclusi nell'EIS. Nonostante alcune variazioni regionali all'interno dei paesi, la classifica delle regioni corrisponde ampiamente a quella degli Stati membri (Carta 5.3), segno che i valori degli indicatori a livello regionale sono influenzati dalle caratteristiche o dalle politiche nazionali (ad esempio, la maggior parte dei regimi di sostegno alla R&S sono nazionali). La maggior parte dei "leader dell'innovazione" regionali si trovano in paesi anch'essi identificati come "leader dell'innovazione" o come "forti innovatori", e quasi tutti gli innovatori regionali "moderati" e "modesti" si trovano in paesi classificati nello stesso modo. Esistono tuttavia "sacche di eccellenza" regionali in alcuni paesi "innovatori moderati", tra cui le regioni delle capitali in Cechia, 20 Ad esempio, le tre regioni con il maggior numero di brevetti dell'UE sono Erlangen in Germania (1209 brevetti per abitante), sede di un importante stabilimento Siemens, Zuidoost-Noord-Brabant nei Paesi Bassi (973), sede di Philips, e Ludwigshafen in Germania, sede di BASF (961). 21 Commissione europea e UN-HABITAT (2016). 22 Kerr e Lincoln (2010); Fry (2023). 23 Il RIS 2023 segue la stessa metodologia dell'EIS dello stesso anno per sviluppare un indicatore composito di 21 diversi indicatori di innovazione regionale. Le regioni sono state classificate in quattro gruppi di prestazioni nel campo dell'innovazione: leader dell'innovazione (36 regioni), forti innovatrici (70 regioni), innovatrici moderate (69 regioni) e innovatrici emergenti (64 regioni). Per consultare l'elenco dei 21 indicatori utilizzati, cfr. la Tabella 4 (pagina 17) della relazione metodologica del RIS (https://research-and-innovation.ec.europa.eu/system/ files/2023-07/ec_rtd_ris-2023-methodology-report.pdf). 173 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira 174 REGIOgis Carta 5.3 Quadro di valutazione dell'innovazione regionale, 2023 Innovatrice emergente - Forte innovatrice - Innovatrice emergente Forte innovatrice Innovatrice emergente + Forte innovatrice + Innovatrice moderata - Leader dell'innovazione - Innovatrice moderata Leader dell'innovazione Innovatrice moderata + Leader dell'innovazione + Fonte: Commissione Europea - Quadro di valutazione dell'innovazione regionale 2023 e Quadro di valutazione dell'innovazione europea 2023. 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 5.3 Quadro di valutazione dell'innovazione regionale, 2023 Capitolo 5: L'innovazione regionale e la transizione digitale le prestazioni delle regioni interessate in termini di innovazione è peggiorata nel tempo. Al contempo sia nelle regioni meridionali sia in quelle orientali si è registrato un aumento della percentuale di persone che vivono in regioni "fortemente innovatrici". Tuttavia i leader dell'innovazione sono rimasti in gran parte raggruppati nelle regioni più sviluppate nord-occidentali. Lituania e Spagna, nonché nella regione País Vasco in quest'ultima. Viceversa nei paesi a "forte innovazione" molte regioni rimangono indietro. Esiste una stretta relazione tra il grado di sviluppo delle regioni e il punteggio relativo all'innovazione (Figura 5.4). Nelle regioni meno sviluppate, una percentuale crescente di popolazione vive in regioni "innovatrici emergenti" (ossia la categoria inferiore) piuttosto che in quelle "innovatrici moderate": il 60 % nel 2021, il doppio rispetto al 2016, il che indica che In generale il RIS conferma l'esistenza di differenze profonde tra le regioni dell'Unione per quanto riguarda le prestazioni nel campo dell'innovazione, Figura 5.4 Percentuale di popolazione dell'UE per categoria di RIS, grado di sviluppo e gruppo geografico di Stati membri, 2016 e 2023 a) Percentuale della popolazione UE per categoria di RIS e grado di sviluppo, 2016 e 2023 Innovatrice emergente Innovatrice moderata Forte innovatrice Leader dell'innovazione % del totale nella rispettiva area 100 80 60 40 175 20 0 2016 2023 2016 Meno sviluppate 2023 2016 In transizione 2023 Più sviluppate b) Percentuale di popolazione dell'UE per categoria RIS e raggruppamento geografico di Stati membri, 2016 e 2023 Innovatrice emergente Innovatrice moderata Forte innovatrice Leader dell'innovazione % del totale nella rispettiva area 100 80 60 40 20 0 2016 2023 Meridionale 2016 2023 Orientale 2016 2023 Nord-occidentale Nota: nei casi in cui il punteggio RIS sia disponibile solo a livello di NUTS 1, si presume che lo stesso punteggio si applichi alle regioni NUTS 2 che lo compongono. I calcoli per entrambi gli anni si basano sui dati demografici del 2021 e sulla classificazione per grado di sviluppo. Fonte: quadro di valutazione dell'innovazione regionale 2023 e calcoli della DG REGIO. Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Riquadro 5.2 Specializzazione intelligente: rafforzare gli ecosistemi industriali e di innovazione Le strategie di specializzazione intelligente fanno parte della politica di coesione e mirano a promuovere gli ecosistemi regionali di innovazione. Lo fanno a partire dall"approccio di partenariato" della politica di coesione e consentendo alle regioni di sviluppare una strategia di innovazione regionale basata sulle risorse e sui punti di forza di ciascuna. Le strategie di specializzazione intelligente sono strutturate attorno a tre pilastri: la localizzazione (approccio basato sul territorio), la definizione delle priorità (operare scelte strategiche) e la partecipazione (coinvolgimento dei portatori di interessi). La specializzazione intelligente ha un forte obiettivo di "sviluppo regionale". Pressoché l'85 % dello stanziamento finanziario complessivo per il periodo 2014-2020 (circa 40 miliardi di EUR) era concentrato nelle regioni meno sviluppate e in transizione, dove rappresenta spesso la principale fonte di sostegno all'innovazione. Periañez-Forte et al. (2021) hanno condotto studi di casi per valutare gli insegnamenti tratti durante l'istituzione di strutture di governance, sottolineandone l'importanza per il successo della politica. 176 Nel periodo di programmazione 2021-2027, le strategie di specializzazione intelligente continuano ad essere il requisito principale per il sostegno della a c onferma della forte dimensione regionale dell'innovazione. Per questo motivo, le misure di sostegno all'innovazione, fra cui i programmi della politica di coesione, dovranno chiaramente tenere conto del contesto r egionale nel valutare la tipologia di sostegno più utile da fornire. Avendo sostanzialmente una base territoriale, l'approccio della "specializzazione intelligente" è utile in questo senso. 3. Sfruttare il potenziale della transizione digitale: competenze digitali, accessibilità e adozione delle tecnologie digitali da parte delle imprese L'ultimo decennio ha registrato un rapido aumento dell'adozione delle tecnologie digitali da parte di imprese, persone e autorità pubbliche. Nel settore sanitario, ad esempio, la digitalizzazione è diventata un 24 Banca europea per gli investimenti (2021). 25 Rossato e Castellani (2020); Cincera et al. (2020); Eduardsen (2018). 26 Marques Santos et al. (2023); cfr. il Riquadro 5.3. politica di coesione alla R&I. Attualmente è previsto un totale di 34,5 miliardi di EUR per sostenere gli investimenti in R&I, in linea con 175 strategie di specializzazione intelligente nelle regioni e negli Stati membri dell'UE. Le piattaforme e i partenariati tematici di specializzazione intelligente sono strumenti chiave per riunire gli innovatori con punti di forza e priorità simili o complementari in settori importanti per il rafforzamento degli ecosistemi regionali e al contempo affrontare le priorità dell'UE, in particolare nel contesto delle transizioni verde e digitale. Tali priorità includono l'idrogeno, la bioeconomia, l'assistenza sanitaria e l'IA. Attualmente vi sono sono 38 partenariati cui partecipano 191 regioni in tutti i 27 Stati membri e 9 paesi terzi. Lo strumento di investimento interregionale per l'innovazione ("I3") nell'ambito della politica di coesione contribuisce a sostenere gli sforzi esistenti per rafforzare le catene del valore e collegare gli ecosistemi industriali e di innovazione regionali nelle regioni meno sviluppate con quelli complementari nelle regioni più sviluppate. elemento cruciale nella riorganizzazione della fornitura di servizi a seguito della pandemia, e in diversi paesi europei le autorità sanitarie regionali e locali sono protagoniste di questo processo. Più in generale, negli ultimi anni le imprese hanno aumentato in modo sostanziale gli investimenti nelle TIC e questa transizione digitale ha subito una forte accelerazione con la pandemia di COVID-1924: sono stati infatti realizzati investimenti significativi a livello nazionale ed europeo per migliorare anche le competenze digitali di studenti e docenti. I dati indicano che la digitalizzazione ha aumentato la produttività delle imprese, migliorandone l'efficienza e promuovendo le vendite e le esportazioni interne25. Mentre l'impatto sulle imprese è stato positivo, l'impatto complessivo sulle economie locali e sulle persone, sia ad oggi che in futuro, è più difficile da valutare. Studi recenti indicano che, sebbene in linea generale sia stato positivo per l'UE, l'effetto è stato diverso da regione a regione a seconda della struttura delle loro economie e delle competenze della forza lavoro26. Capitolo 5: L'innovazione regionale e la transizione digitale L'accesso a una connessione internet adeguatamente veloce è essenziale per garantire a tutte le regioni di poter sfruttare il potenziale della transizione digitale27. L'accelerazione della digitalizzazione nel settore privato e in quello pubblico in tutta l'UE, avvenuta in conseguenza della pandemia di COVID-1928, è evidente nel miglioramento della connettività a banda larga nella maggior parte delle regioni. Le prestazioni delle reti fisse sono migliorate in tutti gli Stati membri negli ultimi tre anni, ma rimangono estremamente variabili all'interno degli stessi e Grecia, Cipro e Croazia presentano le velocità più basse (Figura 5.5 e Figura 5.6). Le regioni delle capitali offrono generalmente le velocità più elevate, ma con alcune eccezioni (Francia, Paesi Bassi e Germania). popolazione può accedere a velocità di rete superiori a 190 Mbps. Esistono differenze significative tra località all'interno di ciascun paese. Se, in linea generale, le velocità della banda larga sono aumentate, questo è avvenuto maggiormente nelle città, ma con differenze marcate tra di loro, mentre quelle dell'Europa centrale e sud-orientale in genere offrono velocità molto più basse (Carta 5.4). In diversi paesi l'aumento maggiore della velocità è stato registrato nelle zone rurali (soprattutto in Estonia, Francia, Italia e Polonia), a testimonianza degli sforzi compiuti per colmare il divario digitale tra le regioni dell'UE, anche se rimangono ancora delle lacune, soprattutto in termini di accesso alle reti ad altissima capacità per le aree rurali29. A livello nazionale, Francia, Danimarca, Spagna e Romania hanno velocità medie superiori a 200 Mbps, anche se in diverse regioni di questi paesi le v elocità sono inferiori, soprattutto in Francia. Nel triennio 2020-2023, le velocità medie sono aumentate in tutti gli Stati membri. Ciò vale soprattutto per Cipro e Grecia, dove oltre il 70 % della popolazione poteva accedere a buone velocità di rete nel 2023, mentre nel 2020 nessuno aveva questa possibilità. Le velocità sono aumentate in modo significativo anche in Danimarca, Spagna e Francia, dove circa l'80 % della A un livello più dettagliato, sono evidenti grandi variazioni nella velocità della rete tra i comuni (Carta 5.5, che mostra la velocità media nelle unità amministrative locali – LAUS)30. Ciò è particolarmente vero in Spagna, Francia e Romania, dove le velocità sono in parte correlate alla densità di popolazione (cfr. il Capitolo 3). D'altra parte, le velocità sono più simili tra i comuni di Grecia, Bulgaria e Austria, con velocità medie basse, e dei Paesi Bassi (con una velocità di oltre 200 Mbps), mentre in Irlanda, Polonia e Figura 5.5 Velocità media di download per Stato membro e regione NUTS 2 calcolata per la rete fissa, T1-2023 Regione della capitale 300 Velocità media della rete fissa (Mbps) Figura 5.5 Velocità media di download per Stato membro e regione NUTS 2 calcolata per la rete fissa, T1-2023 177 Media nazionale EU-27 Altre regioni NUTS 2 250 200 150 100 50 0 FR DK ES RO HU LU NL PT PL SE MT FI LT IE BE IT DE LV SK SI BG EE CZ HR AT CY EL Fonte: calcoli della DG REGIO su Batista e Silva, Dijkstra e Sulis, 2024. 27 Batista e Silva e Dijkstra (2024). 28 OCSE (2020). 29 I dati sulla velocità della rete fissa a banda larga sono disponibili presso l'osservatorio rurale dell'UE. 30 Sulis e Perpina (2022); Melchiorri et al. (di prossima pubblicazione). Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Figura 5.6 Percentuale di popolazione con accesso alla rete fissa a banda larga a diverse velocità (Mbps) negli Stati membri, 2020 (pannello di sinistra) e 2023 (pannello di destra) 178 Accesso alla rete fissa a banda larga - 2020 Accesso alla rete fissa a banda larga - 2023 Da 0 a 40 Mbps Da 0 a 40 Mbps Da 40 a 190 Mbps Oltre 190 Mbps HR HR EL EL SK SK CY CY CZ CZ BG BG LV LV AT AT FR FR IT IT IE IE HU HU PL PL PT PT RO RO DE DE SI SI ES ES FI FI EE EE BE BE SE SE NL NL MT MT LU LU LT LT DK DK 0 20 40 60 80 100 % di popolazione 0 20 Da 40 a 190 Mbps 40 60 Oltre 190 Mbps 80 100 % di popolazione Fonte: calcoli della DG REGIO su Batista e Silva, Dijkstra e Sulis, 2024. Italia, la variazione delle velocità nel paese rispecchia la distribuzione delle aree urbane. Oltre all'accesso alla banda larga ad alta velocità, l'adozione delle tecnologie digitali da parte delle imprese dell'UE è una condizione preliminare per sfruttare il potenziale della transizione digitale, essa può aumentare l'efficienza, migliorare l'accessibilità dei servizi e contribuire a mantenere la competitività. Nell'ambito della transizione digitale, un obiettivo dell'UE riguarda l'adozione da parte del 75 % delle imprese nell'UE di tre tecnologie digitali, il cloud computing, l'uso dei big data e l'IA entro il 2030. Nel 2021, oltre il 40 % delle aziende aveva adottato il cloud computing, mentre solo il 15 % utilizzava i big data e meno del 10 % l'IA (Figura 5.7). La differenza può essere dovuta alla novità di queste ultime due tecnologie e forse alla loro minore applicabilità generale nel periodo in questione. Per tutte e tre le tecnologie, tuttavia, l'adozione è stata molto maggiore, in media, negli Stati membri nord-occidentali rispetto ad altre parti dell'UE, soprattutto nei paesi orientali. Con il processo di transizione digitale in atto nell'Unione, le competenze digitali diventeranno sempre più importanti per la partecipazione e l'inserimento nel mercato del lavoro. Nel 2021, oltre il 60 % delle imprese dell'UE che cercavano di coprire i posti Carta 5.4 Velocità della rete fissa Internet nelle zone urbane funzionali, T1 2023 Carta 5.5 Velocità media della rete fissa a livello comunale (LAU), 2023 Canarias Canarias Guadeloupe Martinique Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Mayotte Réunion Açores Açores Madeira REGIOgis Carta 5.5 Velocità media della rete fissa a livello comunale (LAU), 2023 Carta 5.4 Velocità della rete fissa Internet nelle zone urbane funzionali, T1 2023 Dimensioni della popolazione < −50 < 100 000 −50 - −30 100 000-250 000 −30 - −5 250 000-500 000 −5-5 500 000-1 000 000 5-30 Madeira Velocità media (Mbps) della rete fissa <= 30 30-100 Deviazione rispetto alla mediana dell'UE (ponderata). Fonte: JRC. 100-200 Fonte: JRC. > 200 dati non disponibili 1 000 000-5 000 000 30-50 > 50 dati non disponibili >= 5 000 000 0 500 km 0 © EuroGeographics Association per i confini amministrativi 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Capitolo 5: L'innovazione regionale e la transizione digitale REGIOgis Deviazione percentuale dalla mediana dell'UE Guyane 179 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Figura 5.7 180 % di imprese che hanno adottato le tecnologie Adozione delle tecnologie digitali da parte delle imprese dell'UE, 2021 Figura 5.7 Adozione delle tecnologie digitali da parte delle imprese dell'UE, 2021 75 Nord-occidentale Meridionale Orientale Obiettivo per il 2030 EU-27 60 45 30 15 0 Servizi di cloud computing Analisi dei big data (2020) Intelligenza artificiale Nota: sono considerate tutte le imprese dell'UE al di fuori del settore finanziario con 10 o più dipendenti (codice Eurostat 10_C10_S951_XK). Fonte: Eurostat [isoc_eb] e calcoli della DG REGIO. v acanti di specialisti delle TIC hanno avuto difficoltà. L'UE ha fissato l'obiettivo che, entro il 2030, almeno l'80 % della popolazione adulta abbia competenze digitali di base31. Nel 2021 ciò era vero per solo il 54 % delle persone di età compresa tra 16 e 74 anni, ben al di sotto dell'obiettivo, con grandi differenze tra i paesi e tassi che andavano dal 79 % in Finlandia e nei Paesi Bassi a solo il 28 % in Romania. In tutta l'UE, le persone che vivono nelle città (61 %) hanno maggiori probabilità di possedere almeno le competenze digitali di base rispetto a quelle dei piccoli centri e delle periferie (52 %) e delle zone rurali (46 %). Nonostante la mancanza di dati sulle competenze digitali di base a livello regionale, vi sono grandi differenze tra le regioni in quanto a numero di persone che utilizzano internet quotidianamente, frequentano i social network online, utilizzano servizi di internet banking e di e-commerce32. Il numero di specialisti delle TIC nell'UE è stimato a circa 12 milioni, ben al di sotto dell'obiettivo di 20 milioni per il 2030, fissato nel "decennio digitale 2030" dell'Unione33. Anche in questo caso vi sono consistenti differenze tra i paesi, tra cui Grecia e Romania sono quelli con la percentuale più bassa di specialisti delle TIC (rispettivamente 2,5 % e 2,8 % dell'occupazione totale). Nel frattempo Svezia, Lussemburgo e Finlandia sono i paesi con la quota maggiore di specialisti in questo settore (rispettivamente 8,6 %, 7,7 % e 7,6 % dell'occupazione totale). 4. Sinergie per sfruttare il potenziale della transizione digitale nelle regioni: il ruolo della cooperazione transfrontaliera Nell'UE l'attività di innovazione transfrontaliera è aumentata col tempo, ma esiste un ampio margine per un'ulteriore crescita. Un indicatore utile delle sinergie regionali nella R&I è la presentazione di domande di co-brevetti. Negli ultimi quarant'anni tali domande sono aumentate notevolmente in Europa e il numero di brevetti congiunti è passato da 1000 nel 1980 a oltre 100 000 nel 2020. Tuttavia la maggior parte di tali brevetti è stata depositata da imprese o organizzazioni con sede nella stessa regione (circa il 75 % nel periodo 1980-2020). Quasi il 20 % è stato 31 Cfr. la "bussola digitale" del "decennio digitale 2030" e il piano d'azione sul pilastro europeo dei diritti sociali. Le competenze digitali complessive si riferiscono a cinque aspetti: competenze in materia di informazione e di alfabetizzazione dei dati, competenze in materia di comunicazione e collaborazione, competenze in materia di creazione di contenuti digitali, competenze in materia di sicurezza e di risoluzione dei problemi, che sono incluse nel quadro delle competenze digitali rivisto (DIGCOMP 2.0). Per ritenersi in possesso delle competenze digitali di base occorre saper svolgere almeno un'attività in ogni area. Cfr. Eurostat: https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/-/ ddn- 20220330-1. 32 Nel 2022 solo il 7 % delle persone di età compresa tra 16 e 74 anni nell'UE non aveva mai usato Internet, seppur con considerevoli differenze regionali. In tre regioni svedesi (Sydsverige, Stockholm e Småland med öarna) solo l'1 % non usa mai Internet, mentre nel Norte (Portogallo) la percentuale è del 18 %, in Calabria (Italia) del 19 % e nella regione Kentriki Elláda (Grecia) del 20 %. 33 Commissione europea (2023b). Carta 5.6 Cooperazione interregionale nell'innovazione e nelle tecnologie digitali Carta 5.6 Cooperazione interregionale nell'innovazione e nelle tecnologie digitali Collaborazioni interregionali potenziali nelle tecnologie digitali Numero di brevetti <= 80 800-1 200 80-200 1 200-2 000 200-450 > 2 000 450-800 dati non disponibili Fonte: DG Ricerca e innovazione Servizio comune di prospettiva e strategia R&I - Unità Capo economista sulla base di dati OCSE-REGPAT. transfrontaliere Fonte: Bachtrögler-Unger et al. (2023) interne regioni NUTS 2 transfrontaliere interne Fonte: Bachtrögler-Unger et al. (2023). regioni NUTS 2 0 1 000 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Capitolo 5: L'innovazione regionale e la transizione digitale Collaborazioni interregionali effettive nelle tecnologie digitali Brevetti congiunti tra paesi, 1979-2020 181 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Riquadro 5.3 Creazione e soppressione di posti di lavoro nell'era digitale: valutazione degli effetti eterogenei tra gli Stati membri In contrapposizione con gli effetti potenzialmente positivi sulla competitività delle imprese, molti autori sostengono che il cambiamento tecnologico può essere dannoso per le condizioni del mercato del lavoro. Secondo Ford (2015) e Acemoglu e Restrepo (2020), ad esempio, l'automazione e i robot possono sostituire i lavoratori e portare alla soppressione dei posti di lavoro. D'altro canto, secondo altri la digitalizzazione può creare nuove opportunità di lavoro con la progressiva adozione di nuove tecnologie1. I cambiamenti nella struttura del mercato del lavoro indotti dalle tecnologie digitali sono stati studiati empiricamente utilizzando dati microeconomici e macroeconomici2. Gli esiti riguardanti l'effetto netto della digitalizzazione sull'occupazione sono contrastanti. La maggior parte degli studi indica essa che può fare aumentare l'occupazione altamente qualificata (effetto di complementarità) e ridurre quella poco qualificata (effetto di sostituzione). L'effetto netto dipenderà probabilmente dalle caratteristiche economiche di ciascun paese, dalla sua capacità di conoscenza, dalla composizione settoriale e dalla 182 1 Degryse (2016). 2 Per una rassegna, Marques Santos et al. (2023). epositato da organizzazioni di regioni diverse ma d dello stesso paese e il 7 % ha coinvolto organizzazioni di diversi paesi europei (Carta 5.6). Di queste ultime, la maggior parte era costituita da organizzazioni con sede in regioni transfrontaliere, in particolare lungo la valle del Reno che collega regioni tedesche, belghe, francesi e svizzere, ma anche in regioni delle capitali con un'attività brevettuale consolidata. L'importanza della prossimità fisica per la co-innovazione è ben nota, ma il forte pregiudizio nazionale nei confronti della collaborazione interregionale per la presentazione di domande di co-brevetti limita il potenziale di cooperazione nel mercato unico dell'UE. Una maniera per superare questo pregiudizio è rafforzare i flussi di conoscenza interregionali e promuovere la cooperazione nell'innovazione tra le regioni leader e quelle in ritardo, ad esempio mediante l'attuazione di strategie di specializzazione intelligente34 (Sezione 3). In tal modo si potrebbe rea34 Balland e Boschma (2021). 35 OCSE (di prossima pubblicazione). 36 Comotti, Crescenzi e Iammarino (2020). capacità di migliorare o aggiornare le competenze della forza lavoro in base ai cambiamenti della struttura delle attività. Come corollario, le regioni e i paesi tenderanno a essere interessati in modo diverso dalla transizione digitale. Marques Santos et al. (2023) hanno cercato di comprendere se gli investimenti nelle TIC siano associati a un aumento o a una diminuzione della domanda di forza lavoro negli Stati membri tra il 1995 e il 2019. Essi hanno riscontrato un effetto positivo complessivo sull'occupazione totale nel periodo esaminato, ma non in tutti gli Stati membri. Ciò suggerisce che studi su paesi diversi possono dare risultati diversi per effetto delle caratteristiche strutturali delle economie, e che le conclusioni basate sui casi di studio possono non essere valide a livello generale. Al contempo, i risultati sottolineano l'importanza di approfondire l'impatto spaziale e settoriale della digitalizzazione e di tenere conto delle caratteristiche economiche e occupazionali specifiche dei territori nel formulare raccomandazioni strategiche. lizzare il potenziale non sfruttato della cooperazione transfrontaliera (cfr. Riquadro 5.4). 5. Gli investimenti diretti esteri (IDE) e l'accesso ai finanziamenti come fattori chiave per l'innovazione a livello regionale Gli IDE sono un mezzo importante per promuovere l'innovazione sia direttamente sia indirettamente. Sono mezzi diretti quando le imprese straniere introducono nuovi prodotti, tecnologie o processi nell'economia ospitante. In questi casi, le imprese straniere spesso pagano salari più alti, hanno livelli di produttività più elevati e innovano di più rispetto alle imprese nazionali35, oltre ad aprire nuovi collegamenti diretti con le catene del valore globali36. Sono mezzi indiretti quando vi sono ricadute di conoscenza e tecnologia Capitolo 5: L'innovazione regionale e la transizione digitale Riquadro 5.4 Varietà correlata, complessità e potenziale regionale per la transizione digitale e la cooperazione transfrontaliera concetti di "correlazione" e "complessità", Bachtrögler-Unger et al. (2023) determinano quali possibilità hanno le regioni di diversificarsi in attività più complesse legate alla transizione digitale, nonché le tecnologie necessarie per la transizione verde. I risultati mostrano che le regioni più sviluppate hanno maggiori probabilità di specializzarsi nelle tecnologie digitali e di trarre vantaggio dalla transizione digitale, Figura 5.8 Potenziale delle regioni UE più sviluppate di sviluppare tecnologie per la duplice transizione Transizione digitale Transizione verde 100 Bassa correlazione - Alta complessità Alta correlazione - Alta complessità Big data 90 Internet delle cose Realtà virtuale e realtà aumentata 80 Intelligenza artificiale Cloud e edge computing 70 Complessità Figura 5.8 Potenziale delle regioni UE più sviluppate di sviluppare tecnologie per la duplice transizione Esiste un significativo potenziale non sfruttato nelle tecnologie verdi e digitali. Diversi studi hanno messo a punto un metodo per individuare le opportunità di diversificazione delle regioni, date le capacità accumulate in passato: Balland et al. (2019); Hartmann et al. (2021). Esse condizionano i percorsi di sviluppo che una regione avrà maggiore probabilità di seguire. Utilizzando un quadro di riferimento basato sui 60 Biocidi 50 Fotonica Materiali avanzati/ nanomateriali 5G Mobilità autonoma Tecnologia per batterie Biocarburanti 40 30 Concimi organici 20 Imballaggio sostenibile 10 0 0 Droni 10 20 Cattura di gas a effetto serra 30 40 Bassa correlazione - Bassa complessità Veicoli elettrici Energia solare Banda larga Sistemi HVAC 183 Pompe di calore 50 60 Densità di correlazione 70 80 90 100 Alta correlazione - Bassa complessità Figura 5.9 Potenziale delle regioni UE meno sviluppate di sviluppare tecnologie per la duplice transizione Transizione digitale 100 Bassa correlazione - Alta complessità Transizione verde Alta correlazione - Alta complessità Big data 90 Realtà virtuale e realtà aumentata 80 70 Complessità Figura 5.9 Potenziale delle regioni UE meno sviluppate di sviluppare tecnologie per la duplice transizione Fonte: Bachtrögler-Unger et al. (2023). 5G 60 Tecnologia per batterie 50 Fotonica Internet delle cose Intelligenza artificiale Veicoli elettrici 40 30 Droni Produzione additiva (stampa 3D) 20 Cloud e edge computing Mobilità autonoma Materiali avanzati/nanomateriali Biocarbur Energia solare Concimi organici Sistemi HVAC Imballaggio sostenibile Pompe di calore Cattura di gas a effetto serra 10 0 0 10 20 30 Bassa correlazione - Bassa complessità Fonte: Bachtrögler-Unger et al. (2023). Biocidi Agricoltura intelligente 40 50 60 Densità di correlazione 70 80 90 100 Alta correlazione - Bassa complessità Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale mentre le regioni meno sviluppate sono ben posizionate per sviluppare tecnologie e attività relative alla transizione verde. 184 Per entrambi i tipi di regioni, sembra esserci un ampio potenziale non sfruttato in termini di cooperazione transfrontaliera. Le figure 5.8 e 5.9 illustrano le opportunità tecnologiche della duplice transizione per le regioni più e meno sviluppate: la correlazione dei brevetti alle tecnologie esistenti è raffigurata sull'asse orizzontale e il livello di complessità sull'asse verticale1. I punti blu rappresentano le tecnologie digitali, quelli verdi le tecnologie verdi; la loro dimensione indica il vantaggio comparativo regionale nella tecnologia rispetto ad altre regioni. In media, le regioni più sviluppate hanno un alto potenziale nelle diverse tecnologie. Il loro potenziale digitale più alto si trova nelle tecnologie complesse (come il 5G), il più basso in quelle poco complesse. Si ottiene un quadro simile per le tecnologie verdi, con una forte capacità nei veicoli elettrici, nella tecnologia delle batterie e nell'energia solare. Le regioni meno sviluppate hanno una bassa attività brevettuale in entrambe le aree. Sebbene il loro potenziale rispetto alle tecnologie digitali complesse sia limitato, sembrano avere un elevato potenziale in un'ampia gamma di tecnologie verdi, come i biocidi, i concimi organici, l'energia geotermica, i biocarburanti, la gestione e il riciclaggio dei rifiuti. 1 Esiste un considerevole potenziale non sfruttato per la cooperazione transfrontaliera tra regioni dell'UE nello sviluppo delle catene del valore necessarie per le transizioni verde e digitale. Bachtrögler-Unger et al. (2023) hanno esaminato se le regioni sono collegate all'insieme giusto di altre regioni per sviluppare le tecnologie di prossima generazione, ovvero le regioni che possono dare loro accesso alle capacità complementari necessarie per svilupparle. Lo studio ha messo a confronto la rete di collaborazione ideale, nella quale le complementarità tra le regioni vengono sfruttate appieno, con lo stato attuale della collaborazione (come indicato dai collegamenti tra co-inventori) nelle aree tecnologiche interessate. La carta 5.6 evidenzia inoltre le tre collaborazioni effettive più forti nelle tecnologie digitali di ciascuna regione con le altre e i tre collegamenti interregionali che rappresentano il maggior potenziale non sfruttato (in base alle complementarità). I collegamenti interni ai paesi sono colorati in rosso, quelli transfrontalieri in giallo. Le effettive collaborazioni interregionali mostrano un chiaro orientamento nazionale, mentre il maggior potenziale non sfruttato è quello delle collaborazioni transfrontaliere. Questo vale sia per le regioni più sviluppate sia per quelle meno sviluppate. Bachtrögler-Unger et al. (2023). sulle imprese locali, oppure quando i lavoratori passano dalle imprese di proprietà straniera a quelle nazionali, portando con sé conoscenze e competenze e nuove idee. Un approccio adeguato e attento al territorio è importante affinché gli IDE abbiano ricadute positive. Secondo uno studio sulle imprese manifatturiere di sei Stati membri, le ricadute di produttività possono essere positive, inesistenti o addirittura negative, a seconda della prossimità tecnologica tra le imprese di un determinato settore37. L'integrazione degli IDE può essere vantaggiosa per le comunità locali, ma richiede elementi supplementari per garantire che le imprese si radichino nel territorio38. Il settore pubblico e il terzo settore possono svolgere un ruolo importante in questo senso, creando il giusto quadro di condizioni e incentivando la co-creazione di valore aggiunto con le imprese locali39. Occorre un coordinamento tra i territori per promuovere i fattori positivi a favore degli IDE in termini di istituzioni efficienti, forza lavoro qualificata, un ambiente di ricerca efficace e buona connettività. Tali fattori svolgono un ruolo chiave nel plasmare l'attrattiva regionale per gli investitori stranieri40. Tuttavia la scelta dell'ubicazione degli IDE può essere motivata anche da assetti istituzionali meno deside- 37 Le ricadute positive prevalgono se le imprese nazionali utilizzano tecnologie avanzate simili a quelle dell'impresa straniera e operano nello stesso settore (Fons-Rosen et al., 2018[9]) o in altri settori (Lembcke e Wildnerova, 2020[8]). Gli effetti negativi dell'aumento della concorrenza prevalgono se i prodotti dell'impresa di proprietà straniera sono simili a quelli di imprese nazionali (Lembcke e Wildnerova, 2020[8]). 38 Questi elementi sono ampiamente correlati all'ecosistema dell'impresa, compresi i legami con altre imprese e i cluster con i fornitori e i clienti, le imprese complementari e persino i concorrenti che possono attirare in una data regione i lavoratori con le giuste competenze. 39 Bailey e Tomlinson (2018). 40 OCSE (2023). Capitolo 5: L'innovazione regionale e la transizione digitale Figura 5.10 Valore degli IDE regionali in entrata per grado di sviluppo regionale, NUTS 2, 2019-2022 a) Valore totale delle transazioni regionali di IDE in entrata In transizione Più sviluppate b) Valore totale degli IDE greenfield in entrata a livello regionale Meno sviluppate In transizione 400 70 350 60 300 Meno sviluppate 50 mld euro 250 mld euro Più sviluppate 200 150 40 30 20 100 10 50 0 0 2019 2020 2021 2022 2019 2020 2021 2022 Nota: il pannello di sinistra include tutte le forme di investimenti diretti esteri (IDE), fusioni e acquisizioni e investimenti diretti esteri greenfield. Il pannello di destra presenta solo gli IDE greenfield. Fonte: Martinez Cillero et al. (2024) sulla base dei dati Orbis M&A BvD e Orbis Crossborder BvD. rabili, come standard inferiori per quanto riguarda la mano d'opera41, aliquote fiscali più basse o crediti d'imposta o sussidi più elevati42, oppure norme ambientali meno stringenti, soprattutto per le industrie altamente inquinanti43. Ciò evidenzia l'importanza del coordinamento transfrontaliero per garantire condizioni di parità per gli investimenti, in modo da ridurre al minimo il rischio di concorrenza nazionale ed estera "beggar-thy-neighbour" (impoverisci il tuo vicino), rafforzando al contempo i fattori positivi che favoriscono gli investimenti. Le regioni meno sviluppate e in transizione hanno attirato sempre più investimenti greenfield negli ultimi anni44. I dati regionali sugli IDE consentono di distinguere due tipi di investimenti: M&A e greenfield45. In media il 53 % degli IDE greenfield nell'UE nel periodo 2019-2022 (con un valore equivalente di 218 miliardi di EUR) è stato destinato alle regioni meno sviluppate e in transizione, passando dal 38 % nel 2019 al 58 % nel 2022, quando le regioni in transizione da sole rappresentavano il 36 % (Figura 5.10, pannello destro). Di conseguenza, gli IDE greenfield sono relativamente elevati negli Stati membri orientali dell'UE e in quasi tutte le regioni di Spagna e Portogallo, ma anche in Svezia, Finlandia, Irlanda e nei paesi del Benelux46. Viceversa, gli IDE sotto forma di M&A sono diretti principalmente verso le regioni più sviluppate (Figura 5.10, pannello sinistro). Le destinazioni principali sono le regioni delle capitali, come in Francia, Austria, Finlandia, Spagna, Portogallo, Polonia e Grecia, ma anche le regioni dell'Italia settentrionale, della Spagna nord-orientale, della Francia meridionale, della Germania meridionale e orientale, dell'area Nord-Reno-Benelux e di entrambi i lati del Golfo di Finlandia. Le regioni con il più alto livello di M&A nel periodo sono Wien (Austria), Eastern e Midland (Irlanda), Limburg e Noord-Holland (Paesi Bassi), Madrid (Spagna), Helsinki-Uusimaa (Finlandia) e Lussemburgo. 41 Davies e Vadlamannati (2013); Olney (2013). 42 Desai et al. (2005); de Mooij et al. (2003). 43 List e Co (2000). 44 Gianelle et al. (di prossima pubblicazione). 45 Le fusioni e acquisizioni (M&A) comportano l'acquisizione di almeno il 10 % del capitale di un'impresa residente in una regione NUTS 2 dell'UE da parte di un'impresa residente in un altro paese, che può essere al di fuori dell'UE (sono esclusi gli investimenti di portafoglio). L'investimento greenfield consiste nella costruzione da parte di un'impresa di nuove strutture (uffici commerciali, stabilimenti di produzione, ecc.) in un altro paese, o nel trasferimento o ampliamento di strutture esistenti. 46 Le regioni con i livelli più alti di IDE greenfield nel periodo sono Észak-Alföld, Közép-Dunántúl, Dél-Alföld e Pest (tutte in Ungheria), Sachsen-Anhalt (Germania), Alentejo (Portogallo), Eastern e Midland (Irlanda) e Východné Slovenskom (Slovacchia). 185 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale 5.1 Accesso ai finanziamenti e all'innovazione L'accesso ai finanziamenti è essenziale per promuovere l'innovazione, ma in diverse regioni le imprese hanno difficoltà a ottenere crediti bancari. Rispetto agli Stati Uniti, dove i mercati finanziari sono più sviluppati e il mercato dei capitali di rischio più forte, la natura frammentaria dei mercati finanziari nell'UE pone una serie di sfide. Ciò vale soprattutto per le regioni meno sviluppate, che in molti casi non dispongono di mercati dei capitali liquidi e di una solida infrastruttura finanziaria e, di conseguenza, hanno molte imprese con difficoltà di accesso al credito47. In questi casi, un sostegno mirato per facilitare l'accesso ai finanziamenti per gli investimenti legati all'innovazione può assumere la forma di sovvenzioni, prestiti a basso tasso di interesse, garanzie o azioni. avere questo tipo di limitazione (Figura 5.11). Dall'indagine emerge anche che le imprese hanno più difficoltà a investire nell'innovazione se questa viene finanziata mediante prestiti bancari piuttosto che con capitale proprio. Il risultato è in linea con il fatto che generalmente il finanziamento con capitale proprio è più adatto quanto maggiore è il rischio associato all'investimento, il che favorisce un approccio collaborativo all'assunzione del rischio. I prestiti e le garanzie, invece, tendono ad essere più adatti quando l'innovazione è meno rischiosa, fornendo alle imprese il sostegno finanziario necessario, al contempo offrendo uno strumento strutturato per il rimborso. L'indagine sulle imprese della Banca mondiale, condotta nel 2019, mostra grandi variazioni tra le regioni nell'accesso ai finanziamenti. Nel sondaggio, si considera che un'impresa abbia difficoltà di accesso ai finanziamenti esterni al verificarsi di una delle due condizioni seguenti: 1) l'impresa non ha richiesto un prestito per un motivo diverso dal fatto di non averne bisogno; oppure 2) l'impresa ha richiesto un prestito ma le è stato negato. Le imprese di molte regioni degli Stati membri orientali e meridionali risultano Figura 5.11 Percentuale di imprese senza accesso al credito a livello di UE, nazionale e di NUTS 2, 2019 (%) Regione della capitale Media nazionale Altre regioni NUTS 2 EU-27 40 Senza accesso al credito (FCC) (Fully credit constraint) Figura 5.11 Percentuale di imprese senza accesso al credito a livello di UE, nazionale e di NUTS 2, 2019 (%) 186 30 20 10 0 EL RO IT BG SK PT LT CY EE LV HR LU FR HU IE SE CZ NL MT DE PL AT DK BE SI FI ES Nota: il punto più alto in EL è il 72,8 %. Fonte: Indagine sulle imprese della Banca mondiale. 47 In questo ambito con infrastruttura finanziaria ci si riferisce alla disponibilità e all'efficienza dei servizi finanziari, delle istituzioni e del mercato in generale. Capitolo 5: L'innovazione regionale e la transizione digitale Riferimenti bibliografici Acemoglu, D., Restrepo, P. 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Già il 40 % delle persone nell'UE vive in una regione che ha perso popolazione rispetto al decennio precedente, e questa percentuale è destinata ad aumentare. Nelle regioni rurali la quota è superiore a quella delle regioni urbane. • Nell'UE, almeno dal 1960 è in atto un processo di urbanizzazione e suburbanizzazione che ha portato a una crescente concentrazione di popolazione in un numero ristretto di città e grandi centri urbani e a una diminuzione della stessa nelle zone rurali. Non si prevede un'inversione di questa tendenza, anche se è probabile che si verifichi un rallentamento del ritmo di urbanizzazione, soprattutto nei paesi con livelli di urbanizzazione già elevati. • Grazie alla maggiore aspettativa di vita e all'invecchiamento della generazione del baby-boom, la popolazione dai 65 anni in su è aumentata praticamente in tutte le regioni, mentre il numero di persone in età lavorativa e di giovani è diminuito. Si prevede che queste tendenze continueranno, ponendo sfide politiche in termini di carenze del mercato del lavoro, sostenibilità fiscale, fornitura di infrastrutture e accesso ai servizi essenziali e sociali. • Tali sfide sono più acute nelle regioni remote e prevalentemente rurali – ossia quelle lontane dalla città più vicina – dove prevalgono lo spopolamento, l'invecchiamento e la riduzione della forza lavoro. • Alcune regioni, oltre alla contrazione della forza lavoro, risentono di una percentuale ridotta e stagnante di popolazione con istruzione terziaria, che rende difficile compensare la perdita di manodopera mediante una maggiore produttività del lavoro. Si tratta di regioni ritenute incastrate in una "trappola per lo sviluppo dei talenti", disseminate in varie parti dell'UE, con una certa concentrazione negli Stati membri orientali. • Tali regioni tendono ad avere un PIL pro capite e un'occupazione relativamente bassi, una natura rurale con un importante settore agricolo e scarso accesso ai servizi e a Internet. Per aumentarne la resilienza e l'attrattiva occorrono risposte politiche mirate, come l'iniziativa per lo sfruttamento dei talenti e il meccanismo di incentivazione dei talenti. 6 191 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Capitolo 6 La transizione demografica 1. I cambiamenti demografici nelle regioni dell'UE 1.1 Dopo decenni di crescita, la popolazione dell'UE ha iniziato a ridursi per effetto del calo naturale La popolazione totale degli attuali 27 Stati membri dell'UE è in crescita almeno dal 1960. Fino all'inizio degli anni '90, nell'UE si è registrata una crescita naturale della popolazione, ovvero le nascite erano superiori ai decessi. In media, tra il 1960 e il 1992, la crescita naturale ha aggiunto alla popolazione 1,8 milioni di persone all'anno. Tuttavia in questo periodo tale crescita è diminuita costantemente (Figura 6.1). L'immigrazione netta (immigrazione meno emigrazione) è stata modesta, aggiungendo al totale solo circa 200 000 persone in media all'anno, inoltre in alcuni anni le persone uscite dall'UE hanno superato quelle entrate. Dal 1992 l'immigrazione netta ha contribuito alla popolazione più della crescita naturale. Negli anni Novanta e Duemila, la crescita naturale ha aggiunto solo 250 000 persone all'anno alla popolazione, contro le 800 000 all'anno dell'immigrazione. Dal 2012 si è verificato un calo demografico naturale di quasi 500 000 unità all'anno, comunque più che compensata dall'immigrazione netta. Nel 2020 un'improvvisa impennata del tasso di mortalità causata dalla pandemia di COVID-19 ha fatto registrare per la prima volta una riduzione della popolazione, nonostante il contributo positivo dell'immigrazione. Le proiezioni demografiche1 mostrano che, dopo una ripresa nel 2023, la popolazione totale dovrebbe diminuire a partire dal 2026. Figura 6.1 Variazione della popolazione totale, variazione naturale e migrazione netta nell'UE, 1961-2022 (media mobile triennale) e proiezioni della popolazione 2023-2050, milioni Variazione demografica complessiva Variazione naturale della popolazione Migrazione netta più adeguamento statistico Tendenza prevista Tendenza storica 3,5 3,0 2,5 Milioni di persone Figura 6.1 Variazione della popolazione totale, variazione naturale e migrazione netta nell'UE, 1961-2022 (media mobile triennale) e proiezioni della popolazione 2023-2050, milioni 192 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 –0,5 –1,0 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 Fonte: Eurostat [demo_gind, proj_23_n]. 1 Le proiezioni demografiche di Eurostat (Eurostat[proj_23_n]) qui utilizzate derivano dall'applicazione di una serie di ipotesi sull'andamento futuro di fattori quali fertilità, mortalità e migrazione alle statistiche ufficiali fornite dagli istituti nazionali di statistica. Tali dati non devono essere considerati come previsioni, ma come scenari ipotetici indicanti come la popolazione cambierà in futuro sulla base di queste ipotesi. Capitolo 6: La transizione demografica 1.2 I fattori alla base della variazione demografica sono diversi tra regioni urbane e rurali all'invecchiamento della popolazione, contribuisce a una minore crescita naturale della popolazione e in molti casi a una sua diminuzione. Dal 2010 la popolazione dell'UE è aumentata in media dell'1,5 ‰ ogni anno (Tabella 6.1), segno di una crescita molto più lenta rispetto agli anni 2000, quando il tasso era del 2,9 ‰. Un calo naturale (dello 0,7 ‰ annuo) è stato compensato dall'immigrazione netta (del 2,2 ‰ annuo). In questo periodo, la crescita maggiore si è registrata nell'UE nord-occidentale2 (4,2 ‰ annuo) con un aumento naturale della popolazione e dell'immigrazione netta3 (Carta 6.1). La crescita demografica nell'UE meridionale è stata inferiore per effetto di un calo demografico naturale, ma ancora positiva grazie all'immigrazione netta, che si è attestata su cifre simili a quelle degli Stati membri nord-occidentali. La popolazione dell'UE orientale è diminuita (del 2,6 ‰ annuo) a causa di un significativo calo naturale e dell'emigrazione netta. Le differenze nella struttura della popolazione hanno determinato differenze sostanziali nelle tendenze demografiche: una crescita totale della popolazione relativamente elevata nelle regioni urbane dell'UE nord-occidentale (6 ‰ annuo) e un calo significativo nelle regioni rurali dell'UE meridionale e orientale (del 4-5 ‰ annuo). In media si registra un calo naturale in tutti i tipi di regioni dell'UE: urbane, intermedie e rurali, ad eccezione delle regioni urbane dell'UE nord-occidentale. A livello di UE, così come in tutte e tre le grandi aree, la variazione naturale e la migrazione netta hanno seguito lo stesso andamento nel periodo 2010-2021 per quanto riguarda gli sviluppi relativi nelle regioni urbane e rurali4. In media sono state più alte nelle prime e più basse (spesso negative) nelle seconde (Tabella 6.2). Ciò rispecchia la minore percentuale di donne in età fertile nelle regioni rurali rispetto a quelle urbane, segno di un tasso di natalità più basso malgrado un tasso di fertilità più elevato. Questo fattore, insieme ai tassi di mortalità più elevati dovuti L'immigrazione netta è positiva per tutti e tre i tipi di regione a livello di UE, ma molto di più per le regioni urbane rispetto a quelle rurali (3,1 ‰ annuo vs 0,9). L'immigrazione netta ha compensato un calo demografico naturale negativo nelle regioni rurali e nelle regioni intermedie nord-occidentali, nelle regioni urbane meridionali e nelle regioni urbane orientali. Solo nelle regioni rurali orientali si è registrata, in media, un'emigrazione netta, che si è aggiunta al calo demografico naturale contribuendo a un deflusso significativo in regioni di paesi come Lettonia, Lituania e Croazia. Le medie, tuttavia, celano l'emigrazione netta registrata in alcune regioni dell'UE meridionale (soprattutto in Spagna, Portogallo e Italia meridionale) e nell'UE nord-occidentale (soprattutto nella Francia settentrionale e in Finlandia). Tabella 6.1 Variazione demografica naturale, migrazione netta e variazione demografica complessiva, 2010‑2021 Variazione demografica complessiva Variazione media annua per 1 000 abitanti 1,5 EU-27 Variazione demografica naturale Migrazione netta −0,7 2,2 Nord-occidentale 4,2 0,6 3,6 Meridionale 0,4 −1,6 2,0 Orientale −2,6 −2,2 −0,4 Fonte: Eurostat [demo_r_gind], calcoli della DG REGIO. 2 Per le definizioni di UE nord-occidentale, UE orientale e UE meridionale si rimanda al glossario. 3 È opportuno rilevare che, incentrando l'analisi sulle diverse aree dell'Unione, i dati sulla migrazione includono anche i movimenti tra gli Stati membri e, nel caso della variazione demografica regionale, i movimenti tra le regioni. I dati utilizzati non consentono di distinguere i diversi flussi. Utilizziamo quindi l'espressione "migrazione (netta)" per riferirci alla somma di tali flussi. Essa corrisponde alla definizione operativa utilizzata da Eurostat, ovvero quella componente della variazione demografica non attribuibile a nascite e decessi. 4 Per una spiegazione dettagliata della tipologia urbana-rurale basata sulla densità di popolazione, si rimanda al Riquadro 3.1. In mancanza di dati a un livello più dettagliato, l'analisi prende in considerazione le zone rurali o urbane; altrimenti, il livello di analisi è più elevato e basato su regioni prevalentemente rurali o urbane. La tipologia urbana-rurale è particolarmente utile per studiare le dinamiche demografiche nel tempo, poiché si basa sul raggruppamento e sulla densità della popolazione. 193 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Tabella 6.2 Variazione demografica naturale, migrazione netta e variazione demografica complessiva per tipologia di regione urbana-rurale, 2010-2021 Variazione demografica complessiva Variazione demografica naturale Migrazione netta Variazione media annua per 1 000 abitanti EU-27 Urbana Intermedia Rurale 3,9 0,9 −1,6 0,8 −1,3 −2,5 3,1 2,3 0,9 Nord-occidentale Urbana Intermedia Rurale 6,0 3,8 1,3 2,3 −0,2 −1,6 3,7 3,9 2,9 Meridionale Urbana Intermedia Rurale 2,1 −0,5 −4,7 −0,5 −2,2 −5,2 2,6 1,7 0,4 Orientale Urbana Intermedia Rurale 1,5 −2,5 −4,1 −0,9 −2,5 −2,5 2,4 −0,1 −1,6 Fonte: Eurostat [demo_r_gind], calcoli della DG REGIO. 194 Nel caso delle regioni rurali e intermedie, la loro prossimità a una città incide sui cambiamenti demografici (Tabella 6.3)5. Nelle regioni rurali remote, la popolazione si è ridotta del 3,6 ‰ annuo tra il 2010 e il 2021, circa 4 volte di più rispetto alle regioni rurali vicine a una città, dove il calo demografico naturale è stato in parte compensato dall'immigrazione netta. Per contro, l'immigrazione netta verso le regioni rurali remote, dove il calo naturale è stato maggiore, è stata molto ridotta. Tabella 6.3 Variazione demografica naturale, migrazione netta e variazione demografica complessiva per tipologia di regione urbana-rurale, compresa la vicinanza a una città, 2010-2021 Variazione demografica complessiva Variazione demografica naturale Migrazione netta Variazione media annua per 1 000 abitanti Urbana 3,9 0,8 3,1 Intermedia 0,9 −1,3 2,3 Vicina a una città 1,2 −1,3 2,4 Remota −2,6 −2,1 −1,5 −1,6 −2,5 0,9 Vicina a una città −0,8 −2,1 1,3 Remota −3,6 −3,5 −0,1 Rurale Fonte: Eurostat [demo_r_gind], calcoli della DG REGIO. 5 La presente analisi si basa su una versione più dettagliata della tipologia urbana-rurale, che classifica ulteriormente le regioni intermedie e rurali come "vicine a una città" o remote. Per "vicina a una città" si intende che almeno il 50 % della popolazione vive in aree situate entro 45 minuti di viaggio dal centro di una città con almeno 50 000 abitanti. Per "remota" si intende che il 50 % della popolazione vive al di fuori di tali aree. Carta 6.1 Saldo totale della popolazione, crescita naturale e migrazione netta per regioni NUTS 3, 2010-2021 Carta 6.1 Saldo totale della popolazione, crescita naturale e migrazione netta per regioni NUTS 3, 2010-2021 Crescita naturale Migrazione netta Variazione annua media per 1 000 abitanti <= −7,5 0-2,5 −7,5 - −5 2,5-5 −5 - −2,5 5-7,5 −2,5-0 > 7,5 EU-27 = 1,5 EU-27 = −0,7 EU-27 = 2,2 Fonte: Calcoli della DG REGIO basati su dati Eurostat (demo_r_gind3) e del Centro comune di ricerca (JRC) (ARDECO). dati non disponibili 0 1 000 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Capitolo 6: La transizione demografica Saldo della popolazione 195 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Riquadro 6.1 Tendenze dell'urbanizzazione di lungo periodo in Europa e di conseguenza una diminuzione della percentuale nelle zone rurali al 29 % entro il 2021 (Figura 6.2)1. La crescita della popolazione urbana è suddivisa tra città (7 pp) e piccoli centri e periferie (5 pp). L'urbanizzazione è associata all'innovazione e alle economie di scala, determinando una maggiore produttività e uno sviluppo socio-economico. In virtù della loro densità, le aree urbane possono offrire anche vantaggi ambientali quali una riduzione nell'uso di terreno, energia e materie prime. D'altra parte, la crescente densità di popolazione e la diversità delle aree urbane pongono sfide quali inquinamento, costo delle abitazioni, congestione, criminalità e mancanza di coesione sociale, con potenziali ripercussioni sul benessere dei residenti. Tuttavia gli attuali livelli di urbanizzazione e le tendenze del periodo 1961-2021 differiscono tra le varie aree dell'UE. Contrariamente alla crescita della popolazione nelle aree nord-occidentali e meridionali, nell'UE orientale la popolazione è diminuita costantemente a partire dal 1991, e anche la quota nelle città è scesa dal 31 % al 28 %. Nel 2021 gli Stati membri orientali, con il 61 % della popolazione residente in aree urbane (città più piccoli centri e periferie) contro il 71 % dell'UE nord-occidentale e il 78 % dell'UE meridionale, rimanevano i meno urbanizzati. La concentrazione della popolazione nelle aree urbane non è un fenomeno recente. Il processo di urbanizzazione in Europa, come altrove, è stato alimentato dall'industrializzazione a partire dalla fine del XVIII secolo, con un passaggio da economie basate sull'agricoltura a economie industriali e, più recentemente, dei servizi. Questo processo ha determinato lo spostamento della popolazione dalle zone rurali a quelle urbane e la costruzione di infrastrutture. Tra il 1961 e il 2021, la popolazione dell'UE è aumentata da 359 a 456 milioni. Tale aumento è stato accompagnato da un costante processo di urbanizzazione, con un incremento della popolazione che vive nelle aree urbane dal 59 % al 71 % del totale, Figura 6.2 Quota di popolazione per grado di urbanizzazione (città, piccoli centri e periferie e zone rurali), nell'EU-27 e per ampi raggruppamenti, dal 1961 al 2021 Città Piccoli centri e periferie Rurale 100 % 100 % EU-27 Nord-occidentale Meridionale 2021 2011 2001 1991 1981 1971 0% 1961 0% 2021 10 % 2001 20 % 10 % 1981 20 % 2021 30 % 1961 30 % 2011 40 % 2001 40 % 1991 50 % 1981 50 % 1971 60 % 2021 60 % 1961 70 % 2011 70 % 2001 80 % 1991 80 % 1981 90 % 1971 90 % 1961 196 Il calo della popolazione rurale è stato particolarmente accentuato nell'UE meridionale (dal 36 % nel 1961 al 22 %). L'aumento della percentuale di popolazione nelle città è stato maggiore nell'UE meridionale (12 pp), seguita dall'UE orientale (9 pp), mentre è stato esiguo nell'UE nord-occidentale (1 pp). La percentuale di popolazione nei piccoli centri e nelle periferie è aumentata maggiormente nell'UE orientale (6 pp) e nord-occidentale (5 pp), mentre è aumentata molto meno nell'UE meridionale (2 pp). Orientale Fonte: Batista e Silva e Dijkstra (2024) e calcoli della DG REGIO. 1 Il grado di urbanizzazione dal 1961 al 2021 è calcolato utilizzando lo strumento della griglia del grado di urbanizzazione messo a punto dal JRC (strumenti del Global Human Settlement Layer: https://ghsl.jrc.ec.europa.eu/tools.php). Si ottiene così una classificazione degli insediamenti a livello di griglia in base alle griglie di popolazione con una risoluzione di 1 chilometro quadrato (km2) e secondo le definizioni del grado di urbanizzazione (cfr. Riquadro 3.2). Come input è stata utilizzata una serie temporale coerente di griglie di popolazione a questo livello di risoluzione, costruita per questo periodo dal JRC, con intervalli di 10 anni in linea con gli anni del censimento. Capitolo 6: La transizione demografica Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira REGIOgis Carta 6.2 Variazione media della popolazione per decennio per area di 5 x 5 km, 1961-2021 % <= −15 −15 - −5 −5-5 Fonte: JRC. 5-15 > 15 dati non disponibili 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Nel caso delle regioni intermedie, l'effetto della prossimità a una città è ancora più pronunciato. Nelle regioni vicine a una città, la popolazione è aumentata dell'1,2 ‰ annuo nel periodo, mentre nelle regioni remote si è ridotta del 2,6 ‰. Gran parte di queste variazioni sono attribuibili alle differenze nella migrazione netta, che è stata positiva nelle regioni vicine alle città e negativa nelle regioni remote, rafforzando così un maggior calo demografico naturale in queste ultime. L'emigrazione netta dalle regioni periferiche (ad esempio alcune regioni ultraperiferiche come la Guadeloupe o le Açores) è dovuta in parte alla mancanza di opportunità economiche e occupazionali che, unitamente alla mancanza di accesso ai servizi essenziali come l'istruzione e la formazione, l'assistenza all'infanzia e le strutture sanitarie, le rende luoghi meno attraenti in cui vivere, sia per i migranti sia Carta 6.2 Variazione media della popolazione per decennio per area di 5 x 5 km, 1961-2021 La variazione demografica tra il 1961 e il 2021 è diversa da paese a paese ed è influenzata dall'elemento geografico (Carta 6.2). Sia la crescita sia il calo della popolazione tendono a raggrupparsi in particolari aree. Inoltre nell'UE esiste un marcato divario tra le aree urbane e le zone rurali. La popolazione è aumentata in modo sostanziale nel periodo in questione nelle città principali o intorno ad esse, così come nelle zone costiere, soprattutto nell'UE meridionale. Le zone rurali hanno perso popolazione in generale, ma soprattutto nell'UE meridionale e orientale, con ampie zone prevalentemente rurali di Portogallo, Spagna, Croazia, Bulgaria, Romania e Paesi baltici. Ciò dimostra che la popolazione dell'UE si concentra sempre di più nelle città e nei grandi centri urbani, mentre diminuisce sempre di più nelle zone rurali. Non si prevede un'inversione di questa tendenza, anche se la velocità media di urbanizzazione è probabile che diminuisca, soprattutto nei paesi con livelli di urbanizzazione già molto elevati. per la popolazione residente (cfr. anche il Capitolo 3). In alcune regioni ultraperiferiche, tuttavia, il problema è piuttosto il contrario: una notevole pressione migratoria verso l'interno dall'esterno dell'UE. Mayotte, Guyane e Canarias sono tra le dieci regioni dell'UE con la più alta percentuale di immigrati nati in paesi terzi; a Mayotte più del 50 % della popolazione è nata fuori dell'Unione. Nel 2022 il 42 % degli abitanti dell'UE viveva in una regione che aveva perso popolazione tra il 2010 e il 2021. Ciò è avvenuto solo per il 26 % nelle regioni urbane, ma per il 47 % nelle regioni intermedie e per il 62 % in quelle rurali (Figura 6.3). La percentuale di persone che vivono in una regione in declino demografico è particolarmente elevata (circa il 75 %) nelle regioni intermedie e rurali remote. È inoltre più probabile che un rapido calo demografico (di almeno il 7,5 ‰ annuo) sia stato registrato nelle regioni rurali 197 Figura 6.3 Quota della popolazione dell'UE nel 2022 per direzione e tasso di variazione della popolazione per tipologia urbano-rurale nel periodo 2010-2021 80 In lenta crescita 60 In lento declino In rapido declino 20 0 –20 –40 –60 –80 Tutte Urbana Vicina a una città Intermedia Remota Tutte Vicina a una città Remota Rurale Nota: per crescita/declino rapido si intende un aumento/calo di almeno 7,5 ‰ annuo. La quota di popolazione si riferisce alla percentuale al 1º gennaio 2022. Fonte: Eurostat [demo_r_pjangrp3] e calcoli della DG REGIO. rispetto ad altre nello stesso periodo. Nelle regioni intermedie remote il calo è stato del 37 % in 12 anni. 198 In rapida crescita 40 % di popolazione Figura 6.3 Quota della popolazione dell'UE nel 2022 per direzione e tasso di variazione della popolazione per tipologia urbano-rurale nel periodo 2010-2021 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale La percentuale relativamente elevata di regioni rurali e remote in declino demografico è in linea con il calo demografico verificatosi in media in queste regioni. Tuttavia ci sono anche regioni con una rapida crescita demografica in tutti i gruppi, in particolare le due regioni ultraperiferiche francesi Guyane e Mayotte, dove si prevede un raddoppio della popolazione entro il 2100. Le proiezioni demografiche di Eurostat per il 20406 indicano un aumento della percentuale di persone che vivono in regioni in declino demografico in tutti i gruppi di circa 18 pp rispetto al 2020. 1.3 La percentuale di popolazione di età compresa tra 0 e 29 anni rispetto a quella tra 30 e 59 anni varia notevolmente nell'UE Nel 2022 la popolazione dell'UE di età compresa tra 0 e 29 anni era di 139 milioni e quella di età compresa tra 30 e 59 anni di 183 milioni. La differenza di 44 milioni di persone costituisce un divario generazionale equivalente al 10 % della popolazione totale dell'Unione. In futuro l'immigrazione probabilmente ridurrà questa differenza con l'aggiunta di persone di età compresa tra 0 e 29 anni, ma è improbabile che la elimini completamente. Alla luce del continuo invecchiamento e dei livelli di fertilità previsti, ciò significa che la popolazione totale dovrebbe diminuire nei prossimi anni e decenni, sulla scorta delle ultime proiezioni di riferimento di Eurostat. La struttura per età della popolazione influisce anche sul tasso di natalità7. Con il progressivo invecchiamento del gruppo di età più giovane nel corso del tempo, il numero di donne in età fertile diminuirà e lo stesso accadrà al numero di nascite, anche se i tassi di fertilità rimarranno invariati. La differenza tra le due fasce d'età esiste praticamente in tutte le regioni dell'UE (Carta 6.3), seppur in misura diversa. Ad esempio, in molte regioni della Spagna nord-occidentale e della Germania orientale, nonché in alcune regioni dell'Italia e della Bulgaria, la popolazione di età compresa tra 0 e 29 anni è inferiore del 40 % o più rispetto a quella di età compresa tra 30 e 59 anni, determinando una variazione demografica naturale sempre più negativa e una rapida crescita della percentuale di popolazione di età pari o superiore a 65 anni rispetto ad altre regioni. Viceversa, alcune regioni della Francia (comprese alcune delle regioni ultraperiferiche), dell'Irlanda, della Svezia, dei Paesi Bassi, della Finlandia e della Danimarca hanno una popolazione di età compresa tra 6 Eurostat [proj_19rp3]. 7 Il tasso di natalità si riferisce al numero totale di nascite in un anno per 1 000 individui di una popolazione. Il tasso di fertilità si riferisce al numero di nati vivi in un anno per 1 000 donne in età riproduttiva di una popolazione. Capitolo 6: La transizione demografica Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira 199 REGIOgis Carta 6.3 Popolazione tra 0 e 29 anni rispetto alla popolazione tra 30 e 59 anni per regioni NUTS 3, 2022 Percentuale <= 60 60-70 70-80 EU-27 = 76,0 Fonte: Eurostat (demo_r_pjangrp3). 80-90 90-100 > 100 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 6.3 Popolazione tra 0 e 29 anni rispetto alla popolazione tra 30 e 59 anni per regioni NUTS 3, 2022 Figura 6.4 Variazione prevista della popolazione per fascia d'età negli Stati membri dell'UE, 2023-2040 20-64 65+ 50 40 30 20 10 0 –10 –20 BG LV HR HU RO PL EE SE LT DE EL PT DK SI EU-27 FR BE SK MT IT NL CY AT ES IE LU –30 Fonte: Eurostat [proj_23n]. 0 e 29 anni superiore rispetto a quella di età compresa tra 30 e 59 anni, il che significa che probabilmente subiranno un calo demografico naturale più lento se non addirittura un aumento della popolazione. 200 0-19 FI 60 CZ 70 Variazione della popolazione, % Figura 6.4 Variazione prevista della popolazione per fascia d'età negli Stati membri dell'UE, 2023-2040 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Nonostante le variazioni regionali, esistono chiare tendenze nazionali: la maggior parte degli Stati membri nord-occidentali, tranne Germania e Austria, hanno una percentuale relativamente elevata di popolazione tra 0 e 29 anni, mentre gli Stati membri meridionali una percentuale piuttosto esigua. Oltre alla maggiore emigrazione di giovani lavoratori riguardante in particolare le giovani donne, il divario potrebbe essere legato a tassi di natalità più bassi a causa di differenze nelle politiche familiari, ben sviluppate in Francia e negli Stati membri settentrionali, e nella disponibilità e accessibilità dei servizi di educazione e cura della prima infanzia. Anche le difficili condizioni del mercato del lavoro per i giovani in cerca di un'occupazione stabile, così come le criticità nelle condizioni economiche in generale, potrebbero influire sulla situazione facendo sì che, ad esempio, le donne in Spagna e in Italia abbiano il primo figlio relativamente tardi (cfr. anche i Capitoli 1 e 2). 1.4 La popolazione anziana cresce mentre le altre fasce di età si assottigliano Il graduale rallentamento della crescita demografica nell'UE cela differenze significative nelle tendenze delle diverse fasce d'età. Alcune fasce d'età hanno iniziato ad assottigliarsi, mentre altre hanno continuato a crescere (Carta 6.4). In particolare, la popolazione in età lavorativa (20-64 anni) è diminuita del 2,5 % nel periodo 2014-2021, seppur in misura maggiore negli Stati membri orientali e meridionali, nei quali alcune regioni hanno registrato riduzioni superiori al 10 %8. Si prevede un proseguimento di tale declino. A livello di UE si prevede che la popolazione in età lavorativa diminuirà del 6,5 % entro il 2040 (Figura 6.4). Alcuni Stati membri sono più colpiti da questo fenomeno di altri. In Lettonia, Lituania e Grecia si prevede una riduzione di circa il 20 %. Supponendo che i tassi di attività delle persone nei vari livelli di istruzione (primaria, secondaria e terziaria) all'interno di ogni sottogruppo della popolazione (giovani, adulti, anziani, donne, uomini, madri) restino costanti, il numero di persone attive dovrebbe seguire un andamento molto simile. Dopo aver raggiunto la cifra record di 205 milioni nel 2022, si stima che il numero di persone attive scenderà a 201 milioni nel 2030, 192 milioni nel 2040 e 184 milioni nel 20509. 8 Per le implicazioni future sulle dimensioni della forza lavoro in diversi Stati membri, cfr. Commissione europea (2023b), Capitolo 2. 9 Fonte: calcoli della DG EMPL, basati su dati Eurostat e dell'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE) e sulle statistiche demografiche EUROPOP2023. Carta 6.4 Variazione della quota di popolazione per fasce d'età per regioni NUTS 3, 2014-2021 Carta 6.4 Variazione della quota di popolazione per fasce d'età per regioni NUTS 3, 2014-2021 Fascia d'età 20-64 anni Fascia d'età dai 65 anni in su Variazione complessiva (%) <= −12,5 5,0-10,0 −12,5 - −10,0 10,0-15,0 −10,0 - −7,5 15,0-20,0 −7,5 - −5,0 20,0-25,0 −5,0 - −2,5 > 25,0 −2,5-0 dati non disponibili 0-5,0 EU-27 = −1,2 EU-27 = −2,5 0 EU-27 = 14,0 Fonte: Eurostat (demo_r_pjangrp3), calcoli della DG REGIO. 1 000 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Capitolo 6: La transizione demografica Fascia d'età 0-19 anni 201 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale La riduzione della popolazione in età lavorativa ha un notevole impatto negativo sulle dimensioni della forza lavoro dell'UE, mettendo a repentaglio la crescita economica e la sostenibilità fiscale, soprattutto in considerazione del previsto aumento della popolazione dai 65 anni in su (cfr. di seguito). Le politiche del mercato del lavoro possono attenuare questo calo della forza lavoro europea. In uno scenario in cui l'attività delle donne nell'UE convergesse verso il valore obiettivo nei tre Stati membri con i migliori risultati per questo gruppo, 17,3 milioni di donne in più entrerebbero nel mercato del lavoro dell'Unione. Facendo la stessa ipotesi per gli uomini, entrerebbero a far parte della forza lavoro dell'UE 8,8 milioni di uomini in più. 202 Nel periodo 2014-2021 si è registrato un calo leggermente inferiore nella fascia di età 0-19 anni a livello di UE (pari all'1,2 %), sebbene in molte regioni meridionali e orientali la riduzione sia stata superiore al 10 %. Per contro, si è registrato un aumento in diverse regioni di Svezia, Cechia e della parte orientale della Germania, nonché nelle regioni delle capitali di molti altri Stati membri. Secondo le proiezioni, la popolazione di età compresa tra 0 e 19 anni diminuirà di oltre il 9 % entro il 2040, seppur in misura maggiore in alcuni Stati membri orientali (Lituania, Lettonia, Polonia, Romania, Croazia e Bulgaria), oltre che in Italia e Spagna. Riduzioni consistenti e persistenti in questa fascia d'età tendono a comportare una riduzione del fabbisogno di scuole, costringendo i bambini a percorrere distanze maggiori per raggiungere l'istituto più vicino a causa della progressiva chiusura delle scuole – soprattutto nelle zone rurali, dove le distanze sono già relativamente lunghe10 – ponendo ostacoli significativi alla garanzia di un accesso equo (cfr. Sezione 2). Per contro, la grande maggioranza delle regioni dell'UE ha registrato un aumento sostanziale della popolazione dai 65 anni in su tra il 2014 e il 2021. Ciò è avvenuto in particolare in Polonia, Slovacchia, Irlanda e Cipro, con un aumento superiore al 25 % nella maggior parte delle regioni. Anche in Finlandia, nei Paesi Bassi, in Francia, Romania e Portogallo alcune regioni hanno registrato una crescita altrettanto elevata. D'altra parte, in alcune regioni di Bulgaria, Grecia, Spagna, Lituania e Lettonia, la popolazione dai 65 anni in su è diminuita. Secondo le proiezioni, questa fascia d'età aumenterà del 27 % in tutta l'UE entro il 2040, ma in Lussemburgo, Irlanda e Spagna del 50 % o più. Si può prevedere che da questa situazione deriverà un aumento della domanda di as10 OCSE (2021). 11 Eurostat[proj_23n]. sistenza sanitaria e di assistenza a lungo termine e una conseguente necessità di espansione della capacità e, pertanto, della spesa. In caso di contrazione della forza lavoro nazionale, potrebbe emergere la necessità di lavoratori migranti per colmare le carenze di personale nel settore dell'assistenza. 1.5 Nelle regioni rurali la percentuale di anziani è più alta e quella della popolazione in età lavorativa è più bassa Mentre nel breve periodo la struttura per età della popolazione dell'UE nel suo complesso può essere modificata solo dalla migrazione da e verso il resto del mondo, nelle singole regioni è influenzata anche dagli spostamenti da e verso altre parti dell'Unione. La probabilità che si verifichino tali spostamenti, e la loro direzione possono dipendere, tra gli altri fattori, dall'età delle persone. Le persone di età compresa tra 20 e 39 anni tendono a spostarsi di più dalle regioni rurali a quelle urbane, mentre tra le persone tra 40 e 64 anni e dai 65 anni in su si può prevedere anche una migrazione dalle regioni urbane a quelle rurali o intermedie. Questi modelli migratori attenuerebbero l'invecchiamento della popolazione nelle regioni urbane, grazie all'ingresso di persone più giovani ed (eventualmente) al trasferimento di persone più anziane. Nelle regioni rurali si verificherebbe il contrario, esacerbando il fenomeno dell'invecchiamento. Nell'UE nel suo complesso, il 21 % della popolazione aveva dai 65 anni in su nel 2022 (Figura 6.5a). Si tratta di un aumento di 2,4 pp rispetto al 2014 e la previsione è che continuerà ad aumentare, raggiungendo il 27 % entro il 204011. Questo, insieme al calo della popolazione in età lavorativa, presenta una serie di sfide legate all'invecchiamento, tra cui l'aumento delle esigenze di assistenza sanitaria e a lungo termine e quindi una maggiore pressione sui bilanci pubblici, sulla coesione sociale (anche intergenerazionale) e territoriale, sugli investimenti, sull'attività imprenditoriale e sulla produttività. L'entità del calo e dell'invecchiamento della popolazione e i problemi che ne derivano possono variare in modo significativo tra regioni urbane e rurali. Nelle regioni rurali, la percentuale di popolazione dai 65 anni in su tende a essere relativamente elevata, soprattutto nelle regioni remote, dove nel 2022 ha superato la quota media dell'UE di 3,3 pp. Tale percentuale è cresciuta più velocemente rispetto alle Capitolo 6: La transizione demografica Figura 6.5 Quota delle diverse fasce d'età sulla popolazione totale per tipologia urbana-rurale, 2014 e 2022 a) Dai 65 anni in su b) 20-64 anni 2022 2014 2022 Media UE, 2022 2014 Media UE, 2022 62 Quota sulla popolazione totale, % Quota sulla popolazione totale, % 25 23 21 19 17 60 58 56 54 52 15 Vicina a una città Urbana Remota Vicina a una città Intermedia Vicina a una città Remota Rurale Urbana Remota Intermedia Vicina a una città Remota Rurale Fonte: Eurostat [demo_r_pjangrp3]. altre regioni nel periodo 2014-2021 e si prevede che continuerà a farlo in futuro12. La quota di popolazione in età lavorativa13, invece, è inferiore alla media nelle regioni rurali, di nuovo soprattutto in quelle remote (Figura 6.5b), e si è ridotta maggiormente nel periodo 2014-2021. Analogamente, a causa della riduzione della forza lavoro potenziale e dell'aumento delle persone dai 65 anni in su, le regioni rurali dovranno probabilmente affrontare problemi più gravi legati all'invecchiamento. Al contrario, nelle regioni urbane, la percentuale di persone in età lavorativa tende ad essere maggiore rispetto alla media UE e la percentuale di persone dai 65 anni in su tende ad essere minore (di 1,2 pp). Le variazioni in entrambi i casi tendono a essere più contenute rispetto alle regioni rurali e intermedie, per cui si prevede che le regioni urbane saranno in grado di affrontare meglio, o forse di evitare del tutto, le sfide sopra menzionate. È importante notare che l'entità di tali sfide dipende dalla percentuale di popolazione in età lavorativa occupata, che nel 2022 variava dall'83 % dei Paesi Bassi al 65 % dell'Italia. Inoltre in tutta l'UE si registra una forte tendenza all'aumento dei tassi di occupazione tra le fasce di età più anziane14. Ciò è dovuto in parte all'aumento dell'età pensionabile, ma anche al fatto che un maggior numero di persone anziane sceglie di lavorare grazie alle migliori condizioni di salute, ai livelli di istruzione più elevati, alle migliori condizioni di lavoro e ai lavori meno faticosi rispetto al passato (cfr. anche la Sezione 2). Il tasso di occupazione nell'UE per le persone di età compresa tra 60 e 64 anni è aumentato dal 35 % al 49 % negli otto anni dal 2014 al 2021, mentre il tasso per le persone di età compresa tra 65 e 74 anni è aumentato dall'8 % all'11 %. Tali tassi variano notevolmente all'interno dell'UE, passando dal 28 % dell'Estonia nel 2022 e dal 19 % della Svezia al 3 % della Romania, segno di un notevole margine affinché un numero maggiore di persone dai 65 anni in su possa essere occupato in futuro. 12 Eurostat[proj_19r]. Si veda anche la Relazione 2024 sull'invecchiamento demografico (Commissione europea e Comitato di politica economica, di prossima pubblicazione). 13 Sebbene la fascia di età 20-64 anni sia qui indicata come popolazione in età lavorativa, è opportuno rilevare che l'età effettiva delle persone che lavorano è estremamente variabile da regione a regione. I tassi di occupazione differiscono ampiamente da una regione all'altra, così come i limiti legali dell'età pensionabile, che in alcuni Stati membri sono inferiori ai 65 anni. Poiché l'età della pensione sta aumentando in tutta l'UE, una percentuale crescente di persone di età superiore ai 64 anni lavora. Inoltre anche una parte delle persone con meno di 20 anni lavora, sebbene la percentuale tenda a diminuire. 14 Cfr. Commissione europea (2023a), Capitolo 2. 203 Figura 6.6 Crescita della popolazione negli insediamenti dell'UE, per tipo di insediamento e tempo di percorrenza verso le città (tassi di crescita medi annui), 2011-2021 0,8 Crescita annua della popolazione, % Figura 6.6 Crescita della popolazione negli insediamenti dell'UE, per tipo di insediamento e tempo di percorrenza verso le città (tassi di crescita medi annui), 2011-2021 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale 0,6 0,4 0,2 0,0 –0,2 –0,4 Grandi città Piccole città Vicina a una (> 250k o (< 250k, grande città in testa alla non in testa classifica) alla classifica) Città Vicina a una piccola città Piccoli centri Vicina a una grande città Vicina a una piccola città Lontana da una città Villaggi Nota: i tassi di crescita annui sono calcolati come tassi di crescita annui composti per il periodo 2011-2021. I valori escludono gli insediamenti non ancora esistenti nel 2011. Le città in testa alla classifica sono le più grandi di ogni paese. I piccoli centri o i villaggi sono considerati "vicini a una città" se situati entro un raggio di 30 minuti di auto (o meno) dal confine di una città, e lontani da una città in caso contrario. I piccoli centri o i villaggi sono considerati vicini a una grande città anche in caso di vicinanza anche a una piccola città. Fonte: calcoli OCSE basati su dati GEOSTAT dell'UE. 2. L'accesso a servizi di alta qualità a fronte di una popolazione in calo e i relativi costi 204 Lontana da una città Date le tendenze demografiche sopra descritte, molti centri abitati e regioni subiranno un calo demografico nel prossimo decennio. Già la metà dei villaggi e oltre il 40 % delle città dell'UE hanno perso popolazione nel periodo 2011-2021. Si tratta soprattutto di località distanti più di 30 minuti di viaggio dalle città, mentre i piccoli centri e i villaggi vicini alle città hanno registrato in media un aumento della popolazione (Figura 6.6)15. I territori che stanno perdendo popolazione devono affrontare scelte difficili su come adattare i servizi pubblici a una popolazione e a bilanci più ridotti16. Se da un lato le politiche devono garantire a tutti i cittadini l'accesso ai servizi essenziali, dall'altro, al di fuori delle città devono bilanciare l'accessibilità – in termini di disponibilità e facilità di accesso ai servizi – con i costi di fornitura17. Recenti studi di caso sul calo demografico in Estonia e Lettonia dimostrano che i centri in declino demografico potrebbero anche dover considerare strategicamente il "ridimensionamento" degli ambienti costruiti per ridurre l'eccesso di offerta e il degrado delle abitazioni e delle altre infrastrutture esistenti18, oltre che per contenere i costi di manutenzione degli edifici più vecchi. 2.1 In che modo i cambiamenti demografici influenzeranno il funzionamento e l'accessibilità delle scuole? Le stime di uno studio transnazionale19 mostrano che le scuole delle zone rurali scarsamente popolate tendono a essere più piccole di quelle delle città e hanno già costi medi più elevati per bambino20: circa il 20 % in più nelle zone rurali scarsamente popolate e il 10 % in più nei villaggi (Figura 6.7a). Con il calo demografico, l'invecchiamento della popolazione e altre tendenze demografiche come l'urbanizzazione, 15 La definizione di "vicino a una città", qui applicata ai centri abitati, differisce da quella utilizzata in precedenza nella tipologia urbana-rurale, dove si riferisce alla quota di popolazione di una regione NUTS 3 che vive in prossimità di una città. 16 I centri in declino demografico potrebbero aver bisogno di trovare soluzioni creative per i servizi, fornendoli o virtualmente o in collaborazione con le città o i piccoli centri limitrofi. 17 La Commissione europea misura l'accesso ai servizi e alle infrastrutture mediante alcune modalità di viaggio entro intervalli di tempi di percorrenza prestabiliti: cfr. Commissione europea (2021), Riquadro 4.2. 18 OCSE (2022). 19 OCSE/CE-JRC (2021). 20 I costi per bambino delle scuole di piccole dimensioni sono generalmente più alti rispetto a quelli delle grandi scuole, perché i costi fissi (ad esempio per il personale amministrativo e la manutenzione) sono distribuiti su un numero inferiore di studenti. Capitolo 6: La transizione demografica Figura 6.7 Stime di accesso e costi per servizi specifici per grado di urbanizzazione, 2021 b) Servizi di cardiologia a) Scuole primarie 115 Zone scarsamente popolate Costo annuo per paziente di cardiologia (indicizzato) Costo annuo per bambino, € 4 500 4 300 Villaggi 4 100 3 900 Piccoli centri e periferie 3 700 Città Piccoli centri e periferie Villaggi 110 Zone scarsamente popolate 105 Città 100 3 500 1 2 3 4 Distanza stradale dalle scuole primarie (km) 0 10 20 30 Distanza delle sedi dei servizi di cardiologia rispetto alle città (km) Fonte: OCSE/CE-JRC (2021). l'OCSE calcola che entro il 2035 mantenere invariate le reti scolastiche primarie nel prossimo decennio farà aumentare i costi per bambino del 60 % nei villaggi e del doppio nelle zone rurali scarsamente popolate dell'UE. Tali costi saranno ancora più elevati nei paesi in cui le aree non metropolitane stanno perdendo popolazione più velocemente21. Inoltre i bambini delle zone rurali scarsamente popolate percorrono già distanze molto più elevate per raggiungere la scuola rispetto a quelli delle città. Anche l'accessibilità geografica delle scuole primarie e delle strutture per l'educazione e la cura della prima infanzia incide sul mercato del lavoro, influenzando le decisioni dei genitori di lavorare. Per i genitori di bambini piccoli, e in particolare per i genitori single, la facilità e la flessibilità dell'accesso ai servizi di assistenza all'infanzia determinano la decisione di accettare o meno un impiego, così come il numero di ore lavorate. L'analisi di diversi Stati membri mostra che le strutture per l'infanzia sono spesso inaccessibili a piedi, ma sono solitamente raggiungibili con un breve tragitto in auto. L'accessibilità geografica delle strutture per l'infanzia tende a essere molto più elevata nei contesti urbani, probabilmente per via della maggiore domanda e/o densità di popolazione. 21 Commissione europea (2021), Riquadro 6.1. 22 OCSE/CE-JRC (2021). 23 OCSE (2021). 2.2 In che modo i cambiamenti demografici influiranno sui costi e sull'accessibilità dei servizi sanitari e di assistenza a lungo termine? Si prevede un aggravamento della carenza di personale nell'assistenza a lungo termine, settore ad alta intensità di manodopera ma già in svantaggio nella competizione per il personale con settori più attraenti. Il problema sarà particolarmente acuto nelle zone rurali, caratterizzate da un aumento delle esigenze di assistenza a lungo termine legato all'invecchiamento e da una riduzione delle risorse umane. Per quanto riguarda l'assistenza sanitaria, uno studio in corso presso l'OCSE ha stimato l'accessibilità di alcune cure mediche specialistiche. Per i servizi di cardiologia, si stima che una riduzione dell'1 % della popolazione servita dal centro medio sia associata a un aumento dei costi per paziente di oltre lo 0,5 %22. Gli abitanti delle zone rurali e dei villaggi scarsamente popolati percorrono in genere oltre 20 km in più per accedere a questi servizi rispetto ai residenti delle città (Figura 6.7b). Anche gli abitanti dei piccoli centri percorrono in media 10 km in più rispetto a quelli delle città per accedervi. Per rispondere alle esigenze sanitarie delle popolazioni che invecchiano, l'OCSE raccomanda23 il rafforzamento dei sistemi di assistenza primaria e integrata delle località rurali e remote, solitamente più accessibili dei centri specialistici. 205 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale L'accessibilità è un fattore importante per la distribuzione dei servizi pubblici e per il loro ruolo nella coesione territoriale. L'immigrazione e gli spostamenti interni all'UE non possono garantire la crescita demografica in tutti i territori. La perdita di popolazione è una realtà demografica a cui molte regioni dell'UE devono prepararsi, soprattutto pianificando l'adattamento della fornitura dei servizi essenziali alla variazione demografica24. Al contempo, la perdita di servizi può accelerare lo spopolamento e fomentare il malcontento. I governi nazionali e regionali dovranno quindi contribuire a coordinare e finanziare gli sforzi volti a limitare le disuguaglianze territoriali nell'accesso ai servizi. Le soluzioni di mobilità condivisa per le zone rurali, come quelle sostenute dal progetto Smarta-NET25 gestito dalla DG MOVE della Commissione europea, possono essere efficaci in tal senso. 3. Sfruttare i talenti per affrontare i cambiamenti demografici 206 La sezione precedente ha evidenziato come il calo della popolazione in età lavorativa sia diffuso e come più della metà degli abitanti dell'UE viva in regioni caratterizzate da questo fenomeno. In alcune regioni questa tendenza si somma ad ulteriori problemi strutturali. Alcune regioni si trovano ad affrontare le sfide dell'invecchiamento della popolazione unitamente a quelle di una percentuale ridotta e stagnante di popolazione con istruzione terziaria e dell'emigrazione dei giovani e della popolazione istruita. Tale combinazione le espone al rischio di cadere in una trappola per lo sviluppo dei talenti, interferendo con la loro capacità di costruire economie sostenibili, competitive e basate sulla conoscenza. 3.1 Molte regioni dell'UE sono cadute in una trappola per lo sviluppo dei talenti o rischiano di cadervi26 Rispetto alla media dell'UE, in alcune regioni una percentuale significativamente inferiore di persone possiede un titolo di livello terziario e per quanto riguarda i giovani (di età compresa tra 20 e 24 anni) è meno probabile che siano iscritti all'istruzione terziaria e più probabile che si trasferiscano per iscriversi altrove. Inoltre mentre la percentuale di persone tra 25 e 64 anni con un'istruzione terziaria è in crescita nell'UE in generale – perché un numero maggiore di persone nelle coorti di età più giovani ha questo livello di istruzione rispetto a quelle più anziane – in queste regioni la crescita è più lenta che in altre.27 Le regioni, quindi, saranno meno in grado di compensare il calo della popolazione in età lavorativa con una forza lavoro più qualificata in grado di aumentare la produttività del lavoro. Se il problema non viene affrontato è probabile che riduca la competitività delle regioni e che aumenti il divario di talenti con le altre regioni28. L'istruzione terziaria può contribuire in modo significativo al dinamismo e all'attrattiva di una regione. Tuttavia la mancanza di prospettive di carriera, magari legata alla scarsa domanda di lavoratori qualificati da parte delle imprese e delle istituzioni di queste regioni, può scoraggiare i giovani dall'investire nell'istruzione e nella formazione o indurli a cercare opportunità altrove. È quindi altrettanto importante creare opportunità economiche che sfruttino i punti di forza di una regione, al fine di trattenere e attrarre talenti e adeguare le competenze disponibili alle esigenze attuali e future del mercato. La Commissione europea29 ha formulato un metodo per individuare le regioni cadute o a rischio di cadere in una trappola per lo sviluppo dei talenti30 (cfr. Riquadro 6.2). Secondo tale metodo, circa 46 regioni sono incagliate in una trappola per lo sviluppo dei talenti (Carta 6.5, in rosso). Queste regioni, ubicate per lo più in Bulgaria, Romania, Ungheria, Croazia, Italia meridionale, Portogallo, Germania orientale e regioni 24 Oltre ai servizi pubblici come l'istruzione, la formazione e gli ospedali, le località con una popolazione in calo devono affrontare il problema del mantenimento delle infrastrutture esistenti, oramai troppo grandi (e troppo costose) per la popolazione rimasta. 25 https://www.smarta-net.eu/. 26 Per una spiegazione della trappola per lo sviluppo dei talenti, si rimanda al Riquadro 6.2. 27 Eurostat [proj_19r]. 28 Si rileva che, oltre all'istruzione terziaria, anche l'istruzione e la formazione professionale sono importanti per una forza lavoro con competenze adeguate (cfr. anche il Capitolo 2). 29 Commissione europea (2023a). 30 Questo concetto è ben distinto da quello di trappola dello sviluppo discusso nel Capitolo 1. Capitolo 6: La transizione demografica Riquadro 6.2 Individuazione delle regioni cadute o a rischio di cadere in una trappola per lo sviluppo dei talenti Il metodo utilizzato per individuare le regioni cadute in una trappola per lo sviluppo dei talenti o che rischiano di cadervi è applicato a livello di NUTS 2. Una regione è considerata incagliata in una trappola per lo sviluppo dei talenti se: • la riduzione media annua della popolazione di età compresa tra 25 e 64 anni superava il 7,5 ‰ tra il 2015 e il 2020; • la percentuale di popolazione di età compresa tra 25 e 64 anni con un'istruzione terziaria era inferiore alla media dell'UE nel 2020; e • la quota di popolazione di età compresa tra 25 e 64 anni con un'istruzione terziaria è aumentata meno della media UE tra il 2015 e il 2020, ossia 4,3 pp. Una regione è considerata a rischio di cadere in una trappola per lo sviluppo dei talenti se non è già incastrata in una trappola per lo sviluppo dei talenti ma se: • il tasso medio annuo di emigrazione netta delle persone di età compresa tra 15 e 39 anni superava il 2 ‰ tra il 2015 e il 2020. nord-orientali e ultraperiferiche della Francia, hanno una popolazione in età lavorativa sempre più in calo e un numero esiguo e stagnante di persone con istruzione terziaria. Insieme rappresentano il 16 % della popolazione dell'Unione. Un secondo gruppo di 36 regioni è stato identificato come a rischio di incagliarsi in una trappola per lo sviluppo dei talenti per effetto del cospicuo esodo di persone di età compresa tra 15 e 39 anni (Carta 6.5, in arancione). Tali regioni si trovano principalmente in Lettonia, Lituania, Polonia orientale, Slovacchia, Grecia, entroterra spagnolo, nord del Portogallo, metà settentrionale della Francia e Finlandia e rappresentano il 13 % della popolazione dell'UE. Complessivamente, circa il 30 % della popolazione dell'UE vive in questi due gruppi di regioni 31. 3.2 Quali tipi di regioni sono incagliate in una trappola per lo sviluppo dei talenti? Le regioni che si trovano incagliate in una trappola per lo sviluppo dei talenti hanno un PIL pro capite inferiore rispetto alle altre (Figura 6.8). Ciò potrebbe derivare dalla scarsa percentuale di persone con istruzione terziaria che, insieme alla quota relativamente elevata dell'agricoltura nel PIL, si traduce in un PIL più basso per persona occupata che, a sua volta, si riflette in salari più bassi e in un minore reddito disponibile pro capite. Le regioni che rischiano di cadere in una trappola per lo sviluppo dei talenti registrano livelli altrettanto bassi di PIL pro capite, salari e reddito familiare disponibile. Assieme ai tassi di occupazione più bassi, i bassi salari e il basso reddito rispetto ad altre regioni sono un importante fattore di emigrazione della popolazione di età compresa tra 15 e 39 anni. Nel 2020 il tasso di occupazione della popolazione in età lavorativa era di 7 pp più basso nelle regioni cadute o a rischio di cadere in una trappola per lo sviluppo dei talenti rispetto alle altre regioni. (Si tratta di una differenza sostanziale, da considerare in uno scenario di popolazione in età lavorativa più limitata e in calo). Anche i tassi di occupazione della popolazione di età compresa tra 25 e 64 anni con un'istruzione terziaria erano più bassi, ma la differenza rispetto alle altre regioni era minore, solo di 2 pp. La differenza nei tassi di occupazione, quindi, riguarda principalmente le persone con un'istruzione di base o secondaria. Analogamente i tassi di disoccupazione per le persone di età compresa tra 15 e 34 anni erano più alti nelle regioni imprigionate nella trappola dello sviluppo, e ancora più alti nelle regioni a rischio di cadervi. Anche la percentuale di posti di lavoro qualificati è risultata inferiore in entrambi i gruppi rispetto ad altre regioni, il che contribuisce a indurre i giovani, tendenzialmente più istruiti delle generazioni precedenti, a trasferirsi. Oltre l'80 % della popolazione delle regioni incagliate o a rischio di incagliarsi in una trappola per lo sviluppo dei talenti vive in una regione prevalentemente rurale o intermedia, a fronte del 50 % della popolazione nelle altre regioni (Figura 6.9). Di conseguenza, gli abitanti di queste regioni hanno una maggiore probabilità di trovarsi in una regione intrappolata o a rischio. Gli abitanti delle regioni a rischio si trovano 31 È opportuno notare che nella pratica vi è una considerevole sovrapposizione tra le due categorie. Molte regioni con un calo della popolazione in età lavorativa e un'esigua percentuale di popolazione con istruzione terziaria registrano anche un esodo di persone di età compresa tra 15 e 39 anni. Queste regioni sono classificate come appartenenti al primo gruppo, ovvero alle regioni incagliate nella trappola per lo sviluppo dei talenti. 207 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira 208 REGIOgis Carta 6.5 Regioni incagliate in una trappola per lo sviluppo dei talenti e regioni a rischio di incagliarsi in tale trappola Categoria Diminuzione della popolazione in età lavorativa e ritardo nel livello di istruzione terziaria Esodo di popolazione di età compresa tra i 15 e i 39 anni Altre regioni Una regione è incagliata in una trappola per lo sviluppo dei talenti se riporta: a) riduzione della popolazione in età lavorativa, b) livello inferiore alla media e stagnante di istruzione terziaria e/o c) esodo di popolazione di età compresa tra i 15 e i 39 anni. Fonte: DG REGIO in base a dati Eurostat (demo_r_d2jan, demo_r_magec, lfst_r_lfsd2pop). 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 6.5 Regioni incagliate in una trappola per lo sviluppo dei talenti e regioni a rischio di incagliarsi in tale trappola Figura 6.8 Indicatori di produttività e occupazione nelle regioni cadute in una trappola per lo sviluppo dei talenti, nelle regioni a rischio di cadere in tale trappola e nelle altre regioni, 2020 % Cadute in una trappola per lo sviluppo dei talenti 120 Altre regioni 100 80 60 40 20 0 PIL pro capite (SPA) Retribuzione per dipendente (SPA) Tasso di occupazione (20-64 anni) Tasso di occupazione (25-64 anni con istr. terz.) Tasso di disoccupazione (15-34 anni) Quota di posti di lavoro altamente qualificati (%) Nota: La retribuzione per dipendente si riferisce al 2019. Il PIL pro capite e la retribuzione per dipendente sono espressi in SPA con media UE = 100. Fonte: Eurostat [nama_10r_2gdp, nam_10r_2hhinc, nama_10r_2coe, lfst_r_lfsd2pwc, lfst_r_lfe2eedu, lfst_r_lfp2act] e DG REGIO. più spesso in una regione rurale rispetto a quelli di una regione già in trappola, il che riflette l'emigrazione netta relativamente elevata delle persone di età compresa tra 15 e 39 anni. Le regioni cadute o a rischio di cadere in una trappola per lo sviluppo dei talenti hanno anche una percentuale relativamente elevata di occupati nell'agricoltura – 3-4 volte di più che in altre regioni nel Figura 6.9 Composizione urbano-rurale delle regioni cadute in una trappola per lo sviluppo dei talenti, nelle regioni a rischio di cadere in tale trappola e nelle altre regioni, 2020 100 Urbana Intermedia 2020 –, dove la produttività e il potenziale di crescita tendono a essere più bassi (Figura 6.10). Nel periodo 2015-2020, tutte le regioni hanno registrato una riduzione della quota dell'agricoltura, che però era molto maggiore nelle regioni cadute in una trappola dei talenti o che rischiavano di cadervi (2,5-3 pp) rispetto alle altre (0,5 pp). L'esigua percentuale di persone con istruzione terziaria tende a ridurre ulteriormente le prospettive occupazionali nelle regioni Figura 6.10 Percentuale di occupati in agricoltura nelle regioni cadute in una trappola per lo sviluppo dei talenti, nelle regioni a rischio di cadere in tale trappola e nelle altre regioni, 2010 e 2018 Rurale 16 % di occupazione 80 % di popolazione Figura 6.9 Composizione urbano-rurale delle regioni cadute in una trappola per lo sviluppo dei talenti, nelle regioni a rischio di cadere in tale trappola e nelle altre regioni, 2020 A rischio di cadere in tale trappola 60 40 20 0 Cadute in una A rischio di cadere trappola in tale trappola per lo sviluppo dei talenti Altre regioni Fonte: Eurostat [demo_r_pjanaggr3] e della DG REGIO. 2010 2018 12 8 4 0 Cadute in una trappola per lo sviluppo dei talenti A rischio di cadere in tale trappola Fonte: DG REGIO, JRC e Ardeco. Altre regioni 209 Figura 6.10 Percentuale di occupati in agricoltura nelle regioni cadute in una trappola per lo sviluppo dei talenti, nelle regioni a rischio di cadere in tale trappola e nelle altre regioni, 2010 e 2018 Figura 6.8 Indicatori di produttività e occupazione nelle regioni cadute in una trappola per lo sviluppo dei talenti, nelle regioni a rischio di cadere in tale trappola e nelle altre regioni, 2020 Capitolo 6: La transizione demografica Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Tabella 6.4 Qualità di governo e capacità di innovazione nelle regioni cadute in una trappola per lo sviluppo dei talenti, in quelle a rischio di cadervi e nelle altre regioni, 2020 e 2021 Indice europeo sulla qualità di governo Quadro di valutazione dell'innovazione regionale Popolazione con accesso alla banda larga, % Popolazione con velocità di banda larga > 100 Mbps. % Cadute in una trappola per lo sviluppo dei talenti 65 60 82 26 A rischio di cadere in tale trappola 85 71 86 40 Altre regioni 107 115 92 48 Nota: i dati sull'accesso alla banda larga si riferiscono al 2021. Dati su altri indicatori: 2020. Fonte: Eurostat [isoc_r_brod_h], RIS 2021, Ookla for good (TM), Indice europeo della qualità del governo, DG REGIO. intrappolate, causando una maggiore emigrazione e un conseguente ulteriore calo della popolazione in età lavorativa. 210 La qualità di governo e la capacità di innovazione sono condizioni essenziali per uno sviluppo economico sostenibile. Le regioni meno sviluppate tendono a presentare risultati relativamente scarsi in queste aree (Tabella 6.4). Ciò vale anche per le regioni cadute in una trappola per lo sviluppo dei talenti e, in misura minore, per quelle a rischio di cadervi. Il punteggio dell'Indice europeo sulla qualità di governo e quello del Quadro di valutazione dell'innovazione regionale sono entrambi sostanzialmente inferiori per queste regioni rispetto alle altre. Inoltre la popolazione che ha accesso alla banda larga è anche meno numerosa e la velocità delle connessioni Internet è più bassa. Anche i collegamenti di trasporto tendono a essere più scarsi nelle regioni incagliate in una trappola per lo sviluppo dei talenti, o che rischiano di diventarlo, rispetto ad altre. Le prestazioni dei trasporti32 in auto nelle regioni intrappolate erano del 62 % nel 2021, ovvero il 62 % della popolazione residente in un raggio di 120 km è raggiungibile entro 90 minuti (Tabella 6.5), e nelle regioni a rischio di cadere nella trappola per lo sviluppo dei talenti erano del 68 %, entrambi valori ben al di sotto della media delle altre regioni (82 %). Per i collegamenti ferroviari, le differenze sono altrettanto ampie. Nel 2019, nelle regioni intrappolate e a rischio solo l'8 % della popolazione entro 120 km era raggiungibile in 90 minuti di treno, rispetto al 19 % delle altre regioni. Collegamenti di trasporto più carenti influiscono anche sull'accesso di una regione a servizi come l'istruzione e le strutture sanitarie. Nelle regioni cadute in una trappola per lo sviluppo dei talenti o a rischio di cadervi, meno dell'80 % delle persone viveva in un raggio di 45 minuti di auto da un'università, rispetto al 93 % delle altre regioni. Una differenza simile si riscontra per la percentuale di persone che vivono entro 15 minuti a piedi da una scuola elementare, che era in media di circa il 57 % nelle regioni intrappolate Tabella 6.5 Prestazioni dei trasporti e accesso ai servizi nelle regioni cadute in una trappola per lo sviluppo dei talenti, nelle regioni a rischio di cadervi e nelle altre regioni, 2019 e 2021 Prestazioni dei trasporti su strada Prestazioni delle ferrovie Università < 45 min. di auto,% Scuola primaria > 15 min. a piedi,% Distanza dal più vicino ospedale, km Cadute in una trappola per lo sviluppo dei talenti 62,4 7,9 78,4 56,0 11,7 A rischio di cadere in tale trappola 67,5 8,1 79,5 58,3 10,7 Altre regioni 82,2 19,1 95,9 65,7 8,6 Nota: le prestazioni dei trasporti su strada si riferiscono al 2021, quelle delle ferrovie al 2019. Fonte: DG REGIO sulla base dei dati di Eurostat e TomTom. 32 Per una descrizione più dettagliata dell'indicatore di prestazioni dei trasporti, si rimanda al Riquadro 3.3. Capitolo 6: La transizione demografica Riquadro 6.3 Il meccanismo di incentivazione dei talenti Aiutare le regioni cadute in una trappola per lo sviluppo dei talenti, o che rischiano di cadervi, a diventare più resilienti e attraenti è una parte fondamentale dell'impegno dell'UE a non lasciare indietro nessuno e nessun luogo nel processo di sviluppo. Se il problema delle trappole non viene affrontato, con il passare del tempo aumenteranno le disparità territoriali nella popolazione in età lavorativa e nelle competenze, ostacolando così la resilienza e la competitività dell'UE nel suo complesso. Per questo motivo la Commissione ha avviato il meccanismo di incentivazione dei talenti per fornire sostegno alle regioni colpite da un calo della popolazione in età lavorativa al fine di formare, trattenere e attrarre persone con le capacità e le competenze necessarie per affrontare l'impatto della transizione demografica. Il meccanismo si compone di otto pilastri, descritti come segue. • Un progetto pilota avviato nel 2023 per aiutare le regioni incagliate in una trappola per lo sviluppo dei talenti, selezionate sulla base di una gara aperta, per formulare, consolidare, sviluppare e attuare strategie globali personalizzate e individuare idonei progetti per formare, attrarre e trattenere lavoratori qualificati. • Nel 2023 è stata attuata una nuova iniziativa sull'"adattamento intelligente delle regioni alla transizione demografica" per aiutare le regioni con alti tassi di esodo di giovani ad adeguarsi alla transizione demografica e investire nello sviluppo dei talenti mediante politiche personalizzate basate sul territorio. Anche in questo caso le regioni sono state selezionate sulla base di una gara aperta. e a rischio di esserlo, contro il 66 % delle altre. Analogamente la distanza dall'ospedale più vicino era di quasi 12 km per le persone che vivevano nelle regioni intrappolate, mentre in altre era inferiore a 9 km. Gli scarsi collegamenti di trasporto e l'accesso ai servizi possono semplicemente riflettere la natura più rurale e scarsamente popolata delle regioni cadute in una trappola per lo sviluppo dei talenti o a rischio di cadervi (cfr. anche Figura 6.9). Lo scarso livello della connettività e dell'infrastruttura digitale può anche contribuire a un ambiente socioeconomico meno favorevole che provoca un'emigrazione netta dei gio33 Commissione europea (2023c). • Lo Strumento di sostegno tecnico fornisce sostegno agli Stati membri per l'attuazione di riforme a livello nazionale e regionale per affrontare il calo della popolazione in età lavorativa e la mancanza di competenze nonché per rispondere alle esigenze del mercato locale. • I programmi della politica di coesione e gli investimenti interregionali per l'innovazione mirano a stimolare l'innovazione e le opportunità di lavoro altamente qualificate, contribuendo così a migliorare la possibilità di trattenere e attrarre talenti nelle regioni interessate. • Nell'ambito dell'Iniziativa urbana europea sarà pubblicato un nuovo invito per azioni innovative volte a sperimentare misure strategiche basate sul territorio, guidate da città in declino demografico, per affrontare la sfida di sviluppare, trattenere e attrarre lavoratori qualificati. • Le iniziative dell'UE che sostengono lo sviluppo dei talenti saranno segnalate in una pagina web dedicata, per fornire alle regioni interessate un accesso più facile alle informazioni sulle politiche dell'UE in settori quali ricerca e innovazione, formazione, istruzione e mobilità dei giovani. • Sarà istituito uno strumento per lo scambio di esperienze e la diffusione di buone prassi e le regioni avranno la possibilità di istituire gruppi di lavoro tematici e regionali per affrontare specifici problemi in materia di occupazione e territorio. • Saranno ulteriormente sviluppate le conoscenze analitiche necessarie per sostenere e facilitare politiche basate su dati concreti in materia di sviluppo regionale e migrazione. vani e impedisce a una regione di attrarre dall'esterno persone con istruzione terziaria. Garantire che le regioni incagliate in una trappola per lo sviluppo dei talenti diventino più resilienti e attraenti è un passaggio fondamentale dell'impegno dell'UE a non lasciare indietro nessuno e nessun luogo nel processo di sviluppo (cfr. Riquadro 6.3). Come evidenziato nella comunicazione33 su uno strumentario demografico, a livello di UE sono disponibili vari strumenti di finanziamento atti a sostenere gli Stati membri nella gestione dei cambiamenti demografici. Negli accordi di partenariato 2021-2027, 211 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale 26 Stati membri hanno identificato nella demografia una sfida centrale per i loro territori, da affrontare con il sostegno dei fondi della politica di coesione, come il Fondo sociale europeo Plus. Tali misure integrano altri strumenti politici a sostegno degli Stati membri, compresi gli strumenti normativi e i quadri strategici di riferimento. 212 Capitolo 6: La transizione demografica Riferimenti bibliografici Batista e Silva, F., Dijkstra, L. (eds) (2024, di prossima pubblicazione), Challenges and opportunities for territorial cohesion in Europe – contributions to the 9th Cohesion report, JRC Science for Policy report, Ufficio delle pubblicazioni dell'Unione europea, Lussemburgo. Commissione europea (2021), La coesione in Europa in vista del 2050. Ottava relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale, Ufficio delle pubblicazioni dell'Unione europea, Lussemburgo. Commissione europea (2023a), Utilizzo dei talenti nelle regioni d'Europa, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europea e al Comitato delle regioni, COM(2023) 32 final. Commissione europea (2023b), Relazione sugli sviluppi occupazionali e sociali in Europa: rimediare alle carenze di manodopera e di competenze nell'UE, Ufficio delle pubblicazioni dell'Unione europea, Lussemburgo. Commissione europea (2023c), Cambiamento demografico in Europa: strumentario d'intervento, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europea e al Comitato delle regioni, COM (2023) 577 final. Commissione europea e Comitato di politica economica (2024, di prossima pubblicazione), 2024 Ageing Report. Ufficio delle pubblicazioni dell'Unione europea, Lussemburgo. OCSE (2021), Delivering quality education and health care to all: Preparing Regions for Demographic Change, OECD Rural Studies, OECD Publishing, Parigi. OCSE/CE-JRC (2021), Access and Cost of Education and Health Services: Preparing regions for demographic change, OECD Publishing, Parigi. OCSE (2022), Shrinking Smartly in Estonia: Preparing Regions for Demographic Change, OECD Rural Studies, OECD Publishing, Parigi. 213 Copyright © 2021 Salvador Aznar/Shutterstock. Vista del villaggio di Gordes nel parco naturale del Luberon, Francia. Una migliore governance UNA MIGLIORE GOVERNANCE • Il livello di fiducia nelle amministrazioni nazionali e locali in tutta l'UE è aumentato nel corso degli ultimi anni, anche durante il periodo della pandemia di COVID-19, e fra queste godono di maggiore fiducia le amministrazioni locali e regionali rispetto a quelle nazionali. • Al contempo, la presenza di istituzioni giuridiche e democratiche ben funzionanti è necessaria per garantire la stabilità democratica e il rispetto dei diritti fondamentali in Europa e la fiducia nelle istituzioni pubbliche. L'edizione 2024 dell'Indice europeo sulla qualità di governo mostra chiaramente che esistono ancora ampie disparità tra le regioni dell'UE: le regioni meno sviluppate sono in ritardo e le loro prestazioni sono in peggioramento dal 2021. • Le procedure di appalto pubblico cui partecipa un unico offerente o che non prevedono alcun bando di gara possono essere soggette a corruzione e frode. I contratti degli appalti pubblici aggiudicati a un unico proponente sembrano essere più numerosi nelle regioni meno sviluppate dell'UE rispetto ad altre. • La digitalizzazione dei servizi pubblici in tutta l'UE ha il potenziale per migliorare la trasparenza, incoraggiare l'interazione tra amministrazioni e cittadini e quindi aumentare la fiducia da parte di questi ultimi. L'interazione online, tuttavia, varia notevolmente tra le regioni dell'UE e, secondo gli ultimi dati, è più bassa nelle regioni meno sviluppate. • Negli ultimi anni, una serie di riforme politiche hanno reso l'UE un contesto più favorevole per l'imprenditoria. La competitività regionale sembra essere maggiore nelle regioni con minori ostacoli all'accesso ai finanziamenti, un'amministrazione fiscale meno onerosa e una minore corruzione percepita. • In uno scenario contrassegnato da persistenti disparità sostanziali tra le regioni dell'UE sotto diversi aspetti, affrontare gli ostacoli strutturali allo sviluppo richiede misure politiche mirate a livello subnazionale. Il processo del semestre europeo, che in molti casi ha individuato tali ostacoli, può svolgere un ruolo importante nel ridurre queste disparità. • Le riforme nazionali possono essere adattate alle caratteristiche specifiche delle singole regioni, ad esempio in settori quali la sanità e l'istruzione, dove le autorità regionali e locali sono in prima linea nell'erogazione dei servizi. • Negli ultimi anni il semestre europeo ha evidenziato le disparità ancora esistenti tra le regioni, individuando spesso i fattori strutturali che impediscono la convergenza. Affrontare tali fattori e considerare la dimensione subnazionale nel semestre europeo sono punti chiave per ridurre tali disparità. 7 215 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Capitolo 7 Una migliore governance 1. Le buone istituzioni sono fondamentali per lo sviluppo economico La presenza di istituzioni trasparenti, responsabili, rispettose dello Stato di diritto e dotate di strutture di governance efficaci ha un effetto positivo sul funzionamento delle amministrazioni1 a tutti i livelli e, in ultima analisi, sullo sviluppo economico e sull'impatto degli investimenti pubblici, compresi quelli finanziati dalla politica di coesione2. 216 La fiducia istituzionale è un concetto multidimensionale e fornisce una misura di come i cittadini percepiscono la qualità delle istituzioni pubbliche nei paesi democratici3. Il livello di fiducia nelle amministrazioni nazionali, regionali e locali in tutta l'UE è aumentato nel corso degli ultimi anni, anche durante il periodo della pandemia di COVID-19, e fra queste godono di maggiore fiducia le amministrazioni locali rispetto a quelle nazionali. Nel 2023 le autorità regionali e locali dell'UE godono della fiducia del 53 % dei loro abitanti, contro il 32 % che ripone la propria fiducia nei governi nazionali4. Istituzioni di qualità forniscono un ambiente stabile e prevedibile per le attività economiche. Creano rispetto per lo Stato di diritto, proteggono i diritti di proprietà e garantiscono l'applicazione dei contratti. Quando le imprese e i singoli hanno fiducia nel quadro giuridico e istituzionale, hanno maggiori probabilità di investire, innovare e impegnarsi in attività produttive. Le buone istituzioni promuovono una governance efficace e la responsabilità. Istituzioni trasparenti e responsabili contribuiscono a combattere frodi e corruzione, nepotismo e favoritismi, tutti fattori che possono ostacolare lo sviluppo economico. Istituzioni forti stabiliscono sistemi di pesi e contrappesi, promuovono una concorrenza leale e assicurano che le risorse siano allocate in modo efficiente, creando un ambiente imprenditoriale più favorevole. Le frodi e la corruzione, in particolare, costituiscono un ostacolo significativo al funzionamento efficiente delle amministrazioni locali. Quando sono ridotte al minimo, le risorse tendono a essere allocate in modo più equo ed efficace, in ultima analisi a beneficio dell'intera comunità. La riduzione delle frodi e della corruzione crea anche un ambiente più favorevole per gli investimenti e lo sviluppo economico, con conseguente creazione di posti di lavoro e aumento della prosperità5. L'indagine Eurobarometro 2023 sulla corruzione evidenzia come quest'ultima resti una seria preoccupazione per i cittadini e le imprese dell'UE. Il dato indica che il 70 % delle persone ritiene che la corruzione sia diffusa nel proprio paese e il 45 % ritiene che il suo livello sia aumentato negli ultimi tre anni. Circa il 60 % delle persone ritiene che gli sforzi del proprio governo per combattere la corruzione non siano efficaci. Inoltre il 63 % delle imprese dell'UE ritiene che la corruzione sia diffusa nel proprio paese e il 50 % ritiene improbabile che individui o imprese corrotti vengano catturati o denunciati alla polizia o ai pubblici ministeri6. Nel maggio 2023 la Commissione ha presentato una proposta per fissare regole più severe nella lotta alla corruzione nell'UE e nel mondo7. Le istituzioni di qualità forniscono un quadro di riferimento per un'amministrazione pubblica efficace, tra cui la trasparenza del bilancio, delle procedure di appalto e della regolamentazione. Riducendo gli ostacoli burocratici, le frodi e la corruzione, esse possono destinare le risorse agli usi più produttivi, promuovendo l'efficienza economica e la competitività. 1 Acemoglu e Robinson (2010); Ketterer e Rodríguez-Pose (2018). 2 Rodriguez-Pose e Garcilazo (2015). 3 OCSE (2022); Brezzi et al. (2021). 4 Fonte: Eurobarometro standard 99 (2023). 5 Charron et al. (2014); Gründler e Potrafke (2019). 6 Speciale Eurobarometro 534 sulla corruzione (2023) e Flash Eurobarometro 524 sull'atteggiamento delle imprese nei confronti della corruzione nell'UE (2023). 7 Commissione europea e Alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (2023). Capitolo 7: Una migliore governance Lo Stato di diritto garantisce i diritti fondamentali e il rispetto dei valori dell'UE, sostiene la piena e corretta applicazione della legislazione dell'Unione e promuove un ambiente imprenditoriale favorevole agli investimenti. È parte integrante dell'identità democratica dell'UE ed essenziale per il suo funzionamento. Sebbene all'UE siano riconosciuti standard elevati in materia di Stato di diritto, il loro rispetto richiede un controllo costante. Dal 2020, tramite la relazione annuale sullo Stato di diritto, la Commissione fornisce una valutazione degli sviluppi significativi negli Stati membri in relazione a quattro elementi chiave dello Stato di diritto: il sistema giudiziario, il quadro anticorruzione, il pluralismo e la libertà dei media nonché il sistema di pesi e contrappesi nelle istituzioni. Sebbene in molti Stati membri dell'UE esistano problemi specifici legati allo Stato di diritto, la relazione è diventata un fattore chiave per il cambiamento e le riforme positive. In effetti, nel 2022 si è dato seguito, in tutto o in parte, al 65 % delle raccomandazioni emesse. Al contempo, in alcuni Stati membri permangono preoccupazioni riguardo al sistema giuridico8. Parallelamente alla relazione, il quadro di valutazione UE della giustizia fornisce una panoramica annuale dei dati comparativi sull'indipendenza, la qualità e l'efficienza dei sistemi giudiziari nazionali negli Stati membri. Ad esempio, un'indagine Eurobarometro del 20239 ha evidenziato come la percezione dell'indipendenza giudiziaria da parte dell'opinione pubblica sia migliorata dal 2016 in 15 Stati membri. Rispetto al 2022, la percezione è migliorata in 11 Stati membri, mentre è peggiorata o rimasta invariata in altri 12. Un'altra indagine Eurobarometro10, anch'essa condotta nel 2023, mostra che la percentuale di imprese che considerano il sistema giudiziario indipendente è aumentata in 11 Stati membri rispetto al 2016, sebbene sia diminuita in 13 rispetto al 2022. In una prospettiva più ampia, dal punto di vista sia concettuale sia geografico, l'Indice dello Stato di diritto creato dal World Justice Project11 fornisce un indicatore aggregato volto a quantificare la percezione dello Stato di diritto nel mondo e nel corso del tempo12. L'edizione 2023 ha analizzato 142 paesi e giurisdizioni, compresi tutti gli Stati membri dell'UE, i quali, ad eccezione di Bulgaria e Ungheria, hanno ottenuto tutti un punteggio superiore al 60 %13. Nel corso degli anni, una parte significativa dei finanziamenti della politica di coesione è stata destinata al rafforzamento delle istituzioni all'interno degli Stati membri, contribuendo a finanziare investimenti in settori chiave come la pubblica amministrazione, il sistema giudiziario, lo Stato di diritto e il sistema degli appalti pubblici. I finanziamenti sono stati destinati allo sviluppo delle capacità, alla modernizzazione amministrativa e a programmi di formazione per migliorare il funzionamento delle istituzioni. Per l'attuale periodo di programmazione 2021-27, sono stati stanziati circa 13 miliardi di EUR per sostenere gli Stati membri mediante l'assistenza tecnica14, di cui 2,3 miliardi di EUR specificamente destinati a rafforzare la capacità amministrativa di attuare i programmi della politica di coesione, ad esempio tramite le azioni individuate nelle tabelle di marcia strategiche15,16. La Commissione fornisce inoltre assistenza tecnica agli Stati membri per rafforzare la capacità amministrativa delle autorità responsabili della programmazione. Il sostegno tecnico viene fornito agli Stati membri tramite lo Strumento di sostegno tecnico (SST) per migliorare l'efficienza e la qualità della pubblica amministrazione e della giustizia e per affrontare, tra l'altro, frodi e corruzione. La visione a lungo termine per le zone rurali17 sottolinea l'importanza dell'accesso a servizi pubblici di alta qualità nelle zone rurali. 8 Commissione europea (2023a). 9 Flash Eurobarometro 519 sulla percezione dell'indipendenza dei sistemi giudiziari nazionali nell'UE da parte dell'opinione pubblica. 10 Eurobarometro Flash 520 sulla percezione dell'indipendenza dei sistemi giudiziari nazionali nell'UE da parte delle imprese. 11 https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/. 12 L'indice è una misura aggregata del grado di rispetto, a livello pratico, da parte dei paesi nei confronti dello Stato di diritto. È composto da nove concetti o aspetti fondamentali: poteri governativi limitati; assenza di corruzione; ordine e sicurezza; diritti fondamentali; governo aperto; applicazione efficace delle norme; accesso alla giustizia civile; giustizia penale efficace; giustizia informale. Cfr.: Botero e Ponce (2011). 13 Un recente audit statistico condotto sull'edizione 2021 dell'indice conferma che l'Indice dello Stato di diritto è uno strumento affidabile e che il quadro è statisticamente coerente e solido. Cfr.: Kovacic e Caperna (2022). 14 L'assistenza tecnica è disponibile per aiutare le autorità di gestione (AdG) ad attuare i programmi finanziati dalla Commissione e può essere utilizzata per sostenere i costi di: preparazione, gestione, valutazione, monitoraggio, audit e controllo; rafforzamento della capacità amministrativa delle autorità responsabili della programmazione, dei beneficiari e dei partner; informazione e comunicazione. 15 In 15 Stati membri sono state elaborate delle tabelle di marcia per il rafforzamento della capacità amministrativa. 16 Fonte: Piattaforma di dati aperti sulla coesione, disponibile all'indirizzo: https://cohesiondata.ec.europa.eu. 17 Visione rurale – Unione europea (europa.eu) https://rural-vision.europa.eu/index_en. 217 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Inoltre per il periodo 2021-2027 sono state introdotte "condizioni abilitanti" nel quadro legislativo, in particolare per quanto riguarda la Carta dei diritti fondamentali (che include l'indipendenza della magistratura) e gli appalti pubblici in relazione all'attuazione dei finanziamenti dell'UE. Queste implicano che la Commissione può rimborsare gli Stati membri per le spese18 sostenute a titolo dei fondi della politica di coesione solo quando queste condizioni siano state soddisfatte. Il processo del semestre europeo è stato determinante nell'incoraggiare gli Stati membri a dare priorità alle riforme istituzionali e ad affrontare temi quali le carenze della pubblica amministrazione, le misure anticorruzione e l'efficacia dei sistemi giudiziari. Nel corso degli anni, il processo ha individuato molti dei fattori strutturali che ostacolano lo sviluppo economico sostenibile nell'UE, sottolineando la necessità di istituzioni di alta qualità, di un'amministrazione pubblica efficiente e di un contesto imprenditoriale sano tramite l'istituzione di un quadro giuridico efficace, e gli Stati membri sono stati invitati ad affrontare questi fattori mediante raccomandazioni specifiche per paese. 2. Monitoraggio e valutazione comparativa della qualità delle istituzioni 2.1 L'Indice europeo sulla qualità di governo (EQI) La qualità dell'amministrazione regionale può incidere in modo significativo sui risultati economici complessivi e sulla stabilità delle regioni. Un'amministrazione regionale ben funzionante può creare un contesto imprenditoriale favorevole, attrarre investimenti e promuovere lo sviluppo economico mediante politiche a sostegno dell'imprenditorialità, dell'innovazione e della competitività. Istituzioni di qualità possono anche contribuire a garantire un'adeguata allocazione delle risorse, anche per quanto riguarda gli investimenti nelle infrastrutture, fondamentali per lo sviluppo economico. Le amministrazioni regionali possono favorire l'integrazione e la cooperazione economica facilitando il commercio, gli investimenti e i collegamenti infrastrutturali tra le regioni, contribuendo al loro sviluppo e alla loro integrazione nei mercati globali19 (Riquadro 7.2). 218 Riquadro 7.1 L'indice europeo sulla qualità di governo a livello subnazionale L'Indice europeo sulla qualità di governo (EQI)1 costituisce il primo parametro che consente di misurare e confrontare la governance nelle regioni all'interno e tra gli Stati membri dell'UE. Dal 2010 l'indice è prodotto dal Quality of Government Institute dell'Università di Göteborg per conto della Commissione europea. Esso consente di misurare la qualità di governo a livello subnazionale e di valutarne l'imparzialità, l'efficienza e l'assenza di corruzione, nonché di confrontare tali aspetti tra le varie regioni (Carta 7.2). L'indice si basa su un'ampia indagine condotta su persone a cui è stato chiesto di esprimere la propria percezione ed esperienza in merito alla corruzione nel settore pubblico, nonché di valutare in che misura ritengono che i vari servizi 1 pubblici (istruzione, sanità e applicazione della legge) siano di buona qualità e assegnati in modo imparziale. L'obiettivo è quello di fornire a ricercatori e responsabili politici uno strumento per comprendere meglio in che modo la qualità della governance varia all'interno dei paesi e nel corso del tempo. Si definisce di alta qualità un governo che unisce elevata imparzialità, buona fornitura di servizi pubblici e basso livello di corruzione. L'EQI del 2024 fornisce dati per 218 regioni NUTS 2 (NUTS 1 per Germania e Belgio) dell'UE, nonché una serie temporale di dati regionali per un generico campione di regioni nel corso delle quattro serie dell'indagine. I dati sono standardizzati con una media pari a zero; i punteggi più alti implicano un governo di qualità superiore. Per ulteriori informazioni sulla metodologia, si rimanda a: The Quality of Government Institute, Università di Göteborg. https://www.gu.se/en/quality-government/qog-data/data-downloads/european-quality-of-government-index. 18 Quando le condizioni abilitanti non sono soddisfatte all'atto della presentazione di una domanda di pagamento alla Commissione per l'obiettivo specifico in questione, le relative spese non saranno rimborsate dal bilancio dell'Unione fino a quando la Commissione non avrà ritenuto soddisfatte tali condizioni abilitanti. 19 Barbero et al. (2021). Capitolo 7: Una migliore governance Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira 219 REGIOgis Carta 7.1 Indice europeo sulla qualità di governo, 2024 Deviazione standard, fascia che va dalla qualità bassa (negativa) alla qualità alta (positiva) <= −1,5 0,0-0,5 −1,5 - −1,0 0,5-1,0 −1,0 - −0,5 1,0-1,5 −0,5-0,0 > 1,5 dati non disponibili UE = 0 Nota: I punteggi sono espressi in punti z e la media UE è quindi uguale a 0. I valori positivi (negativi) riflettono una qualità di governo superiore (inferiore) alla media UE. Tutti i paesi a livello NUTS 2, tranne Belgio e Germania, che si trovano a livello NUTS 1. Fonte: The Quality of Government Institute, Università di Göteborg. 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 7.1 Indice europeo sulla qualità di governo, 2024 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale 220 Regione della capitale Altre regioni NUTS 2 UE Media nazionale 3 Deviazione standard, intervallo da qualità scarsa (negativo) a qualità elevata (positivo) Figura 7.1 Indice europeo sulla qualità di governo, 2024: variazione regionale per Stato membro Figura 7.1 Indice europeo sulla qualità di governo, 2024: variazione regionale per Stato membro 2 1 0 –1 –2 –3 DK FI SE NL LU DE IE EE BE FR AT SI LT PT LV ES CZ IT PL CY MT SK HR EL RO HU BG Fonte: The Quality of Government Institute, Università di Göteborg. Negli ultimi vent'anni si è intensificata l'attività di ricerca dedicata alla valutazione comparativa della qualità delle istituzioni tra i vari paesi, e più di recente all'interno di essi, incentrata su corruzione, applicazione imparziale dello Stato di diritto ed efficacia della pubblica amministrazione. L'EQI a livello regionale è stato pubblicato cinque volte dal 2010 e ha avuto un ampio impatto sulla ricerca in materia di geografia economica, imprenditorialità e innovazione nelle regioni dell'UE (Riquadro 7.1). Il quadro mostrato dall'indice 2024 è coerente con le edizioni precedenti, dalle quali emergeva che l'area nord-occidentale dell'UE presentava risultati migliori rispetto alle zone meridionali e orientali (Carta 7.1 e Carta 7.2). In Bulgaria, Grecia, Italia e Spagna le differenze tra le regioni sono notevoli (Figura 7.1). In Francia, l'ampia differenza all'interno del paese è dovuta principalmente ai bassi punteggi delle regioni ultraperiferiche NUTS2. Nel periodo 2010-2017 sono stati rilevati miglioramenti significativi nella qualità di governo dei paesi baltici, nella maggior parte della Polonia, in Germania, nei Paesi Bassi, in Croazia e in alcune regioni di Romania e Bulgaria (Carta 7.3). Al contrario si è registrato un peggioramento in alcune regioni dell'Austria, a Cipro, nelle regioni della Grecia meridionale, in Ungheria, in alcune regioni d'Italia, Spagna e Portogallo. Negli anni tra il 2017 e il 2024 (Carta 7.4) la qualità di governo è peggiorata in tutte le regioni polacche nonché in numerose regioni ungheresi. D'altra 20 Commissione europea (2023b), p. 43. parte, in questo periodo si è registrato un miglioramento dell'indice in molte regioni italiane e in alcune regioni di Bulgaria, Grecia e Romania. In media, le regioni meno sviluppate hanno ottenuto un punteggio significativamente inferiore alla media UE in tutti gli anni e, nonostante un miglioramento fino al 2017, sono peggiorate nei sette anni successivi. Per le regioni in transizione, i punteggi hanno oscillato nel corso delle cinque serie, ma sono peggiorati rispetto alla media UE tra il 2021 e il 2024 (Tabella 7.1). 2.2 Valutazione della qualità della governance nelle regioni dell'UE tramite i dati sugli appalti pubblici Gli appalti pubblici, il cui valore supera i 2 000 miliardi di EUR annui (circa il 14 % del PIL dell'UE) in tutta l'UE, sono una leva importante per la trasformazione dell'economia dell'Unione. Il quadro legislativo dell'UE può mobilitare e indirizzare i finanziamenti pubblici verso obiettivi verdi e digitali, plasmare i mercati creando una domanda di soluzioni e prodotti a prova di futuro, sostenibili dal punto di vista ambientale e socialmente responsabili, e accelerare la transizione verde20. Carta 7.2 Dimensioni dell'Indice europeo sulla qualità di governo, 2024 Carta 7.2 Dimensioni dell'Indice europeo sulla qualità di governo, 2024 Dimensione dell'imparzialità Dimensione della corruzione Deviazione standard, oscilla da qualità scarsa (negativo) a qualità elevata (positivo) <= −1,5 0,0-0,5 −1,5 - −1,0 0,5-1,0 −1,0 - −0,5 1,0-1,5 −0,5-0,0 > 1,5 dati non disponibili UE = 0 Fonte: Quality of Government Institute, Università di Göteborg. 0 1 000 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Capitolo 7: Una migliore governance Dimensione della qualità 221 222 Guadeloupe Martinique Canarias Guyane Guadeloupe Martinique Mayotte Réunion Açores Mayotte Réunion Madeira Açores REGIOgis Carta 7.3 Variazione nell'Indice europeo sulla qualità di governo, 2010-2017 Madeira REGIOgis Carta 7.4 Variazione nell'Indice europeo sulla qualità di governo, 2017-2024 deteriorato deteriorato stabile migliorato Guyane stabile Nota: le regioni i cui punteggi sono aumentati (diminuiti) di oltre 0,25 di deviazione standard nel periodo sono indicate in verde (viola). Fonte: Quality of Government Institute, Università di Göteborg. 0 migliorato 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Nota: le regioni i cui punteggi sono aumentati (diminuiti) di oltre 0,25 di deviazione standard nel periodo sono indicate in verde (viola). Fonte: Quality of Government Institute, Università di Göteborg. 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Carta 7.3 Variazione nell'Indice europeo sulla qualità di governo, 2010-2017 Carta 7.4 Variazione nell'Indice europeo sulla qualità di governo, 2017-2024 Canarias Capitolo 7: Una migliore governance Tabella 7.1 Punteggi medi dell'EQI per categoria di regione, 2010-2024 Edizione EQI 2010 2013 2017 2021 2024 Meno sviluppate −0,98 −0,92 −0,84 −0,89 −0,92 In transizione 0,41 0,23 0,25 0,35 0,24 Più sviluppate 0,44 0,44 0,54 0,47 0,52 Nota: Tutti gli anni (media UE = 0). Fonte: DG REGIO sulla base dei dati del Quality of Government Institute, Università di Göteborg. Riquadro 7.2 Qualità di governo, qualità della governance e ritorno sugli investimenti finanziati dall'UE Una ricerca della Commissione europea condotta utilizzando il modello macroeconomico RHOMOLO delle regioni dell'UE suggerisce che la qualità del governo influisce in modo significativo sul rendimento degli investimenti finanziati dalla politica di coesione dell'Unione. Il modello calcola che un aumento del 5 % della qualità dell'amministrazione pubblica (espressa dall'indice EQI) nelle regioni dell'UE aumenta l'impatto degli investimenti della politica di coesione sul PIL fino al 7 % nel breve periodo e al 3 % nel lungo periodo1. La qualità di governo, e più in generale delle istituzioni, sembra incidere anche sulla governance delle politiche, che a sua volta ne influenza gli effetti. In particolare, non si può dare per scontata la capacità di progettare e attuare interventi strategici secondo 1 Barbero et al. (2023). 2 Gianelle et al. (2023). le scadenze e gli stanziamenti di bilancio previsti e di raggiungere i risultati attesi. La governance influisce sul modo in cui la politica viene attuata e, quindi, sul legame tra mezzi e fini, ovvero sui canali attraverso i quali gli investimenti danno origine ai risultati. Una recente analisi condotta con il modello RHOMOLO calcola che circa il 40 % dell'impatto potenziale sul PIL delle strategie di "specializzazione intelligente" nelle regioni italiane va perso, in alcuni casi, a causa della qualità relativamente bassa della governance2. Tutto ciò richiede un rafforzamento della capacità amministrativa a livello regionale per migliorare la qualità della governance e aumentare così l'impatto della politica di coesione sullo sviluppo regionale e sulla convergenza. 223 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale L'efficienza degli appalti pubblici è un ingrediente essenziale delle buone istituzioni, ma è una delle attività amministrative più vulnerabili alla corruzione e alle frodi. Il volume delle operazioni, gli interessi finanziari in gioco, la complessità dei processi e la stretta interazione tra funzionari pubblici e imprese aumentano notevolmente il rischio di corruzione e i potenziali incentivi a intraprendere pratiche illecite. La legislazione dell'UE contiene un insieme minimo di regole per gli appalti pubblici, concepite per garantire condizioni di parità per le imprese e prevenire casi di frode e corruzione. Una recente relazione della Corte dei conti europea ha concluso che il livello di concorrenza per gli appalti pubblici per la fornitura di opere, beni e servizi è diminuito negli ultimi dieci anni nel mercato unico dell'UE e che la Commissione e gli Stati membri non hanno fatto un uso sistematico dei dati disponibili per individuare le cause principali di questo fenomeno21. Un'insufficiente capacità amministrativa può influire negativamente sul grado di concorrenza nelle procedure di appalto pubblico. Oltre la metà degli intervistati in una recente indagine condotta dalla Corte dei conti in tutta l'Unione europea ha risposto sostenendo questa ipotesi22. 224 Il quadro di valutazione del mercato unico utilizza 12 indicatori per monitorare ogni anno i risultati ottenuti dagli Stati membri in questo senso. La percentuale di contratti a singolo offerente, ovvero assegnati in base all'offerta di un unico offerente, è un indicatore importante degli standard degli appalti pubblici, poiché implica l'assenza di concorrenza negli acquisti pubblici. Nel periodo 2011-2021, la percentuale di procedure di appalto pubblico nel mercato unico dell'UE in cui un unico offerente si è aggiudicato il contratto è aumentata significativamente, passando dal 23,5 % al 41,8 %. Al contempo il numero di offerenti per procedura si è quasi dimezzato, passando da una media di 5,7 a una media di 3,223. Nel 2021, tuttavia, la quota di gare d'appalto pubbliche con un unico offerente è leggermente diminuita, interrompendo la continua tendenza all'aumento degli anni precedenti24. Anche la percentuale di contratti assegnati direttamente, senza pubblicazione di bandi di gara, è un indicatore degli standard degli appalti pubblici ed evidenzia una tendenza simile. Una procedura diretta di questo tipo significa che un'autorità pubblica non pubblica un bando di gara ma si rivolge direttamente a una o più imprese, chiedendo loro di presentare un'offerta, rendendo così il processo non trasparente e riducendo potenzialmente le possibilità di ottenere un buon rapporto qualità-prezzo. Nel 2021 le procedure dirette rappresentavano il 15,8 % di tutte le procedure di appalto nel mercato unico dell'UE riportate dagli Stati membri nel sistema Tender Electronic Daily (TED), con un'oscillazione dal 3,1 % della Grecia al 42,3 % di Cipro. I dati su questo aspetto sono disponibili a livello regionale e sono monitorati dalla Commissione europea dal 201725. La banca dati del Government Transparency Institute contiene i dettagli delle gare pubbliche a livello regionale pubblicate su TED26,27. Questa sezione esamina i dati più recenti sugli appalti pubblici aggiudicati a seguito di un'unica offerta e su quelli aggiudicati direttamente senza procedura di gara. I dati si riferiscono al periodo 2021-2022, quindi rispecchiano ancora, in una certa misura, l'effetto della situazione emergenziale della pandemia di COVID-19, mentre per valutare l'impatto della pandemia sarebbero necessari dati più recenti. Essi mostrano che i contratti con un solo offerente erano più comuni nelle regioni dell'UE orientale, in Italia e in Spagna (Carta 7.5). La quota era superiore al 70 % nelle Åland in Finlandia, nel Peloponnisos, nella Dytiki Makedonia, nelle Ionia Nisia in Grecia e nella Vzhodna Slovenija in Slovenia. Per contro, era inferiore al 10 % a Stoccolma, Mellersta, Norrland, Småland medöarna e Västsverige in Svezia, Madeira (Portogallo) e Malta. In media, i contratti con un unico offerente rappresentavano una percentuale 21 Unione europea (2023). 22 Tale percentuale sale al 71 % nel caso di intervistati che lavorano in posizioni amministrative. Essi hanno sottolineato i limiti in termini di conoscenza generale e la carenza di personale qualificato per la preparazione e lo svolgimento di procedure che aumenterebbero la concorrenza. 23 Fonte: Cfr. la nota 21. 24 Commissione europea (2023b), p. 43. 25 Fazekas (2017). 26 Fazekas e Czibik (2021). 27 Le tendenze a livello regionale non sempre corrispondono a quelle osservate dal Quadro di valutazione del mercato unico dell'UE, in quanto il numero di contratti regionali in percentuale sul totale (regionale, nazionale ed europeo) varia notevolmente tra gli Stati membri, con una media nel periodo 2018-2020 che va dal 78 % della Svezia al 4 % di Malta. Carta 7.5 Appalti pubblici con un unico offerente, media del periodo 2021-2022 Carta 7.6 Appalti pubblici senza procedura di gara, media 2021-2022 Canarias Guadeloupe Martinique Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Mayotte Réunion Açores Açores Madeira Madeira Carta 7.6 Appalti pubblici senza procedura di gara, media 2021-2022 Carta 7.5 Appalti pubblici con un unico offerente, media del periodo 2021-2022 % di contratti aggiudicati dalle autorità regionali % di contratti aggiudicati dalle autorità regionali <= 3 < = 15 3-8 15-20 Fonte: DG REGIO sulla base di dati TED. 8-13 25-30 13-20 30-40 20-30 Fonte: DG REGIO sulla base di dati TED. > 30 > 40 0 0 500 km 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Capitolo 7: Una migliore governance REGIOgis REGIOgis 20-25 Guyane 225 Figura 7.2 Contratti con un unico offerente e contratti aggiudicati senza gara d'appalto, per gruppi di regioni della politica di coesione, 2019-2020 e 2021-2022 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Figura 7.2 Contratti con un unico offerente e contratti aggiudicati senza gara d'appalto, per gruppi di regioni della politica di coesione, 2019-2020 e 2021-2022 % Meno sviluppate 45 Più sviluppate 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Contratti con un unico offerente 2019-2020 Contratti con un unico offerente 2021-2022 Contratti pubblici senza gara 2019-2020 Contratti pubblici senza gara 2021-2022 Fonte: calcoli della DG REGIO basati su dati di e-TED. maggiore di procedure nelle regioni meno sviluppate rispetto alle altre nel 2019-2020 e nel 2021-2022 (Figura 7.2). 226 In transizione La percentuale di contratti assegnati direttamente dalle autorità regionali e locali senza procedura di gara non sembra seguire un chiaro andamento geografico, passando da oltre il 30 % in Picardie e Basse-Normandie in Francia e Střední Morava in Cechia a meno del 3 % in moltissime regioni, tra cui tutte quelle di Spagna, Grecia, Danimarca e Slovacchia, nonché in Estonia e Lituania (Carta 7.6). 2.3 L'e-government come mezzo per aumentare la trasparenza e l'assunzione di responsabilità Le autorità pubbliche possono aumentare la propria efficienza e migliorare il proprio rapporto con il pubblico tramite l'e-government – l'uso della tecnologia per migliorare e facilitare i servizi amministrativi – ad esempio per richiedere certificati di nascita o per presentare dichiarazioni dei redditi. In ultima analisi un più ampio e agevole accesso ai servizi pubblici ne aumenta la trasparenza e l'assunzione di responsabilità, riducendo la burocrazia, la frode e la corruzione. Nel 2021, sulla base della strategia digitale lanciata nel 202028, la Commissione ha presentato la bussola digitale dell'UE, che definisce una visione e una serie di obiettivi per il 2030 al fine di stimolare la digitalizzazione nell'UE29,30. Uno degli obiettivi riguarda la digitalizzazione dei servizi pubblici, con l'ambizione di rendere tutti i principali servizi pubblici disponibili online entro il 2030. La digitalizzazione nella pubblica amministrazione consente di semplificare l'erogazione dei servizi ai cittadini. Le piattaforme online e i portali digitali consentono di accedere comodamente a questi servizi, riducendo le lungaggini burocratiche e i tempi di attesa. Nell'attuale periodo di programmazione 2021-2027, oltre 40 miliardi di EUR di sostegno finanziato dalla politica di coesione saranno destinati agli investimenti nella digitalizzazione31. Nel 2023 il 54 % degli utenti di Internet dell'UE ha interagito con le autorità pubbliche, seppur con notevoli variazioni tra i vari paesi. Con una percentuale del 92 %, Finlandia e Danimarca sono gli Stati membri in cui gli utenti di Internet hanno interagito di più con le autorità pubbliche. Nei Paesi Bassi la quota è 28 Commissione europea (2020a). 29 Commissione europea (2021a). 30 Nel 2021 il 54 % dei cittadini dell'UE di età compresa tra 16 e 74 anni possedevano almeno competenze digitali di base, 26 pp in meno rispetto all'obiettivo fissato per il 2030 dalla bussola digitale (fonte: Eurostat [isoc_sk_dskl_i21]). 31 Fonte: piattaforma di dati aperti sulla coesione. Cfr.: "Cohesion Policy supporting the digital transition 2021–2027" (https://cohesiondata. ec.europa.eu/stories/s/Cohesion-policy-supporting-the-digital-transition-/vaxt-7rsr). Capitolo 7: Una migliore governance Riquadro 7.3 Sebbene la pandemia di COVID-19 abbia accelerato la digitalizzazione di molti servizi, tra cui l'e‑government, la facilità di accesso agli stessi sembra essere diminuita L'edizione 2023 dell'indagine della Commissione europea sulla qualità della vita nelle città europee ha chiesto ai cittadini se le informazioni e i servizi forniti dalle autorità pubbliche locali fossero facilmente accessibili online. Circa il 74 % ha risposto affermativamente, 2 pp in meno rispetto al 2019, con un dato che oscilla dall'86 % di Aalborg in Danimarca al 50 % di Palermo in Italia (Figura 7.3). La pandemia di COVID-19 ha accelerato il ritmo della trasformazione digitale nell'UE. Le misure di contenimento messe in atto hanno fatto sì che le persone fossero costrette a utilizzare Internet in misura crescente, circostanza che ha dato impulso alla digitalizzazione nel settore pubblico. Di conseguenza, i dati Eurostat mostrano che la percentuale di persone che interagiscono online con le autorità pubbliche è aumentata costantemente dal 2019, ma anche le disuguaglianze esistenti a livello di competenze digitali si sono accentuate. I risultati dell'indagine mostrano una netta riduzione della percentuale di intervistati che dichiarano che le informazioni e i servizi forniti dall'amministrazione pubblica locale sono facilmente accessibili online in 66 città sulle 73 che è stato possibile confrontare nel periodo. La riduzione è stata maggiore a Zagabria in Croazia (-9 pp), Rostock in Germania (-7 pp) e Miskolc in Ungheria (-7 pp). Figura 7.3 Abitanti delle città che hanno risposto affermativamente sulla facilità di accesso online alle informazioni e ai servizi della pubblica amministrazione locale, 2019 e 2023 100 % totale risposte affermative, 2023 95 Città capitale 90 85 Ankara 80 Lussemburgo Vienna Amsterdam Varsavia Dublino Londra Helsinki Lubiana Stoccolma Bruxelles Reykjavik Oslo Bratislava 70 Bucarest 65 Berlino 60 Roma Skopje Tallinn Nicosia Budapest Praga Vilnius 75 Copenaghen Valletta Altre città Riga Lisbona Sofia Podgorica Zagabria Belgrado 55 50 50 60 70 80 90 100 % totale risposte affermative, 2019 Nota: le percentuali si basano su tutte le persone intervistate (ad esclusione di chi ha risposto "non so" e di chi non ha risposto). La linea tratteggiata è una linea a 45 gradi (nessuna variazione tra il 2019 e il 2023). Il grafico include solo le città per le quali è stato possibile effettuare un confronto temporale tra il 2019 e il 2023. Fonte: Commissione europea (2023c). 227 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira 228 REGIOgis Carta 7.7 Persone che hanno interagito con le autorità pubbliche via internet nei 12 mesi precedenti, 2021 % di popolazione 16-74 anni <= 20 20-40 EU-27 = 58,5 Fonte: DG REGIO sulla base di dati Eurostat (isoc_r_gov_i and isoc_ciegi_ac). 40-60 60-80 > 80 dati non disponibili 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 7.7 Persone che hanno interagito con le autorità pubbliche via internet nei 12 mesi precedenti, 2021 Capitolo 7: Una migliore governance Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira 229 REGIOgis Carta 7.8 Variazione nella percentuale di persone che hanno interagito con le autorità pubbliche via internet, 2013-2021 Differenza in punti percentuali <= 5 20-25 5-10 > 25 10-15 dati non disponibili EU-27 = 17,0 FR: 2014-2021; FR (RUP), SI: 2015-2021. Fonte: DG REGIO sulla base di dati Eurostat (isoc_r_gov_i and isoc_ciegi_ac). 15-20 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 7.8 Variazione nella percentuale di persone che hanno interagito con le autorità pubbliche via internet, 2013-2021 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale dell'84 %. Il tasso più basso di utenti di Internet che hanno interagito con le autorità pubbliche è stato registrato in Romania, con il 14 %32. La percentuale è più bassa nelle regioni meno sviluppate, con una media del 42 % nel 202133 rispetto al 69 % delle regioni più sviluppate e al 74 % di quelle in transizione. La percentuale è inferiore al 20 % in tutte le regioni della Romania – ad eccezione di București-Ilfov, la regione della capitale – e in diverse regioni della Bulgaria (Carta 7.7). Nel periodo 20132021, la percentuale è aumentata notevolmente nelle regioni orientali dell'UE (ad eccezione di Bulgaria e Romania) e in Spagna (Carta 7.8). Lo scarso uso dei servizi di e-government è probabilmente legato alla mancanza di accesso a internet, alla mancanza di un'infrastruttura di e-government e/o a bassi livelli di competenze digitali, caratteristica di alcune regioni dell'UE. Questo divario digitale colpisce in particolare le comunità emarginate, come i Rom che vivono in insediamenti remoti e segregati. Nel 2023 circa il 6 % della popolazione di 2.4 Un ambiente imprenditoriale efficiente è una risorsa chiave per la competitività regionale Uno degli effetti negativi dell'inefficienza delle istituzioni è un contesto normativo scadente che grava sulle imprese e influisce negativamente sull'imprenditorialità. Istituzioni di bassa qualità ostacolano la creazione di nuove imprese e possono indurre gli imprenditori a cercare opportunità all'estero o a rinunciarvi del tutto. Figura 7.4 Percentuale di imprese che indicano nell'accesso ai finanziamenti l'ostacolo principale alla loro attività rispetto all'Indice di competitività regionale 2.0 per PIL pro capite L'accesso ai finanziamenti come vincolo principale per le regioni con PIL pro capite >100 L'accesso ai finanziamenti come vincolo principale per le regioni con PIL pro capite < 100 40 40 35 35 y = 0,05x + 3,3 R² = 0,01 30 25 20 15 y = –0,12x + 22,42 R² = 0,05 30 % di imprese % di imprese 230 età compresa tra 16 e 74 anni nell'UE non ha mai usato Internet34: la percentuale di persone che non ha usato internet supera il 10 % in Croazia (14 %), Grecia e Portogallo (13 % in entrambi) e Bulgaria (12 %). La visione a lungo termine per le zone rurali del programma faro Futuri digitali rurali35 sottolinea l'importanza di migliorare la connettività digitale per colmare il divario tra zone rurali e zone urbane e potenziare le competenze al fine di garantire che tutti traggano beneficio della transizione digitale. 25 20 15 10 10 5 5 0 0 80 100 120 140 Indice di competitività regionale, edizione 2022 80 90 100 110 120 Indice di competitività regionale, edizione 2022 Nota: il PIL pro capite è la media del periodo 2019-2021 con la media UE = 100. Le regioni sono una combinazione di NUTS 1, NUTS 2 e NUTS 2 combinate. Fonte: DG REGIO sulla base dell'indagine della Banca mondiale sulle imprese a livello subnazionale e DG REGIO/JRC. 32 Fonte: Eurostat (isoc_ciegi_ac) ed Eurostat (2023) https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Digital_economy_and_ society_statistics_-_households_and_individuals#Use_of_e-government. 33 Ultimi dati disponibili al momento della chiusura della relazione. 34 Nei tre mesi precedenti l'indagine. Fonte: Eurostat [isoc_r_iuse_i]. 35 https://rural-vision.europa.eu/action-plan_it. Capitolo 7: Una migliore governance Negli ultimi anni, le riforme politiche hanno reso l'UE un contesto più favorevole per l'imprenditoria36. La Commissione, tramite lo strumento di sostegno tecnico, ha fornito supporto agli Stati membri per la creazione di economie sostenibili e competitive, anche mediante riforme volte a migliorare il contesto imprenditoriale e a rafforzare le PMI. Il modo in cui le imprese percepiscono il contesto imprenditoriale può essere determinante per crescere o per sentirsi impossibilitate a farlo. La componente subnazionale dell'Indagine sulle imprese della Banca mondiale37 costituisce un utile strumento per comprendere il contesto imprenditoriale delle varie regioni dell'UE. Le indagini sono state condotte tra il 2018 e il 2022 sotto forma di quasi 19 000 interviste a quadri superiori e titolari di imprese del settore privato. Sono disponibili i risultati per una combinazione di regioni NUTS 1, NUTS 2 e una combinazione NUTS 2 o NUTS 3. Questa sezione tratta tre aspetti principali del contesto imprenditoriale: l'accesso ai finanziamenti, il grado di corruzione e gli oneri derivanti dall'amministrazione fiscale. L'accesso a finanziamenti esterni svolge un ruolo fondamentale nel garantire la competitività regionale, in particolare nelle regioni meno sviluppate dell'UE, in quanto è legato alla crescita e alla sopravvivenza delle imprese (Figura 7.4)38. Nel 2023, tra le imprese dell'UE che ritenevano che i prestiti bancari fossero una fonte di finanziamento importante, il 7 % ha incontrato ostacoli nell'ottenere un prestito (il 5 % delle grandi imprese e il 9 % delle PMI)39. Tra le regioni dell'UE incluse nell'indagine, il 50 % delle imprese della Sud-Vest Oltenia in Romania ha identificato nell'accesso ai finanziamenti uno dei principali ostacoli40 alla loro attività, il 42 % nell'Attica e il 41 % nella Kentriki Ellada (entrambe in Grecia) e il 40 % nel Sud Italia (Carta 7.9, lato sinistro). La corruzione può peggiorare le condizioni per la maggior parte delle imprese, ostacolando la competitività Figura 7.5 Percentuale di imprese che indicano nella corruzione l'ostacolo principale alla loro attività rispetto all'Indice di competitività regionale 2.0 per PIL pro capite Corruzione come ostacolo principale per le regioni con PIL pro capite > 100 Corruzione come ostacolo principale per le regioni con PIL pro capite < 100 35 35 30 25 % di imprese 25 % di imprese y = –0,4x + 56,6 R² = 0,3 30 y = –0,2x + 30,8 R² = 0,1 20 15 20 15 10 10 5 5 0 0 80 100 120 140 Indice di competitività regionale, edizione 2022 80 90 100 110 120 Indice di competitività regionale, edizione 2022 Nota: il PIL pro capite è la media del periodo 2019-2021 con la media UE = 100. Le regioni sono una combinazione di NUTS 1, NUTS 2 e NUTS 2 combinate. Fonte: DG REGIO sulla base dell'indagine della Banca mondiale sulle imprese a livello subnazionale e DG REGIO/JRC. 36 Commissione europea (2021b). 37 Un progetto sostenuto dalla Commissione europea. 38 OCSE (2024, di prossima pubblicazione); Mach e Wolken (2012). 39 Banca centrale europea (2023). 40 Un ostacolo è considerato un vincolo importante se la risposta data dalle imprese varia tra "ostacolo importante" o "ostacolo molto grave" alla domanda "L'accesso ai finanziamenti non costituisce ostacolo, costituisce un ostacolo minore, un ostacolo moderato, un ostacolo importante o un ostacolo molto grave per l'attuale attività di questo stabilimento?" 231 Figura 7.6 Percentuale di imprese che indicano nell'amministrazione fiscale l'ostacolo principale alla loro attività rispetto all'Indice di competitività regionale 2.0 nelle regioni UE 40 y = –0,3x + 45,8 R² = 0,2 35 30 % di imprese Figura 7.6 Percentuale di imprese che indicano nell'amministrazione fiscale l'ostacolo principale alla loro attività rispetto all'Indice di competitività regionale 2.0 nelle regioni UE Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale 25 20 15 10 5 0 55 75 95 115 135 Indice di competitività regionale, edizione 2022 Nota: le regioni sono una combinazione di NUTS 1, NUTS 2 e NUTS 2 e NUTS 3 combinate. Fonte: DG REGIO sulla base dell'indagine della Banca mondiale sulle imprese a livello subnazionale e DG REGIO/JRC. regionale complessiva, soprattutto nelle regioni meno sviluppate. Esiste quindi una correlazione negativa tra la percentuale di imprese che dichiarano di ritenere la corruzione un ostacolo importante per la loro attività e la competitività regionale (Figura 7.5). 232 La corruzione impone alle imprese una serie di costi, tra cui quelli diretti per il pagamento delle tangenti e quelli indiretti per il mantenimento dei rapporti con i funzionari pubblici e la gestione dell'incertezza legata ad accordi informali e spesso illegali, danneggiando così il loro incentivo allo sviluppo e alla crescita. Infine, la corruzione può portare a un'allocazione inefficiente delle risorse41. Circa il 34 % delle imprese dell'UE oggetto di un'indagine Eurobarometro del 2022 hanno riferito che la corruzione è un problema per lo svolgimento delle attività imprenditoriali; le percentuali più alte sono state riscontrate in Romania (70 %), Grecia (75 %) e Cipro (78 %), e le più basse in Danimarca (7 %), Irlanda (8 %) ed Estonia (9 %). Inoltre il 79 % concorda sul fatto che gli stretti legami tra economia e politica portino alla corruzione nel proprio paese e il 70 % sul fatto che favoritismi e corruzione ostacolino la concorrenza tra le imprese42. Nell'indagine della Banca mondiale sulle imprese, la più alta percentuale di imprese che hanno identificato nella corruzione uno dei principali ostacoli alla loro attuale attività si è registrata nella regione di Vest in Romania (74 %), seguita dalle regioni del sud in Italia (62 %), da Centru e București-Ilfov in Romania, e da Yugoiztochen in Bulgaria (tutte al 55 %) (Carta 7.9, centro). La gestione onerosa delle tasse può ostacolare la competitività regionale. In effetti, la percentuale di imprese che dichiarano che l'amministrazione fiscale è un ostacolo alla loro attività tende a essere maggiore nelle regioni meno competitive (Figura 7.6). Naturalmente questa correlazione non implica l'esistenza di un nesso di causalità che procede dalla prima alle seconde, ma è coerente con tale ipotesi. L'onere dell'amministrazione fiscale comprende tutti i costi derivanti dagli obblighi che le imprese sono tenute a rispettare in forza della legislazione vigente. Alcuni studi hanno rilevato che la riduzione dell'onere tende a incoraggiare l'imprenditorialità e l'ingresso delle imprese nel mercato, indipendentemente dall'aliquota fiscale sulle società43. La legislazione fiscale è quindi una delle principali preoccupazioni delle imprese e la sua semplificazione può migliorare il contesto imprenditoriale, aumentare la competitività e contribuire a stimolare la crescita economica. Nel 2020 la Commissione europea ha adottato un piano d'azione fiscale, un insieme di 25 iniziative, con l'obiettivo di ridurre i costi per le imprese legati alla 41 Restuccia e Rogerson (2017). 42 Commissione europea (2022), Eurobarometro Flash 507 sull'atteggiamento delle imprese nei confronti della corruzione. 43 Braunerhjelm e Eklund (2014); Branuerhjelm et al. (2021). Carta 7.9 Principali ostacoli individuati dalle imprese, 2018-2021 Carta 7.9 Principali ostacoli individuati dalle imprese, 2018-2021 Corruzione Amministrazione fiscale % <= 5 5-10 10-20 Nota: percentuale di imprese della regione che indicano come principali ostacoli alle loro attività "accesso ai finanziamenti/corruzione/amministrazione fiscale". Le regioni sono una combinazione di NUTS 1, NUTS 2 e NUTS 2 e NUTS 3 combinate. Fonte: componente subnazionale dell'Indagine sulle imprese della Banca mondiale. 20-30 30-40 > 40 dati non disponibili 0 1 000 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Capitolo 7: Una migliore governance Accesso ai finanziamenti 233 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Riquadro 7.4 La corruzione crea ostacoli a quasi 1 piccola impresa su 5 nelle regioni meno sviluppate Parte del problema nelle regioni con livelli di corruzione più elevati deriva da un più alto tasso di "abbandono" (churn), ovvero il tasso di rotazione delle imprese locali. La corruzione aumenta l'incertezza, che con i costi aggiuntivi che essa comporta può aumentare la percentuale di imprese che cessano l'attività, lasciando spazio a nuovi operatori che a loro volta si trovano ad affrontare gli stessi problemi. Il fenomeno della rotazione è di solito considerato positivo per lo sviluppo economico, in quanto le imprese poco efficienti chiudono e vengono sostituite da nuove imprese più efficienti. La corruzione sembra distorcere le dinamiche imprenditoriali, creando una turbolenza che non porta necessariamente a imprese più competitive. Figura 7.7 Percentuale di imprese per categorie di regioni che considerano la corruzione un grave ostacolo alle loro attività per classe di dimensione, 2018-2021 Imprese con 5-19 dipendenti Imprese con 20-99 dipendenti Imprese con oltre 100 dipendenti In transizione Più sviluppate 30 % di imprese che ritengono la corruzione un grave ostacolo 234 Figura 7.7 Percentuale di imprese per categorie di regioni che considerano la corruzione un grave ostacolo alle loro attività per classe di dimensione, 2018-2021 La corruzione rappresenta un ostacolo maggiore per le imprese più piccole, soprattutto per quelle che operano nelle regioni meno sviluppate. Le imprese con meno di 100 dipendenti hanno maggiori probabilità di identificare nella corruzione un grave ostacolo rispetto a quelle con 100 o più dipendenti, e la differenza è maggiore nelle regioni UE meno sviluppate (Figura 7.7). In queste regioni, quasi il 20 % delle imprese con meno di 100 dipendenti considera la corruzione un grave ostacolo alla propria attività. Per le imprese di dimensioni superiori, la percentuale è dell'11 % nelle regioni meno sviluppate (vale a dire quasi la metà) e solo del 5 % nelle regioni più sviluppate. 25 20 15 10 5 0 Meno sviluppate Nota: i dati riguardano tutti gli Stati membri dell'UE ad eccezione di CY, CZ e MT, e si riferiscono al periodo 2018-2021. Fonte: OCSE (2024, di prossima pubblicazione) sulla base dei dati ricavati dalla componente subnazionale dell'indagine sulle imprese della Banca mondiale. Capitolo 7: Una migliore governance Riquadro 7.5 Le piccole imprese delle regioni meno sviluppate hanno maggiori probabilità di trovare ostacoli nell'accesso ai finanziamenti L'accesso limitato ai finanziamenti crea ostacoli alle imprese, soprattutto a quelle più piccole nelle regioni meno sviluppate. Nel 2023 circa il 9 % delle imprese con meno di 20 dipendenti nelle regioni meno sviluppate – più del doppio rispetto alle regioni più sviluppate (4 %) – ha dichiarato nell'indagine sulle imprese della Banca mondiale che l'accesso ai finanziamenti costituisce un grave ostacolo alle loro attività. Il dato è più basso per le imprese più grandi nelle regioni meno sviluppate (7 %) (Figura 7.8). Le imprese più piccole hanno maggiori difficoltà ad accedere ai finanziamenti, per ragioni che sono più accentuate nelle regioni meno sviluppate. Di norma esse dispongono di garanzie limitate a fronte dei relativi prestiti, pertanto le banche spesso applicano loro tassi più elevati rispetto alle imprese più grandi, che dispongono di maggiori risorse e sono Le difficoltà tendono ad essere più accentuate nelle regioni meno sviluppate, dove sono presenti meno banche e quindi meno opzioni di prestiti locali. Tali regioni hanno, in media, solo 2 sportelli bancari ogni 100 chilometri quadrati, rispetto ai 10 delle regioni più sviluppate1. Questo limita la scelta e la concorrenza tra le banche, il che può significare condizioni di finanziamento meno favorevoli per le imprese, in particolare per le PMI. Le maggiori distanze tra le imprese e le banche nelle regioni meno sviluppate possono inoltre ostacolare lo scambio di informazioni tra le stesse, rendendo più difficile la ricerca di prodotti finanziari adeguati. Fonte: Osservatorio in rete dell'assetto del territorio europeo, banca dati 2021. Figura 7.8 Percentuale di imprese per categorie di regioni che considerano l'accesso ai finanziamenti un grave ostacolo alle loro attività per classe di dimensione, 2018-2021 Imprese con 5-19 dipendenti Imprese con 20-99 dipendenti Imprese con oltre 100 dipendenti 20 % di imprese che ritengono l'accesso ai finanziamenti un grave ostacolo Figura 7.8 Percentuale di imprese per categorie di regioni che considerano l'accesso ai finanziamenti un grave ostacolo alle loro attività per classe di dimensione, 2018-2021 1 considerate meno rischiose. Inoltre tendono ad avere una minore capacità di raccogliere informazioni, con conseguente minor consapevolezza dei prodotti finanziari e dei programmi governativi disponibili. 16 12 8 4 0 Meno sviluppate In transizione Più sviluppate Nota: i dati riguardano tutti gli Stati membri dell'UE ad eccezione di CY, CZ e MT, e si riferiscono al periodo 2018-2021. Fonte: OCSE (2024, di prossima pubblicazione) sulla base dei dati ricavati dalla componente subnazionale dell'indagine sulle imprese della Banca mondiale. 235 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale riscossione delle imposte e agli obblighi amministrativi superflui nel mercato unico44. Secondo l'indagine sulle imprese della Banca mondiale, oltre il 60 % delle imprese in Attica, Nisia Aigaiou e Kriti in Grecia, nel sud d'Italia e nella regione di Centro in Portogallo, ha indicato nell'amministrazione fiscale una delle principali preoccupazioni per la propria attività attuale (Carta 7.9, lato destro). 3. L'importanza delle riforme e del semestre europeo 236 In primo luogo, diversi tipi di riforme possono avere una forte dimensione territoriale e richiedere un adattamento al contesto regionale e locale. Nel caso di riforme di ampio respiro volte a migliorare le prestazioni economiche in modo strutturale, come la liberalizzazione settoriale o le riforme del mercato del lavoro, queste possono avere effetti molto diversi da regione a regione, soprattutto sull'occupazione e sulla ricchezza45. L'adattamento di queste riforme agli specifici contesti subnazionali, soprattutto nei settori più esposti, può richiedere la definizione di tempistiche e piani d'azione dedicati per l'attuazione, eventualmente includendo misure accessorie a livello subnazionale. I capitoli 1 e 2 descrivono le significative disparità tuttora esistenti tra le regioni dell'UE. Negli ultimi anni, il ciclo del semestre europeo ha evidenziato le disparità che influiscono sullo sviluppo economico, come l'accesso all'istruzione e ai servizi pubblici essenziali, il grado di digitalizzazione, il livello di efficienza energetica e lo stato della ricerca e dell'innovazione. Le disparità sono ulteriormente accentuate nelle zone rurali, dove l'accesso ai servizi di base rimane in linea di massima problematico. Queste si traducono spesso in disparità nei risultati del mercato del lavoro (ad esempio, tassi di occupazione e disoccupazione) e nella competitività delle imprese. In secondo luogo, nei settori in cui le autorità regionali e locali sono in prima linea nel fornire servizi alle imprese e ai cittadini, le riforme nazionali possono avere effetti diversi a seconda dei contesti locali e delle capacità delle autorità locali. In questi settori, che vanno dall'istruzione, all'assistenza sanitaria, ai servizi sociali e ai trasporti locali, le riforme a livello nazionale che spostano maggiormente la responsabilità a livello locale devono tenere conto delle differenze locali nella domanda di servizi e nella capacità delle autorità interessate di fornirli. Le relazioni per paese del semestre europeo, oltre a individuare le questioni economiche e sociali che gli Stati membri si trovano ad affrontare a livello nazionale, hanno evidenziato l'importanza della dimensione regionale del programma di crescita e resilienza dell'UE e le disparità tra le regioni rispetto a quattro dimensioni della sostenibilità competitiva: salvaguardia dell'ambiente, produttività, equità e stabilità macroeconomica. In terzo luogo, le autorità subnazionali sono in alcuni casi le più idonee ad affrontare le questioni relative all'uso del suolo e alla pianificazione territoriale. Trattandosi di una politica basata sul territorio, l'implementazione e l'efficacia dei programmi della politica di coesione dipendono in larga misura da un'attuazione territoriale mirata. Le riforme che aiutano a indirizzare meglio i fondi della politica di coesione ne aumenterebbero l'impatto attenuando le ricadute negative, o amplificando quelle positive, oltre i confini regionali. Affrontare queste disparità significa affrontare i fattori strutturali che ne sono la causa. Ciò è importante sia per migliorare l'attuazione della politica di coesione sia per massimizzarne l'impatto. La dimensione subnazionale è importante per assicurare l'efficacia delle riforme nazionali: da un lato, in alcuni casi potrebbero essere necessarie riforme specifiche a livello regionale, come nel caso di servizi forniti principalmente a livello subnazionale; dall'altro, l'adozione di riforme nazionali a livello subnazionale potrebbe richiedere misure specifiche per tenere adeguatamente conto delle caratteristiche regionali. 44 Commissione europea (2020b). 45 Cfr. ad esempio: Kovak (2013). Come descritto nella Sezione 2, un'amministrazione pubblica efficace ed efficiente è un elemento essenziale per lo sviluppo economico, sia per le autorità nazionali sia per quelle subnazionali. La capacità amministrativa di progettare i programmi di sviluppo regionale, di assegnare i finanziamenti ai progetti in linea con i regolamenti dell'UE e di rendere conto dei fondi spesi è un fattore determinante per un'efficace attuazione delle politiche. Il livello di capacità amministrativa varia notevolmente all'interno dell'UE e molte autorità, soprattutto quelle subnazionali, sono notevolmente limitate da questo punto di vista (Riquadro 7.6). Capitolo 7: Una migliore governance Figura 7.9 Sfide nella pianificazione strategica e nell'attuazione degli investimenti infrastrutturali nei comuni dell'UE Figura 7.9 Sfide nella pianificazione strategica e nell'attuazione degli investimenti infrastrutturali nei comuni dell'UE Una sfida importante Procedure amministrative e burocratiche eccessive 53 % Procedure di appalto lunghe 50 % Una sfida moderata 37 % 36 % Esigenze locali diverse da quelle prioritarie a livello centrale 42 % Mancanza di una strategia a lungo termine a livello centrale 37 % 41 % Requisiti di cofinanziamento per l'amministrazione centrale/UE troppo elevati 33 % 46 % Mancanza di coordinamento tra i settori 33 % 45 % Mancanza di volontà politica di lavorare tra i diversi livelli amministrativi 36 % 41 % Mancanza di incentivi a cooperare tra le varie giurisdizioni 34 % 42 % Mancanza di una strategia di investimento comune con i GSN vicini 35 % 40 % Molteplici punti di contatto (assenza di uno sportello unico) 32 % Mancanza di valutazioni d'impatto (ex post) 42 % 40 % 26 % 44 % 24 % 45 % 25 % 42 % 25 % 40 % 24 % 42 % Mancanza di capacità di pianificazione strategica e a lungo termine 25 % 40 % Mancanza di adeguate competenze di progettazione 21 % 35 % Mancanza di dati di riferimento aggiornati a livello locale 19 % 34 % Analisi ex ante che non tengono adeguatamente conto dell'intero ciclo di vita di un investimento Mancato utilizzo del monitoraggio come strumento per la pianificazione e il processo decisionale Insufficiente coinvolgimento della società civile nella scelta dei progetti Analisi ex ante e perizie non utilizzate in modo coerente nel processo decisionale Fonte: Indagine OCSE-CoR [OCSE-CoR (2016)]. Risultati dell'indagine sugli ostacoli regionali e locali agli investimenti. Le procedure di appalto pubblico ne sono un esempio significativo. In un'indagine condotta dall'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) sui comuni, quelli più piccoli hanno indicato la semplificazione di tali procedure come una delle principali riforme necessarie per migliorare la capacità operativa. Un'altra indagine dell'OCSE, questa volta condotta con il Comitato delle regioni, ha rilevato che la "durata delle procedure di appalto" è il secondo problema individuato più di frequente: oltre il 50 % degli intervistati la ritiene una "sfida importante" (cfr. Figura 7.9). Le riforme per il rafforzamento della capacità subnazionale in materia di appalti pubblici potrebbero includere una combinazione di misure di decentramento, condivisione degli appalti e digitalizzazione (ad esempio, gli appalti elettronici46). L'accesso ai finanziamenti è alla base della capacità delle autorità subnazionali di fornire servizi e realizzare investimenti. Questo, unitamente a un'efficace governance multilivello, costituisce un elemento chiave delle riforme. L'importanza di un solido quadro fiscale per la governance multilivello è riconosciuta nella direttiva dell'UE in materia47. Come indicato nel Capitolo 8, le autorità subnazionali sono responsabili, in media, dell'esecuzione di un terzo 46 Allain-Dupré et al. (2017). 47 Unione europea (2011). In base a questa direttiva, "Gli Stati membri istituiscono meccanismi appropriati per il coordinamento tra tutti i sottosettori dell'amministrazione pubblica tali da garantire una copertura completa e uniforme di tutti i sottosettori dell'amministrazione pubblica nella programmazione di bilancio, nelle regole di bilancio numeriche specifiche per paese e nella preparazione delle previsioni di bilancio e per l'istituzione di una programmazione pluriennale come previsto in particolare nel quadro di bilancio pluriennale". 237 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Riquadro 7.6 L'evoluzione del modello organizzativo delle Autorità di gestione tra il 2000 e il 2020 L'introduzione delle disposizioni generali sui Fondi strutturali per il periodo 2000-2006 ha segnato una tappa significativa, riconoscendo formalmente per la prima volta il ruolo delle autorità di gestione (AdG). Il regolamento prevede che le AdG siano responsabili della gestione e dell'attuazione efficace e accurata dei fondi. Questo cambiamento ha posto le AdG in prima linea nella gestione dei fondi UE per la politica di coesione. 238 Uno studio in corso1 riguardante il periodo dal 2000 al 2020 analizza le trasformazioni significative all'interno delle AdG responsabili degli interventi finanziati dal Fondo europeo di sviluppo regionale negli Stati membri, ad esclusione della cooperazione transnazionale. Lo studio esamina aspetti quali la composizione del personale, i processi e l'organizzazione interna, le dinamiche di leadership e la gestione dei rapporti con i partner. Inoltre prende in considerazione i fattori esterni che potrebbero influenzare l'organizzazione delle AdG, tra cui i regolamenti dell'UE, i quadri nazionali e istituzionali e i fattori socio-economici, con l'obiettivo di spiegare i cambiamenti organizzativi e prevedere le potenziali sfide per l'attuazione dei programmi nel periodo di programmazione 2021-2027 e la preparazione per i successivi periodi. I risultati preliminari rivelano che l'introduzione di un quadro normativo unificato a livello di UE e di responsabilità condivise ha portato a una serie di modelli organizzativi diversi tra le AdG dei vari Stati membri. Inizialmente le dimensioni di tali autorità variavano in modo significativo, così come le loro strutture organizzative interne, che potevano assumere la forma di enti con processi personalizzati o di enti che integravano o condividevano processi con organizzazioni ombrello o altre autorità all'interno dei rispettivi paesi. 1 Nel corso del tempo, i cambiamenti rispecchiano l'evoluzione del quadro normativo dell'UE da un periodo di programmazione all'altro. Ad esempio, i cambiamenti riguardanti gli obiettivi strategici e gli strumenti di attuazione (come gli strumenti finanziari e i meccanismi di attuazione territoriale integrata) hanno avuto un certo effetto sulla struttura organizzativa, sul numero e sulla specializzazione delle unità strutturali nonché sulla delega di compiti e processi. Altri cambiamenti organizzativi hanno fatto seguito a nuove politiche e legislazioni nazionali, compresi i cambiamenti nella governance generale della politica regionale e di coesione a livello nazionale. Anche gli audit esterni hanno innescato cambiamenti organizzativi all'interno delle AdG, in particolare la revisione dei processi e delle procedure interne. L'aumento delle dotazioni di bilancio dei programmi ha determinato un ampliamento delle dimensioni delle autorità. Tuttavia il reclutamento e il mantenimento di personale qualificato, lo sviluppo di competenze trasversali e manageriali e il raggiungimento di un equilibrio di genere continuano a rimanere problematici. L'analisi ha rivelato l'importanza di una leadership coerente come propulsore del cambiamento, sebbene i leader delle AdG si siano concentrati principalmente sui risultati finanziari e sul funzionamento efficace dei sistemi di gestione e controllo piuttosto che sul raggiungimento degli obiettivi strategici. La gestione dei rapporti con i portatori di interessi ha avuto un'evoluzione limitata e si è concentrata principalmente sulla gestione delle attività del comitato di monitoraggio, a riprova di una mancanza di attenzione verso iniziative più ampie di costruzione della fiducia e di gestione dei conflitti. Gruppo PPMI e Università di Strathclyde (2024, di prossima pubblicazione). della spesa pubblica totale (corrente più capitale) nell'UE. Si riscontrano tuttavia notevoli variazioni tra gli Stati membri, a riprova delle differenze esistenti nel contesto istituzionale. Ciononostante in tutti i casi, anche nei paesi a gestione più decentrata, il rafforzamento della cooperazione intergovernativa e un solido quadro fiscale sono essenziali per evitare fallimenti nel coordinamento, "mandati senza fondi" e, in ultima analisi, un'attuazione inadeguata delle politiche. Affrontare il nesso esistente tra i diversi livelli istituzionali nella progettazione e attuazione delle riforme è un aspetto fondamentale nella definizione di una struttura di governance efficace. La programmazione pluriennale della politica di coesione è un importante motore per l'integrazione degli investimenti pubblici nei quadri di bilancio a medio termine e nelle strutture di gestione delle finanze pubbliche. Una pianificazione strategica integrata e metodi di valutazione e selezione dei progetti che orientino efficacemente l'allocazione del bilancio e utilizzino i registri delle attività come input sono fondamentali Capitolo 7: Una migliore governance per realizzare gli investimenti pubblici in modo efficiente. Sebbene in diversi Stati membri siano state attuate ampie riforme dei sistemi di gestione degli investimenti pubblici, in molti altri esistono chiari margini di miglioramento. A questo proposito, il successo del decentramento dipende in larga misura da un efficace coordinamento verticale e orizzontale tra i vari livelli di governo, per evitare duplicazioni e garantire la coerenza delle politiche. Tra gli Stati membri dell'UE, è evidente che la difficoltà ad assorbire i finanziamenti per gli investimenti può essere indice di una politica di bilancio scarsamente coordinata e di una capacità amministrativa inadeguata a livello subnazionale48. I limiti di capacità e le carenze nel coordinamento ostacolano anche l'uso di diversi metodi di finanziamento da parte delle amministrazioni subnazionali. per il Semestre 2024, nel quale le raccomandazioni specifiche per paese forniranno indicazioni agli Stati membri sull'assegnazione dell'importo di flessibilità incluso nei bilanci per il periodo di programmazione 2021-202750. Per rafforzare la coesione economica, sociale e territoriale nell'Unione europea, la Commissione fornisce agli Stati membri e alle regioni un sostegno tramite lo strumento di sostegno tecnico. Le misure di sostegno riguardano diversi settori oggetto di riforma, tra cui: il miglioramento della qualità della governance e dei servizi pubblici; il rafforzamento della produttività, dell'innovazione e della transizione verde; l'utilizzo dei talenti e delle opportunità occupazionali. Le misure di sostegno mirate aiutano le regioni a definire e attuare idonei processi e metodologie per affrontare le sfide dello sviluppo in modo integrato, tenendo conto delle buone pratiche e degli insegnamenti tratti da altre regioni. Inoltre lo strumento di sostegno tecnico mira anche a incentivare l'apprendimento tra pari e a promuovere la cooperazione regionale all'interno degli Stati membri e transfrontaliera, integrandosi ad iniziative già esistenti della Commissione: Utilizzo dei talenti nelle regioni d'Europa, Una nuova agenda europea per l'innovazione, la Piattaforma per una transizione giusta, la Piattaforma di specializzazione intelligente e altre ancora. La riflessione sulle questioni strutturali che ostacolano la convergenza tra le regioni, individuate nelle recenti relazioni per paese e negli allegati del semestre europeo, costituisce un prerequisito per affrontare i fattori sottostanti49. Ciò include l'obiettivo di conseguire riforme mirate a livello spaziale che potrebbero essere utili a questo scopo e la fornitura, se del caso, di indicazioni agli Stati membri su dove concentrare gli investimenti per un uso efficace dei finanziamenti. Si tratta di un aspetto particolarmente rilevante 48 OCSE (2020). 49 Le relazioni per paese del 2019 includono nell'allegato D una serie di fattori regionali, nonché indicazioni sugli investimenti per il periodo di programmazione 2021-2027. 50 Articolo 18, paragrafo 1, lettera a) del regolamento sulle disposizioni comuni (regolamento (UE) 2021/1060 del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 giugno 2021). 239 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Riferimenti bibliografici Acemoglu, D. e Robinson, J. (2010), "The Role of Institutions in Growth and Development", Review of Economics and Institutions, 1(2). Allain–Dupré, D., Hulbert, C. e Vincent, M. (2017), "Subnational Infrastructure Investment in OECD Countries: Trends and Key Governance Levers”, Documenti di lavoro dell’OCSE sullo sviluppo regionale, 2017(05), OECD Publishing, Parigi. Banca centrale europea (2023), Survey on the Access to Finance of Enterprises (SAFE). 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Parco nazionale di Soomaa, Estonia, Europa. 8 Finanze pubbliche, politiche nazionali e coesione FINANZE PUBBLICHE, POLITICHE NAZIONALI E COESIONE • Il grado di decentramento della spesa pubblica nazionale e dei programmi della politica di coesione è generalmente più basso nei paesi meno sviluppati, dove c'è spazio per un maggiore coinvolgimento delle amministrazioni subnazionali. • I dati preliminari mostrano che gli investimenti per la coesione territoriale finanziati a livello nazionale nei paesi meno sviluppati rappresentano, nella maggior parte dei casi, solo una piccola frazione dei finanziamenti erogati nell'ambito della politica di coesione. Esiste quindi un ampio margine per aumentare gli sforzi degli Stati membri interessati al fine di rafforzare la coesione e migliorare il coordinamento con la politica di coesione. • I governi subnazionali sono responsabili dell'esecuzione di un'ampia quota della spesa pubblica, seppur con differenze significative nell'UE. • Sono inoltre responsabili della maggior parte degli investimenti pubblici nell'UE. Nei paesi meno sviluppati questo avviene in misura minore, ma la differenza con i paesi più sviluppati è diminuita significativamente tra il 2004 e il 2022, con il progressivo decentramento degli investimenti pubblici nei primi. Poiché tutte le amministrazioni decentralizzano alcuni servizi pubblici e investimenti, la presenza di un quadro fiscale solido e la cooperazione fiscale intergovernativa sono essenziali per migliorare l'erogazione dei servizi pubblici. • La programmazione pluriennale della politica di coesione ha svolto un ruolo chiave per l'integrazione degli investimenti pubblici nei quadri di bilancio a medio termine e nelle strutture di gestione delle finanze pubbliche. Se ben gestiti, gli investimenti decentrati possono migliorare l'efficienza e l'efficacia dei servizi pubblici ai cittadini e alle imprese. Un'efficace governance multilivello, a sua volta, si basa sul coordinamento verticale e orizzontale tra i vari livelli di governo. • I dati preliminari dell'OCSE relativi a diversi Stati membri mostrano una notevole eterogeneità nel mix di fonti di finanziamento a livello regionale e locale. I trasferimenti da altri livelli amministrativi costituiscono la fonte più importante di entrate. I paesi che dipendono fortemente da una o poche fonti di reddito sono meno resilienti alle crisi. 243 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Capitolo 8 Finanze pubbliche, politiche nazionali e coesione 1. Introduzione Questo capitolo prende in considerazione le politiche nazionali per la coesione territoriale e le finanze pubbliche subnazionali. Inizia analizzando un quadro preliminare sulla portata delle politiche di coesione territoriale finanziate a livello nazionale in diversi Stati membri, utilizzando i dati raccolti tramite studi ad hoc. Passa poi a esaminare le tendenze subnazionali a livello di spesa pubblica, entrate e investimenti nel corso del tempo e tra gli Stati membri (Sezione 3). Successivamente presenta la composizione della spesa e delle entrate pubbliche regionali e comunali in diversi Stati membri dell'UE sulla base dei dati raccolti dall'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE) con il sostegno della Commissione europea (Sezione 4). 244 Al fine di far emergere le ampie differenze esistenti, il capitolo suddivide gli Stati membri dell'UE in due gruppi in base al rispettivo reddito nazionale lordo (RNL) pro capite, utilizzato come indicatore del loro livello di sviluppo. I 15 paesi con un RNL pro capite inferiore al 90 % della media UE – soglia di ammissibilità al Fondo di coesione – sono inclusi nel gruppo dei paesi meno sviluppati (ovvero Bulgaria, Cechia, Estonia, Grecia, Croazia, Cipro, Lettonia, Lituania, Ungheria, Malta, Polonia, Portogallo, Romania, Slovenia e Slovacchia), i restanti 12 nel gruppo dei paesi più sviluppati. 2. Politiche nazionali che affrontano le disparità territoriali Le politiche nazionali che affrontano le disparità regionali svolgono un ruolo fondamentale nel rafforzamento della coesione territoriale nell'UE, in particolare contribuendo alla riduzione delle disparità all'interno dei paesi. La riduzione delle disparità territoriali interne è essenziale per ottimizzare l'efficienza economica e migliorare la competitività, pertanto deve essere una priorità per gli Stati membri. Garantendo uno sviluppo equilibrato tra le regioni, gli Stati membri possono sfruttare i punti di forza e le risorse uniche di ciascuna, contribuendo a un'economia nazionale più diversificata e resiliente. Il miglioramento delle performance economiche di tutte le regioni aumenta anche le opportunità di cooperazione e può creare un contesto dinamico in cui innovazione e conoscenza siano condivise in modo più ampio, migliorando la competitività dell'intero paese. Si tratta di motivazioni convincenti per le quali gli Stati membri dovrebbero applicare il principio "non nuocere alla coesione" alle rispettive politiche nazionali in tutti i settori; in altri termini le autorità nazionali, regionali e locali dovrebbero essere consapevoli dell'impatto territoriale asimmetrico che qualsiasi misura politica potrebbe avere e tenerne conto nel processo di definizione delle politiche (è opportuno rilevare che il trattato sul funzionamento dell'UE invita esplicitamente gli Stati membri a contribuire al rafforzamento della coesione economica, sociale e territoriale dell'UE mediante le loro politiche economiche (articoli 174 e 175). Ove esistano disparità all'interno dei paesi, queste devono essere affrontate in modo complementare dalle politiche nazionali e dai fondi dell'UE. Laddove vengano pianificati e attuati interventi finanziati dall'UE, potrebbe essere necessario un ulteriore sostegno da parte delle risorse nazionali. Ciò può accadere, ad esempio, quando la richiesta di un certo tipo di assistenza supera quanto previsto dai programmi oppure quando si verificano circostanze impreviste che richiedono una risposta immediata. Nei settori non oggetto dell'attività dei fondi dell'UE, le politiche nazionali rappresentano l'unico livello di sostegno che le amministrazioni subnazionali possono spendere in politiche volte a rafforzare le performance socio-economiche, a riprendersi dalle crisi immediate, ad affrontare le carenze a lungo termine e a sviluppare la resilienza nei confronti di crisi future e di un contesto in rapido cambiamento. Dal rafforzamento reciproco tra politiche nazionali e politica di coesione dovrà nascere un approccio più completo ed efficace allo sviluppo regionale. Affrontando attivamente le disparità regionali, gli Stati membri allineano le rispettive strategie nazionali agli obiettivi generali dell'Unione. Figura 8.1 Quota del sostegno della politica di coesione attuato mediante programmi regionali e quota della spesa pubblica subnazionale, 2014-2020 Finanziamento UE tramite programmi regionali (%) Figura 8.1 Quota del sostegno della politica di coesione attuato mediante programmi regionali e quota della spesa pubblica subnazionale, 2014-2020 Capitolo 8: Finanze pubbliche, politiche nazionali e coesione Paesi meno sviluppati 120 BE IE 100 DE FR 60 20 HU MT 0 ES NL RO EL 0 -20 PL PT SK CY SE IT 80 40 Paesi più sviluppati BG LU CZ EE HR LT LV SI 10 20 AT 30 DK FI 40 50 60 70 80 Spesa pubblica subnazionale (%) Fonte: calcoli della DG REGIO basati su Eurostat gov_10a_main e sui dati aperti sulla coesione. La Figura 8.1 mostra la quota del sostegno della politica di coesione dell'UE attuata mediante i programmi regionali nel periodo 2014-2020 (asse delle ordinate) in relazione alla spesa pubblica subnazionale come quota della spesa pubblica totale nello stesso periodo (asse delle ascisse); la dimensione delle bolle rappresenta l'importo del finanziamento della politica di coesione dell'Unione. Esiste una relazione positiva tra le due, segno che il grado di decentramento dei finanziamenti della politica di coesione è correlato positivamente con quello dei finanziamenti nazionali o, in altre parole, che la politica dell'UE e la politica nazionale vanno pressoché nella stessa direzione. La Figura 8.1 mostra anche che gli Stati membri più grandi e i paesi federali tendono ad essere in genere più regionalizzati (angolo superiore destro del grafico), mentre gli Stati membri più piccoli tendono ad essere meno regionalizzati in termini di spesa pubblica e ad essere dominati dai programmi nazionali della politica di coesione. I paesi meno sviluppati sono raggruppati nell'angolo in basso a sinistra del grafico; sono in generale meno regionalizzati, il che dà ampio spazio a un maggiore coinvolgimento delle amministrazioni subnazionali nella progettazione e nell'attuazione dei programmi di spesa pubblica nazionale e dei programmi della politica di coesione (Riquadro 8.1). 1 Un esame più approfondito delle misure adottate dai paesi per affrontare le disparità territoriali è limitato dal fatto che le prove disponibili sulle politiche nazionali sono scarse e non sistematiche e, laddove presenti, si limitano principalmente a studi di casi specifici e limitati nel tempo. Per colmare questa lacuna conoscitiva, a partire dal 2019 la Commissione europea ha promosso una serie di studi per analizzare le politiche di contrasto alle disparità territoriali interamente finanziate con risorse nazionali. Uno di questi studi, effettuato su 11 paesi membri, ha definito le politiche nazionali per la coesione come comprendenti tutte le iniziative e le misure strategiche con l'obiettivo diretto di ridurre le disparità territoriali, unitamente a quelle non con tale obiettivo ma con un potenziale significativo per raggiungerlo1. In tutti questi paesi sono in atto politiche nazionali di coesione, così come definite, con una serie di strumenti strategici mirati a diversi aspetti dello sviluppo, i più comuni dei quali sono il sostegno diretto allo sviluppo delle imprese e all'innovazione, i progetti sulle infrastrutture di trasporto e i regimi di incentivi fiscali per sostenere il commercio e migliorare il contesto imprenditoriale. Commissione europea (2019). Lo studio si basa su un'analisi combinata di dati statistici, studi di casi e interviste con i portatori di interessi, prendendo in esame 11 Stati membri: Bulgaria, Croazia, Cechia, Ungheria, Italia, Polonia, Portogallo, Romania, Slovacchia, Slovenia e Spagna. 245 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Riquadro 8.1 Politiche regionali e accordi istituzionali multilivello in movimento Negli ultimi anni la politica regionale si è sempre più confrontata con obiettivi tra loro contrastanti. In primo luogo, il perseguimento dell'obiettivo principale del cambiamento strutturale a lungo termine nelle regioni meno sviluppate e della riduzione delle disparità territoriali. In secondo luogo, la risposta alle emergenze a breve termine, come ad esempio far fronte all'impatto economico della pandemia di COVID-19, facilitare la ripresa e affrontare le ampie ripercussioni della guerra di aggressione russa contro l'Ucraina e, ultimamente, l'instabilità geopolitica in Medio Oriente. Inoltre le politiche pubbliche sono sempre più impegnate a raggiungere gli obiettivi relativi ai cambiamenti climatici, con effetti potenzialmente asimmetrici a livello territoriale sulla produzione industriale, sulla generazione di energia e sull'occupazione. Le politiche regionali, così come gli accordi istituzionali e la governance multilivello, sono soggetti a molteplici pressioni che ne richiedono l'evoluzione e l'adattamento. 246 Nella loro ultima relazione, l'Osservatorio mondiale sulle Finanze e gli investimenti delle amministrazioni subnazionali dell'OCSE (SNG-WOFI) e l'organizzazione "Città e governi locali uniti" (UCLG) forniscono il quadro più completo e sistematico delle strutture istituzionali territoriali e della governance multilivello in 135 Paesi, di cui quasi la metà (61) prevede un livello sia comunale sia regionale1. Dalla relazione emergono livelli di decentramento in continua evoluzione in tutto il mondo. È interessan1 OCSE/UCLG (2022). 2 Bachtler e Downes (2023). La riduzione delle disparità territoriali è sovente perseguita nell'ambito della politica industriale e di crescita, soprattutto negli Stati membri in cui tutte o la maggior parte delle regioni sono meno sviluppate secondo la classificazione della politica di coesione dell'UE. In questi casi, la coesione territoriale è spesso parte integrante dello sforzo più generale di un paese compiuto per ridurre le disparità economiche con le parti più sviluppate dell'Unione. Le politiche finanziate a livello nazionale integrano la politica di coesione dell'UE in due modi principali: o erogano finanziamenti supplementari in settori prioritari nazionali ove i finanziamenti della politica di coesione siano considerati insufficienti, oppure sostengono attività non ammissibili ai fondi d ell'Unione. te notare come la tendenza delle riforme sia quella di una più chiara divisione delle responsabilità tra i diversi livelli amministrativi e l'allocazione delle risorse necessarie per adempiere a tali responsabilità, nel tentativo di ridurre l'emergere di mandati senza fondi o sottofinanziati (ossia lo squilibrio tra responsabilità e risorse disponibili). Inoltre il processo di decentramento è accompagnato da riforme territoriali, come ad esempio fusioni o scissioni di comuni, al fine di conseguire una maggiore efficienza. In alternativa alle fusioni, molti paesi stanno utilizzando la cooperazione intercomunale, che può assumere varie forme. In particolare, i paesi stanno adottando sempre più accordi di governance asimmetrici a livello regionale e metropolitano. In altre parole, sempre più paesi tendono ad assegnare poteri politici, amministrativi o fiscali diversi alle amministrazioni dello stesso livello subnazionale (regionale/statale, intermedio o comunale). Per quanto riguarda l'Europa, una recente relazione del Consorzio europeo di ricerca sulla politica regionale basata su uno studio su 30 paesi, sia Stati membri dell'UE sia paesi terzi, evidenzia cinque tendenze emergenti nella politica regionale, ciascuna delle quali effettivamente dimostrata dagli sviluppi della politica di coesione dell'Unione tra l'attuale e il precedente periodo di programmazione2. La politica regionale sta combinando sostenibilità con competitività e innovazione tramite la ridefinizione dell'obiettivo di crescita sotto forma di crescita In pratica in termini di bilancio, le politiche nazionali di coesione, così come definite, sembrano rappresentare una frazione molto limitata dei finanziamenti della politica di coesione dell'UE. Tra gli Stati membri presi in considerazione dallo studio, solo Italia e Romania dispongono di un bilancio significativo per la coesione territoriale, di dimensioni molto simili a quelle della politica di coesione nel caso dell'Italia e di poco più di un terzo nel caso della Romania. Nei restanti paesi, i finanziamenti nazionali variano da poco meno del 3 % dei fondi della politica di coesione, incluso il cofinanziamento nazionale, in Croazia, a poco meno del 9 % in Spagna. Capitolo 8: Finanze pubbliche, politiche nazionali e coesione sostenibile. Tale concetto si basa sul riconoscimento degli effetti territoriali disomogenei delle misure di contrasto ai cambiamenti climatici e degli effetti su regioni strutturalmente già deboli. L'approccio alla politica regionale basato sul territorio è ormai consolidato e diffuso, spesso sotto forma di strategie di sviluppo integrate, commisurate alle esigenze specifiche dei luoghi. È opportuno rilevare che l'approccio della "specializzazione intelligente" dell'Unione ha contribuito a diffondere e integrare tale approccio tra le autorità regionali dell'UE e non solo. Strettamente legati a ciò sono gli sforzi evidenti per accrescere la coerenza tra le politiche regionali e settoriali, ad esempio conferendo una dimensione territoriale alle politiche settoriali. Anche in questo caso, la specializzazione intelligente è un primo esempio di regionalizzazione di una politica settoriale altrimenti standardizzata. Lo studio ha rilevato una crescente attenzione per le regioni vulnerabili o emarginate. In molti casi ciò rispecchia una rinnovata preoccupazione politica per le difficoltà economiche e sociali delle zone rurali, spesso dislocate in aree remote dei paesi e carat- Per quanto riguarda le regioni destinatarie, si riscontrano approcci differenti ed esperienze contrastanti. Secondo i risultati dello studio, alcuni paesi (ad esempio Cechia e Croazia) sostengono attivamente le regioni più prospere, comprese le regioni delle capitali, considerandole centri propulsori della crescita economica che possono contribuire a ridurre il divario di sviluppo del paese rispetto alle aree più avanzate dell'Unione. Altri Stati membri – in particolare Italia, Romania e Spagna, come indicato sopra – sono più attivi nel sostenere le regioni meno sviluppate al fine di ridurre le disparità. Il primo approccio è più comune nei paesi che dedicano risorse nazionali molto limitate a questo tipo di politica, mentre il secondo approccio, rivolto alle regioni meno sviluppate, è più comune nei paesi che investono di più. La stragrande maggioranza delle misure di politica nazionale per la coesione nei paesi presi in esame è progettata dall'amministrazione centrale (90 %), alcune sono co-progettate con le regioni, mentre solo il 3 % delle iniziative esaminate è progettato a livello regionale. L'attuazione è di competenza del governo centrale nel 70 % dei casi e solo il 16 % delle misure è attuato dalle autorità regionali, mentre il resto è attuato dalle autorità locali. I paesi in cui le autorità 2 Commissione europea (di prossima pubblicazione). terizzate da una percezione di abbandono a favore di una politica incentrata sulle città. Tale attenzione è anche legata all'obiettivo di migliorare la resilienza regionale, come conseguenza delle vulnerabilità territoriali emerse dagli effetti della pandemia di COVID-19, e dalla necessità per le regioni di essere più resistenti alle crisi. Questa nuova attenzione fa anche parte di un obiettivo strategico più ampio, volto all'utilizzo degli interventi di politica regionale per migliorare la qualità della vita e l'accesso ai servizi pubblici laddove questi siano sotto pressione o legati al declino demografico. Infine la riforma della governance e delle istituzioni e lo sviluppo di capacità a livello regionale e locale rientrano tra le priorità dell'agenda politica regionale in tutta Europa. In alcuni casi, ciò comporta la ridefinizione dei confini o delle unità amministrative esistenti, ad esempio mediante la fusione e la razionalizzazione dei comuni o tramite una maggiore cooperazione tra autorità regionali e locali. In particolare, e in linea con la tendenza globale osservata nella relazione OCSE/UCLG, il processo di decentramento in alcuni paesi è asimmetrico. subnazionali effettuano solo una piccola parte della spesa pubblica tendono ad avere una governance più centralizzata delle politiche nazionali di coesione (come in Bulgaria, Croazia, Ungheria, Portogallo, Romania e Slovenia). Ulteriori prove sono ottenute restringendo l'ambito dell'analisi ai programmi o alle iniziative di investimento interamente finanziati da risorse nazionali nei settori dello sviluppo economico (compresi, ad esempio, gli investimenti nell'innovazione, nelle TIC e nella competitività delle PMI), dei trasporti (comprese tutte le forme di mobilità), dell'energia, dell'ambiente, della salute e dell'istruzione, escludendo quindi le misure non di investimento, e concentrandosi solo sulle politiche con un orientamento territoriale/spaziale specifico oppure esplicitamente finalizzate a ridurre le disparità territoriali e a rafforzare la coesione territoriale, escludendo quindi le misure prive di obiettivi diretti di coesione2. I risultati preliminari per sette Stati membri (Croazia, Cechia, Estonia, Lituania, Polonia, Romania e Slovenia) mostrano che per il periodo 2015-2021 sono state pianificate 36 iniziative di investimento con un bilancio di 7,9 miliardi di EUR. Tale cifra rappresenta 247 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale solo il 5,4 % degli stanziamenti combinati del Fondo europeo di sviluppo regionale e del Fondo di coesione (incluso il cofinanziamento nazionale) per questi paesi per il periodo di programmazione 2014-2020. Esistono tuttavia grandi differenze tra i paesi, in particolare tra la Romania, dove gli investimenti nazionali per la coesione ammontano a circa il 30 % dei finanziamenti della politica di coesione per gli investimenti, e gli altri sei paesi, dove la cifra varia dal 3,8 % della Slovenia e dall'1,7 % della Cechia a solo lo 0,7 % della Polonia e a meno dello 0,5 % di Croazia, Estonia e Lituania. 248 L'attuazione di bilancio delle politiche nazionali di investimento per la coesione alla fine del 2023 è complessivamente pari al 76 % del bilancio previsto per i sette paesi esaminati, con un massimo in Cechia del 107 % e un'esecuzione del 100 % in Croazia, Estonia e Lituania, mentre Slovenia, Polonia e Romania hanno attuato rispettivamente l'87 %, l'84 % e il 73 %. Se si confronta l'attuazione di bilancio con la spesa pubblica totale (tenendo conto della somma tra governi centrali, statali e locali) nello stesso periodo 2015-2021, emerge che, nei sette paesi presi in esame, le politiche nazionali per la coesione rappresentano complessivamente lo 0,2 % della spesa pubblica, una frazione minima. Anche in questo caso esistono enormi differenze tra i paesi: in Romania la cifra supera l'1 %, in Cechia è quasi lo 0,6 %, mentre negli altri cinque paesi è inferiore allo 0,1 %. Pur riconoscendo che una politica di investimento nazionale per la coesione può riguardare diversi settori di intervento, si può notare che il 50 % delle misure include il settore "affari e imprese", mentre settori quali "connettività", "capitale umano" e "tenore di vita" sono inclusi in circa un terzo delle misure; il 17 % delle misure comprende "cambiamenti climatici e ambiente", mentre il 6 % prevede "ricerca e innovazione". In termini di strumenti politici, la stragrande maggioranza delle misure individuate (94 %) utilizza principalmente sovvenzioni e trasferimenti, sebbene alcune offrano anche sussidi sui tassi d'interesse (14 %), sgravi fiscali (8 %) o garanzie sui prestiti (3 %), talvolta utilizzati in combinazione. I dati mostrano una ripartizione per categorie di beneficiari delle politiche nazionali di investimento per la coesione, dove anche in questo caso una singola misura può riguardare più di una categoria di beneficiari. Le politiche individuate interessano un'ampia gamma di beneficiari diversi. In particolare, è possibile rilevare che la maggior parte delle misure (67 %) è rivolta ai comuni, seguiti da PMI (39 %), organizzazioni pubbliche (25 %), organizzazioni senza scopo di lucro (25 %), start-up (22 %), scale-up (11 %), grandi imprese (17 %), parchi industriali e altri tipi di parchi o zone di innovazione (11 %) e multinazionali (8 %). Circa l'86 % delle misure di investimento sono progettate dall'amministrazione centrale, l'11 % dalle autorità regionali e solo il 3 % dalle autorità locali. Queste ultime, tuttavia, hanno un'importanza maggiore nell'attuazione degli investimenti, essendo responsabili dell'attuazione rispettivamente del 19 % e del 25 % delle misure. Nel complesso, quindi, in questi sette paesi le politiche nazionali di investimento per la coesione sembrano essere prevalentemente centralizzate in termini di progettazione, ma sia le autorità regionali sia quelle locali svolgono un ruolo significativo nell'attuazione. 3. Finanze pubbliche subnazionali e investimenti 3.1 Il contesto nazionale: finanze pubbliche in via di graduale miglioramento dopo la crisi da COVID-19 e la crisi energetica Per comprendere appieno la situazione e l'andamento delle finanze pubbliche subnazionali negli Stati membri dell'UE, è importante delineare il contesto macroeconomico in cui operano. Lungi dall'avere un impatto uniforme tra i paesi, i fattori macroeconomici hanno spesso forti effetti asimmetrici che limitano il potenziale margine di manovra delle finanze subnazionali. Ciò si è rivelato particolarmente vero nelle recenti crisi innescate dalla pandemia di COVID-19 e dalla guerra di aggressione russa contro l'Ucraina. Questa sezione fornisce una panoramica della situazione molto eterogenea delle finanze pubbliche nazionali nell'Unione negli ultimi anni. L'ottava relazione sulla coesione ha descritto il significativo miglioramento delle finanze pubbliche degli Stati membri dell'UE negli anni successivi alla grande recessione del 2008-2009 e alla crisi del debito sovrano del 2011. Mentre nel periodo successivo al 2011 si è assistito a un risanamento di bilancio per ridurre i disavanzi pubblici, sostenuto dalla ripresa economica tra il 2015 e il 2019, le tendenze si sono bruscamente invertite nel 2020 con lo scoppio della pandemia di COVID-19 e le misure restrittive adottate per contenerla, insieme al sostegno finanziario fornito per salvaguardare imprese e posti di lavoro. Nel 2021 il deficit dell'UE ha iniziato a diminuire, grazie alla riduzione della spesa per le misure di emergenza legate alla pandemia, unita alla ripresa del PIL dal crollo dell'anno precedente. Il calo è proseguito nel 2022, nonostante la spesa pubblica per le misure Capitolo 8: Finanze pubbliche, politiche nazionali e coesione di sostegno all'energia in risposta alla crisi energetica innescata dalla guerra in Ucraina. far luce sugli effettivi poteri decisionali delle autorità regionali e comunali. 3.2 I governi subnazionali effettuano una parte cospicua della spesa pubblica, ma con differenze marcate tra i vari paesi dell'UE Nel 2022 le spese e le entrate subnazionali nell'UE erano entrambe pari al 17 % del PIL, ovvero circa un terzo della spesa pubblica totale e poco più delle entrate (Figura 8.2). La quota del PIL è rimasta molto stabile nel tempo: nel 2004 era di poco superiore al 16 %. Al pari della spesa totale, anche la tendenza della spesa delle amministrazioni subnazionali è anticiclica rispetto al PIL, ossia tende ad aumentare in percentuale quando il PIL diminuisce e a diminuire quando questo aumenta. La quota è aumentata bruscamente nel 2020, con un balzo di 1,7 pp a causa della pandemia e delle misure adottate in risposta ad essa, per poi diminuire nei due anni successivi con la ripresa del PIL. Nel 2022 era inferiore di 1,1 pp rispetto al 2020, anche se superiore di 0,6 pp rispetto a prima della pandemia. Anche le entrate subnazionali sono aumentate nel 2020, di 1,2 pp, raggiungendo quasi il 18 % del PIL, e nel 2022 erano ancora superiori di 0,4 pp rispetto a prima della pandemia, anche grazie all'aumento dei trasferimenti dai governi centrali per combattere la pandemia e per favorire la ripresa dalla recessione causata dalle misure restrittive adottate. Questa sottosezione esamina le spese e le entrate pubbliche a livello regionale e locale e i cambiamenti avvenuti negli ultimi anni, anche in risposta alla pandemia di COVID-19 e alla crisi energetica del 2022. Circa un terzo della spesa pubblica totale nell'EU-27 è effettuato dalle autorità regionali e locali, segno della loro importanza nell'erogazione dei servizi pubblici e del loro ruolo fondamentale nel funzionamento del settore pubblico. Sono tuttavia sostanziali le differenze tra gli Stati membri per quanto riguarda l'entità formale del decentramento delle spese e delle entrate pubbliche (Riquadro 8.2). È importante notare che le cifre relative alle spese e agli investimenti pubblici effettuati a livello subnazionale e le entrate riscosse a tale livello indicano gli importi che vengono convogliati tramite le autorità interessate. Sebbene tali autorità possano essere responsabili della gestione della spesa o della riscossione delle entrate, esse potrebbero avere un'autonomia limitata sulla politica sottostante e sulle decisioni in materia di investimenti o imposte. La sezione 4 presenta un esame esplorativo della composizione delle entrate e delle spese che potrebbe Esistono differenze significative tra gli Stati membri per quanto riguarda la quota di spesa dei governi subnazionali rispetto alla spesa pubblica totale, in parte dovuti alle differenze nell'assetto istituzionale (Figura 8.3). La quota è maggiore nei paesi federali (Austria, Belgio e Germania) e in quelli in cui il g overno Figura 8.2 Spesa ed entrate pubbliche totali e subnazionali nell'UE, 2004-2022 Figura 8.2 Spese - Totali Entrate - Totali Spese - Subnazionali Entrate - Subnazionali 50 45 40 % del PIL Spesa ed entrate pubbliche totali e subnazionali nell'UE, 2004-2022 55 35 30 25 20 15 10 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Fonte: Eurostat gov_10a_main. 249 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale è fortemente decentrato (Danimarca, Spagna, Svezia e Finlandia). In Danimarca, circa due terzi della spesa pubblica nel 2022 sono stati effettuati dalle autorità subnazionali; in Spagna, Svezia, Germania e Belgio circa la metà; in Finlandia oltre il 40 %. A Cipro e Malta, invece, in ragione delle loro dimensioni, le autorità subnazionali hanno effettuato meno del 5 % della spesa; e in Grecia, Irlanda e Lussemburgo solo circa il 10 % o meno. Sebbene la quota di spesa effettuata dalle autorità subnazionali nell'UE sia rimasta stabile nel tempo, tale stabilità è la conseguenza di sviluppi diversi tra gli Stati membri. Tra il 2010 e il 2022, la quota è aumentata in otto Stati membri e diminuita in quindici. In particolare, è aumentata di circa 8 pp in Belgio, di oltre 3 pp in Danimarca e Germania e di 2 pp in Svezia e Irlanda, mentre è diminuita di oltre 1 pp in 11 paesi, con un calo di 6 pp in Italia e di 13 pp in Ungheria. Nel complesso, la spesa pubblica tende a essere significativamente meno decentrata negli Stati membri meno sviluppati rispetto a quelli più sviluppati; nel 2022, la spesa subnazionale rappresentava il 18 % della spesa nei primi e il 36 % nei secondi. Nel periodo 2010-2022, la spesa è diventata meno decentrata nei paesi meno sviluppati, con una riduzione della 250 quota subnazionale di 1,6 pp, mentre è aumentata di 0,5 pp in quelli più sviluppati. La spesa dei governi subnazionali tende a concentrarsi in alcuni settori di intervento (cfr. il Riquadro 8.3 per una descrizione della ripartizione per funzione). Nel 2021 le autorità subnazionali sono state responsabili di quasi l'82 % della spesa pubblica per la protezione dell'ambiente3 e del 66 % della spesa per l'istruzione, nonché di quasi il 50 % della spesa per i servizi generali delle pubbliche amministrazioni, del 41 % della spesa per gli affari economici4 e di oltre un terzo di quella per la sanità (Figura 8.4). Nel periodo 2004-2021, si è registrato un aumento marcato e quasi continuo del decentramento della spesa per i servizi generali delle pubbliche amministrazioni (di 8,2 pp, pari a un aumento di quasi il 20 %) e per l'istruzione (di 4,1 pp, pari al 7 %). Le spese subnazionali in altri settori sono invece diminuite negli affari economici (di 8,5 pp o 17 %), nella sanità (di 3,4 pp o 9 %) e nella protezione dell'ambiente (di 4,9 pp o 6 %). La protezione sociale è stata il principale settore di spesa delle amministrazioni subnazionali nell'UE nel 2021, rappresentando il 3,6 % del PIL, seguita dall'istruzione con il 3,2 %, dai servizi generali d elle 2010 80 2014 2018 2022 % della spesa pubblica totale 70 60 50 40 30 20 10 EU-27 CY MT IE EL LU PT HU SK BG SI FR EE RO LT LV IT CZ HR PL NL FI Più sviluppati Fonte: Eurostat gov_10a_main. AT SE DE ES BE DK 0 Meno sviluppati Figura 8.3 Spesa pubblica subnazionale negli Stati membri dell'UE, 2010, 2014, 2018 e 2022 Figura 8.3 Spesa pubblica subnazionale negli Stati membri dell'UE, 2010, 2014, 2018 e 2022 3 La categoria COFOG (Classificazione delle funzioni di governo) "protezione dell'ambiente" comprende le attività di gestione dei rifiuti e delle acque reflue. 4 La categoria COFOG "affari economici" comprende i servizi di trasporto e comunicazione, che rappresentano una quota importante della spesa. Capitolo 8: Finanze pubbliche, politiche nazionali e coesione Riquadro 8.2 Decentramento fiscale e performance economica L'impatto del decentramento fiscale sulla crescita economica è da decenni oggetto di studi intensi. È difficile da districare perché il decentramento fiscale spesso si evolve a velocità diverse lungo i due assi della spesa e delle entrate, le quali interagiscono con i risultati economici in maniera complessa. Il decentramento della spesa pubblica può essere visto come un mezzo per aumentare l'efficienza dell'erogazione dei servizi amministrativi a livello locale, portando a migliori condizioni sociali e, in ultima analisi, a una maggiore crescita economica1. Tuttavia il rapporto empirico tra decentramento fiscale e crescita è difficile da stabilire con precisione, poiché la crescita economica è influenzata dal decentramento, ma anche il decentramento può essere influenzato dalla crescita economica. Utilizzando diverse tecniche, alcuni studi recenti hanno riscontrato un effetto positivo del decentramento della spesa sulla crescita, ovvero l'aumento della quota di spesa subnazionale sul totale della spesa pubblica generale aumenta la crescita del PIL pro capite2. Nonostante ciò, non vi è ancora un consenso unanime in letteratura sull'esistenza e sull'entità di un generale effetto positivo del decentramento sulla crescita3. Diversi autori sottolineano il ruolo cruciale del quadro istituzionale come fattore di mediazione nel rapporto tra decentramento fiscale e crescita. L'argomento dell'efficienza, utilizzato per giustificare il decentramento dei servizi pubblici e quindi della spesa, trova un proprio limite nell'autonomia e nella responsabilità delle autorità subnazionali. Gli effetti del decentramento fiscale sulla crescita dipendono in modo determinante dall'autorità dei governi subnazionali. Il decentramento fiscale è più favorevole alla crescita quando le entrate subnazionali provengono per lo più da fonti autonome (ad esempio, le imposte sulla proprietà)4. E più in generale, la qualità del contesto istituzionale è rilevante per l'impatto (positivo) del decentramento fiscale5. Infine altri studi sottolineano che, se da un lato una maggiore autonomia delle amministrazioni subnazionali a seguito di un maggiore controllo sulle entrate generate localmente può incoraggiare atteggiamenti più efficienti, responsabili e favorevoli alle imprese da parte degli amministratori locali, dall'altro può anche peggiorare questi stessi incentivi per gli amministratori del governo centrale, rendendo difficile prevedere l'effetto combinato finale sui risultati economici6. Il quadro appare quindi decisamente ambiguo e richiede un investimento per la produzione di dati territoriali migliori, anche sulle caratteristiche del contesto istituzionale e sulla governance multilivello delle politiche pubbliche. 1 Oates (1999). 2 Aray e Pedauga (2024); Canavire-Bacarreza et al. (2020); Iimi (2005). 3 Anam e Plaček (2023). 4 Filippetti e Sacchi (2016). 5 Buser (2011). 6 Treisman (2006). 251 2004 2010 2016 2019 2021 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Servizi pubblici generali Affari economici Protezione dell’ambiente Salute Istruzione Fonte: Eurostat gov_10a_exp. p ubbliche amministrazioni con il 3 %, dalla sanità con il 2,7 % e dagli affari economici con il 2,6 %, mentre la spesa per la protezione dell'ambiente ha rappresentato solo lo 0,7 % del PIL (Figura 8.5). meno), i servizi generali delle pubbliche amministrazioni (2,1 pp in meno), la sanità (1,4 pp in meno), l'istruzione e gli affari economici (1 pp in meno in entrambi). Anche in questo caso le variazioni tra gli Stati membri sono significative. Complessivamente la spesa effettuata dalle autorità subnazionali in rapporto al PIL nei paesi meno sviluppati è solo poco più della metà di quella dei paesi più sviluppati (10 % rispetto al 19 %). La spesa in tutti i settori è inferiore nei primi, soprattutto per la protezione sociale (2,5 pp in Le differenze tra paesi sono ancora più marcate. La spesa subnazionale per la protezione sociale è pari a quasi il 18 % del PIL in Danimarca, a circa il 6 % o più in Belgio, Svezia, Germania e Finlandia, ma solo a circa l'1 % o meno in 17 Stati membri e a zero a Malta e Cipro. La spesa per i servizi generali delle pubbliche amministrazioni a livello subnazionale Protezione dell’ambiente Salute Istruzione HU Affari economici BG Servizi pubblici generali EE Figura 8.5 Spesa pubblica subnazionale in determinati settori di intervento per Stato membro dell'UE, 2021 Protezione sociale Altro 35 30 25 % del PIL 20 15 10 5 EU-27 Più sviluppati MT IE CY EL LU PT SK SI RO LT FR LV CZ HR PL NL IT AT Meno sviluppati Fonte: Eurostat gov_10a_exp. FI SE ES DE BE 0 DK Figura 8.5 Spesa pubblica subnazionale in determinati settori di intervento per Stato membro dell'UE, 2021 252 Figura 8.4 Spesa pubblica subnazionale in determinati settori di intervento nell'UE, 2004, 2010, 2016, 2019 e 2021 % della spesa pubblica generale nei rispettivi settori Figura 8.4 Spesa pubblica subnazionale in determinati settori di intervento nell'UE, 2004, 2010, 2016, 2019 e 2021 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Capitolo 8: Finanze pubbliche, politiche nazionali e coesione Riquadro 8.3 La Classificazione delle funzioni di governo (COFOG) La classificazione COFOG è stata elaborata dall'OCSE ed è descritta in dettaglio nella guida di Eurostat1. Esiste una classificazione su tre livelli con 10 "divisioni" al livello superiore, ciascuna delle quali è suddivisa in sei-nove gruppi, alcuni dei quali a loro volta suddivisi ulteriormente in "classi". In questo caso, le 10 divisioni del livello superiore sono raggruppate nelle seguenti sette categorie: servizi generali delle pubbliche amministrazioni (divisione COFOG 01), affari economici - principalmente trasporti (04), protezione dell'ambiente (05), salute (07), istruzione (09), protezione sociale (10) e altri (comprendente 02 "difesa", 03 "ordine pubblico e sicurezza", 06 "abitazioni e assetto territoriale" e 08 "attività ricreative, culturali e religiose"). 1 Eurostat (2019). 3.3 I governi subnazionali effettuano la maggior parte degli investimenti pubblici Le autorità subnazionali hanno una grande responsabilità per gli investimenti pubblici, più che per la spesa pubblica nel suo complesso. Oltre la metà degli investimenti pubblici nell'UE vengono realizzati dai governi subnazionali: nel periodo 2004-2022, la loro spesa per gli investimenti rappresentava tra il 54 % e il 58 % del totale realizzato dalle amministrazioni pubbliche (Figura 8.6). Le autorità regionali e locali, quindi, svolgono un ruolo chiave nel fornire le infrastrutture a sostegno dello sviluppo. Al contempo, la quota subnazionale degli investimenti pubblici è minore nei paesi meno sviluppati rispetto a quelli più sviluppati – il 42 % degli investimenti totali nel 2022 rispetto al 59 % – sebbene la differenza si sia assottigliata di oltre 11 pp tra il 2004 e il 2022. In percentuale del PIL, negli ultimi due decenni gli investimenti pubblici totali nei paesi meno sviluppati sono stati costantemente superiori a quelli dei paesi più sviluppati (Figura 8.7), anche grazie al ruolo chiave del sostegno della politica di coesione Figura 8.6 Investimenti pubblici subnazionali nell'UE e negli Stati membri più e meno sviluppati, 2004-2022 % degli investimenti pubblici totali Figura 8.6 Investimenti pubblici subnazionali nell'UE e negli Stati membri più e meno sviluppati, 2004-2022 è superiore al 5 % del PIL in Spagna e Germania, superiore al 4 % in Belgio e Finlandia, ma inferiore all'1 % in 11 Stati membri. La spesa per l'istruzione a questo livello è pari al 7 % del PIL in Belgio, a circa il 5 % in Svezia e Germania, a circa il 4 % in Spagna, Paesi Bassi, Cechia, Croazia, Lettonia, Finlandia ed Estonia, ma inferiore all'1 % in Italia, Ungheria, Por- togallo, Lussemburgo, Romania, Irlanda e Grecia e di nuovo pari a zero a Cipro e Malta. La spesa sanitaria è di poco inferiore al 9 % del PIL in Danimarca, intorno al 7 % in Italia, Svezia e Spagna, di circa il 6 % in Finlandia e Austria, ma ben al di sotto dell'1 % in 11 paesi. Meno sviluppati 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Più sviluppati EU-27 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Fonte: Eurostat gov_10a_main. 253 Figura 8.7 Investimenti pubblici subnazionali e totali negli Stati membri più e meno sviluppati, 2004-2022 Meno sviluppati - Subnazionale Meno sviluppati - Totale 5,5 Più sviluppati - Subnazionale Più sviluppati - Totale 5,0 4,5 4,0 % del PIL 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 Fonte: Eurostat gov_10a_main. nei primi. A livello subnazionale, nel periodo 20042022 gli investimenti pubblici in percentuale del PIL sono di entità simile sia nei paesi più sviluppati sia in quelli meno sviluppati, il che indica un potenziale margine di ulteriore regionalizzazione nei paesi meno sviluppati. Tuttavia sebbene gli investimenti pubblici in percentuale del PIL abbiano avuto la tendenza a variare in modo prociclico nei due gruppi, diminuendo Nel 2022 gli investimenti pubblici effettuati dalle amministrazioni subnazionali sono stati p articolarmente elevati in rapporto al PIL in Finlandia e Svezia Figura 8.8 Investimenti pubblici subnazionali negli Stati membri dell'UE, 2013, 2016, 2019 e 2022 2013 3,0 2016 2019 2022 2,5 % del PIL 2,0 1,5 1,0 0,5 EU-27 Più sviluppati CY MT IE LT BG EL PT SK HU AT IT DK EE LV HR LU DE PL ES FR CZ Fonte: Eurostat gov_10a_main. BE SI RO FI SE 0,0 Meno sviluppati Figura 8.8 Investimenti pubblici subnazionali negli Stati membri dell'UE, 2013, 2016, 2019 e 2022 254 durante le fasi di recessione economica e aumentando durante le fasi di ripresa, la variazione è stata più pronunciata nei paesi meno sviluppati che in quelli più sviluppati (Figura 8.8). NL Figura 8.7 Investimenti pubblici subnazionali e totali negli Stati membri più e meno sviluppati, 2004-2022 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Capitolo 8: Finanze pubbliche, politiche nazionali e coesione Riquadro 8.4 La sfida di produrre dati regionali comparabili sugli investimenti - L'esperienza della task force Eurostat, 2019-2023 La produzione di statistiche sistematiche e affidabili sugli investimenti pubblici regionali è un compito impegnativo. Per esplorare la fattibilità della produzione di questo tipo di statistiche per l'UE, Eurostat e diversi Stati membri hanno formato una task force nel periodo 2019-2023, composta da esperti di conti regionali e conti pubblici. l'unità istituzionale è costituita da una o più unità di attività economica locale situate in un'unica regione. L'importanza di questi due sottosettori nel totale degli investimenti pubblici a livello nazionale è in media vicina al 50 % per gli Stati membri dell'UE. La task force ha consigliato di iniziare la comunicazione dei dati di settore su base volontaria dopo il 2024. La principale differenza tra le statistiche sulla finanza pubblica regionale e nazionale è il tipo di unità statistica utilizzata per la compilazione dei conti. Mentre gli esperti in statistica delle finanze statali lavorano con unità istituzionali, i contabili regionali utilizzano le unità di attività economica locali. Si è concentrata principalmente sulle classi di attività: altri edifici e strutture (che rappresentano in media i tre quarti degli investimenti pubblici), attrezzature mobili e ricerca e sviluppo. Quattro Stati membri che hanno partecipato alla task force hanno prodotto stime di prova basate su nuove fonti di dati e sulla metodologia consigliata. Di questi quattro, la Slovenia ha deciso di pubblicare i dati1, mentre gli altri hanno ritenuto necessario approfondire il lavoro, soprattutto per migliorare le fonti dei dati. Eurostat continuerà a collaborare con gli Stati membri per completare la metodologia per alcuni beni specifici (ad esempio, sistemi d'arma e altre attrezzature militari), per stabilire nuove fonti di dati e per incoraggiarli a diffondere i risultati. La task force ha preso in considerazione queste e altre questioni metodologiche e ha formulato una serie di raccomandazioni su come affrontarle, a seconda della natura delle attività e delle informazioni disponibili. Il settore delle amministrazioni pubbliche può essere suddiviso in diversi sottosettori. Per quanto riguarda i sottosettori dell'amministrazione statale e locale, 1 https://pxweb.stat.si/SiStatData/pxweb/en/Data/-/0309275S.px/. (2,3‑2,4 %). La percentuale era inoltre superiore al 2 % in Slovenia, Romania, Cechia, Belgio e Francia, ma inferiore all'1 % in Irlanda, Cipro e Malta. In generale, i paesi con investimenti pubblici subnazionali relativamente bassi hanno anche una spesa pubblica totale bassa a livello subnazionale (Figura 8.8). Negli ultimi dieci anni la variazione della spesa pubblica subnazionale in rapporto al PIL non ha seguito un andamento uniforme. In 14 Stati membri, nel 2022 era più alta rispetto al 2013, in particolare in Lussemburgo, Croazia e Grecia (0,5 pp in più), mentre in 11 Stati membri era più bassa, in particolare in Bulgaria e Lettonia. La programmazione pluriennale della politica di coesione ha svolto un ruolo chiave per l'integrazione degli investimenti pubblici nei quadri di bilancio a medio termine e nelle strutture di gestione delle finanze pubbliche. Una pianificazione strategica integrata e modelli di valutazione/selezione che orientino efficacemente l'allocazione del b ilancio e utilizzino i regi5 Belu Manesco (2022). 255 stri delle attività come input sono fondamentali per la realizzazione degli investimenti pubblici. Un recente documento esamina una serie di buone pratiche nell'ambito del ciclo di vita degli investimenti pubblici, basandosi sulle evidenze di recenti indagini condotte in tutti gli Stati membri dell'Unione e commissionate dalla DG ECFIN5. Nel complesso, si rileva che i progetti di maggiori dimensioni, tradizionalmente nel settore dei trasporti, sono soggetti a un livello di controllo più elevato. Analogamente gli investimenti finanziati dall'UE tendono a seguire regole più rigide durante l'intero ciclo del progetto rispetto a quelli finanziati a livello nazionale. Tuttavia i dati evidenziano anche riforme di ampio respiro dei sistemi di gestione degli investimenti pubblici in diversi Stati membri, mentre vi è un chiaro margine di miglioramento in molti Stati membri. Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale 4. Nuovi dati sulle finanze regionali e locali il contributo dei finanziamenti dell'UE, particolarmente importante nelle regioni con maggiori responsabilità per i programmi di investimento e per lo sviluppo regionale in generale e con minori responsabilità per la fornitura di servizi (Riquadro 8.4). Qui di seguito vengono esaminate in dettaglio le finanze pubbliche subnazionali, per comprendere meglio il ruolo delle amministrazioni subnazionali nell'architettura istituzionale degli Stati membri e, in ultima analisi, per valutare il loro grado di autonomia decisionale. Si utilizza un set di dati iniziali, e a ncora preliminari, che mostrano il rapporto tra le spese correnti e in conto capitale e tra le diverse fonti di entrate per i livelli amministrativi regionali e comunali in diversi Stati membri dell'UE, elaborati dall'OCSE in collaborazione con la Direzione Generale per la Politica regionale e urbana (DG REGIO)6. Nel 2020 la spesa corrente ha superato la spesa in conto capitale nelle regioni di quasi tutti i Paesi, segno che una parte importante delle entrate delle amministrazioni regionali è stata spesa per i costi del personale e per l'acquisto di beni e servizi. La spesa in conto capitale è stata pari a poco più del 18 % del totale in media nei paesi considerati. La percentuale varia tuttavia da oltre il 20 % in Cechia, Romania, Polonia, Francia e Grecia a meno del 10 % nei Paesi Bassi, in Svezia, Danimarca, Italia, Austria, Belgio e Spagna, con Germania e Croazia attestate su un valore intermedio. La quota di investimenti sul totale della spesa regionale è maggiore in G recia, dove le regioni sono principalmente responsabili della pianificazione e dello sviluppo regionale, in gran parte finanziati dalla politica di coesione dell'UE. Anche le regioni polacche, che hanno destinato circa un terzo della loro spesa agli investimenti, sono importanti 4.1 Una panoramica comparativa delle spese correnti e in conto capitale La Figura 8.9 mette a confronto le spese correnti e in conto capitale per il 2020 delle amministrazioni regionali dei 14 Stati membri dell'UE inclusi nella banca dati delle finanze e degli investimenti delle amministrazioni regionali (REGOFI). È opportuno rilevare che la spesa regionale in conto capitale include 256 Figura 8.9 Ripartizione della spesa pubblica regionale in determinati Stati membri dell'UE, 2020 Figura 8.9 Ripartizione della spesa pubblica regionale in determinati Stati membri dell'UE, 2020 Spesa in conto capitale Spesa corrente % della spesa pubblica regionale totale 100 80 60 40 20 0 NL SE DK IT AT BE ES DE HR CZ RO PL FR EL Fonte: banche dati OCSE, MUNIFI e REGOFI 2024. 6 Il set di dati è costituito da due banche dati, REGOFI e MUNIFI (dati fiscali comunali), attualmente riguardanti 21 Stati membri dell'UE a livello comunale e 14 a livello regionale. Esse sono state costruite utilizzando una metodologia standardizzata in collaborazione con gli istituti nazionali di statistica della maggior parte dei paesi considerati, per facilitare un confronto approfondito dei profili di entrate, spese e investimenti delle regioni e dei comuni nei diversi paesi. REGOFI comprende le regioni definite a livello NUTS 2 (nomenclatura delle unità territoriali per la statistica) in tutti gli Stati membri dell'UE esaminati, ad eccezione del Belgio e della Germania, dove le regioni sono definite a livello NUTS 1. Le due banche dati trattano solo i livelli regionale e comunale e non includono altre unità territoriali intermedie, come le province belghe, i dipartimenti francesi o le città metropolitane italiane, le cui finanze pubbliche sono incluse nelle statistiche sulle amministrazioni subnazionali di Eurostat. Cfr.: OCSE (2024). Figura 8.10 Costi del personale regionale come quota della spesa regionale totale in determinati Stati membri dell'UE, 2020 50 % della spesa pubblica regionale totale Figura 8.10 Costi del personale regionale come quota della spesa regionale totale in determinati Stati membri dell'UE, 2020 Capitolo 8: Finanze pubbliche, politiche nazionali e coesione 40 30 20 10 0 SE DK ES AT DE BE RO EL PL FR HR CZ NL IT Fonte: banche dati OCSE, MUNIFI e REGOFI 2024. beneficiarie dei finanziamenti della politica di coesione e tendono a svolgere un ruolo relativamente limitato nella fornitura di servizi pubblici (per il periodo 2014-2020, i finanziamenti della politica di coesione sono stati pari a circa il 13 % degli investimenti pubblici nell'UE nel suo complesso e al 51 % negli Stati membri meno sviluppati, cfr. Capitolo 9, Sezione 8). Analogamente, in Francia, dove le regioni sono responsabili dello sviluppo economico, dei trasporti extraurbani e della pianificazione territoriale, la spesa in conto capitale nel 2020 ha rappresentato il 37 % della spesa pubblica regionale totale. Quando la quota di spesa in conto capitale è più elevata, i margini per adeguare il livello e lo stanziamento della spesa corrente in risposta al verificarsi di circostanze eccezionali possono essere limitati, e la gestione della spesa pubblica deve quindi essere particolarmente attenta. D'altra parte, la quota della spesa in conto capitale sul totale della spesa pubblica a livello regionale è stata più bassa nei Paesi Bassi, in Danimarca e in Spesa in conto capitale 100 % della spesa comunale totale Figura 8.11 Ripartizione della spesa comunale in determinati Stati membri dell'UE, 2020 Figura 8.11 Ripartizione della spesa comunale in determinati Stati membri dell'UE, 2020 Spesa corrente 80 60 40 20 0 NL DK AT SE FI ES Fonte: banche dati OCSE, MUNIFI e REGOFI 2024. BE PL CZ EE HU IT MT LV LT FR PT IE RO SI HR 257 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale la responsabilità principale dello sviluppo urbano, dei trasporti e degli alloggi. D'altra parte, l'esigua quota di spesa in conto capitale, e la corrispondente quota elevata di spesa corrente, nel primo gruppo di paesi riflette il loro ruolo principale nell'erogazione di servizi scolastici e servizi sociali (e protezione sociale in Danimarca). Svezia, dove le autorità regionali hanno grandi responsabilità per i servizi pubblici, come ad esempio la sanità, e per le attività amministrative. In tali paesi, inoltre, le regioni hanno rappresentato una quota minore degli investimenti subnazionali rispetto alle autorità locali. La Figura 8.10 mostra i costi del personale come quota della spesa pubblica totale a livello regionale per i 14 Stati membri dell'UE considerati. I costi del personale rappresentano una quota particolarmente elevata in Svezia, Danimarca e Spagna (oltre il 40 %), ma meno del 10 % nei Paesi Bassi, in Cechia, Croazia e Italia (solo il 3 % in quest'ultima). La Figura 8.12 mostra i costi del personale nel 2020 come quota della spesa totale a livello comunale per gli Stati membri considerati. Questi rappresentano oltre il 50 % del totale in Belgio e Svezia e oltre il 40 % in Lituania, Estonia, Lettonia e Francia, mentre rappresentano meno del 20 % in Croazia, Austria, Paesi Bassi e Malta, e meno del 10 % in Slovenia e Cechia. La Figura 8.11 mostra che nel 2020, in tutti i 21 Stati membri per i quali i dati comunali sono inclusi nella banca dati, la spesa corrente è stata la componente maggiore della spesa pubblica totale a questo livello. La spesa in conto capitale ha rappresentato in media poco meno del 19 % della spesa totale dei comuni, più o meno come per le amministrazioni regionali, sebbene l'insieme dei paesi presi in considerazione sia diverso e il confronto non significativo. Questa sezione esamina le fonti di entrata utilizzate per finanziare le spese delle amministrazioni regionali e comunali. Affidarsi a un'unica o a poche fonti di entrate, invece di avere un mix più diversificato, ha importanti implicazioni per la sostenibilità e la resilienza delle finanze pubbliche a livello subnazionale. A parità di altre condizioni, la dipendenza da poche fonti significa generalmente una minore resilienza alle crisi e alle mutevoli condizioni socio-economiche. È quindi possibile migliorare la resilienza mediante la diversificazione delle fonti di entrate, ma per raggiungere questo obiettivo occorre disporre di istituzioni e meccanismi efficaci (cfr. Riquadro 8.5). Anche in questo caso, le variazioni tra i paesi sono sostanziali. La spesa in conto capitale nei comuni è stata pari o inferiore a circa il 10 % della spesa totale nei Paesi Bassi, in Danimarca, Austria, Svezia e Finlandia, ma superiore al 20 % in Lettonia, Lituania, Francia e Portogallo e superiore al 30 % in Irlanda, Romania, Slovenia e Croazia (in quest'ultima pari al 41 %). Negli ultimi tre paesi, i comuni hanno Figura 8.12 Costi del personale come quota della spesa comunale totale in determinati Stati membri dell'UE, 2020 70 60 % della spesa comunale totale Figura 8.12 Costi del personale come quota della spesa comunale totale in determinati Stati membri dell'UE, 2020 258 4.2 Fonti di entrate comunali e regionali 50 40 30 20 10 0 BE SE LT EE LV FR Fonte: banche dati OCSE, MUNIFI e REGOFI 2024. DK ES PT FI HU PL RO IE IT MT NL AT HR CZ SI Capitolo 8: Finanze pubbliche, politiche nazionali e coesione Riquadro 8.5 Costruzione della resilienza: la necessità di fonti di entrata diversificate In un'epoca di sfide e crisi senza precedenti, la capacità delle amministrazioni subnazionali di rispondere efficacemente dipende dalla capacità di adattare sia il livello sia la composizione della spesa alle mutevoli circostanze. A tal fine occorre l'accesso ai finanziamenti, alla tassazione o al prestito. Quando il prestito è limitato (solitamente mediante restrizioni dell'amministrazione centrale), ad esempio a causa delle rigide condizioni monetarie, come nel periodo successivo alla crisi di COVID-19 e a quella energetica, il fattore chiave per garantire finanziamenti a livello subnazionale è la diversificazione delle fonti di entrata disponibili. La diversificazione delle fonti di entrata offre alle amministrazioni subnazionali flessibilità operativa, mentre l'eccessiva dipendenza da un'unica fonte principale aumenta la vulnerabilità, soprattutto durante le crisi. Diversificando le fonti di reddito, L'importanza di promuovere la flessibilità delle fonti di entrata per le amministrazioni subnazionali non può essere sopravvalutata. La capacità di resistere alle crisi, di rispondere sapientemente alle sfide impreviste e di promuovere la sostenibilità nel lungo periodo dipende dalla diversificazione dei flussi di entrate. Adottando un approccio articolato alla generazione di entrate, le amministrazioni subnazionali possono rafforzare la propria resilienza fiscale e garantire il benessere dei propri elettori a fronte di un mondo in continua evoluzione. Le amministrazioni regionali esercitano diversi gradi di controllo sulle aliquote e sulle disposizioni fiscali, soprattutto per quanto riguarda la tassazione condivisa, ossia le imposte nazionali nelle quali una determinata percentuale del gettito raccolto viene assegnata alle autorità regionali o ad altre autorità subnazionali7. Figura 8.13 Ripartizione delle entrate pubbliche regionali in determinati Stati membri dell'UE, 2020 Gettito fiscale Sovvenzioni e sussidi Diritti di utenza e oneri Reddito da attività Altre entrate 100 % delle entrate pubbliche regionali totali Figura 8.13 Ripartizione delle entrate pubbliche regionali in determinati Stati membri dell'UE, 2020 La Figura 8.13 illustra la ripartizione delle fonti di entrate regionali per 14 Stati membri dell'UE nel 2020. È importante rilevare che una quota maggiore di entrate fiscali rispetto, ad esempio, ai trasferimenti dell'amministrazione centrale, non comporta automaticamente un maggior grado di autonomia per le regioni nel decidere e gestire le proprie finanze. le amministrazioni subnazionali possono resistere meglio alle crisi. Un mix equilibrato di fonti, come le entrate da beni patrimoniali, i canoni di utenza, le sovvenzioni e le tasse, contribuiscono alla resilienza fiscale, fungendo da cuscinetto e garantendo la stabilità finanziaria quando una fonte è colpita negativamente. 80 60 40 20 0 FR HR SE DE CZ RO ES BE IT PL NL AT DK EL Fonte: banche dati OCSE, MUNIFI e REGOFI 2024. 7 In Germania, ad esempio, il gettito fiscale è la principale fonte di entrate per i Länder, sul quale però hanno poco margine di manovra, poiché la maggior parte proviene dalla tassazione condivisa (dall'imposta sul reddito delle persone fisiche e delle società e dall'imposta sul valore aggiunto). 259 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Figura 8.14 Ripartizione delle entrate comunali in determinati Stati membri dell'UE, 2020 260 % delle entrate comunali totali Figura 8.14 Ripartizione delle entrate comunali in determinati Stati membri dell'UE, 2020 Gettito fiscale Sovvenzioni e sussidi Diritti di utenza e oneri Reddito da attività Altre entrate 100 80 60 40 20 0 SI DK HR FR LV EE FI SE RO ES LT IT PL BE HU PT CZ AT NL IE MT Fonte: banche dati OCSE, MUNIFI e REGOFI 2024. In linea di massima, la principale fonte di entrate delle amministrazioni regionali nel 2020 è costituita da sovvenzioni e sussidi, ovvero trasferimenti dall'amministrazione centrale e dall'UE, che rappresentano in media la metà delle entrate totali (cfr. il Riquadro 8.6 sui problemi gestione dei trasferimenti tra diversi livelli amministrativi). Questa fonte di entrate è l'unica presente in tutti i 14 paesi presi in considerazione, con percentuali variabili dal 94 % in Grecia, a oltre il 70 % in Danimarca e Italia, oltre il 50 % in Belgio, Spagna e Romania, fino a meno del 30 % in Austria, Francia, Croazia e Paesi Bassi. La seconda principale fonte di entrate a livello regionale è rappresentata dalle tasse, sia condivise che autoimposte, che nel 2020 rappresentano in media un terzo delle entrate totali delle amministrazioni regionali. È da rilevare il fatto che sia in Danimarca che in Grecia le regioni non hanno avuto alcun gettito fiscale, il che riflette la loro mancanza di potere di riscossione. Lo stesso vale per l'Austria, dove le tasse rappresentano meno del 5 % delle entrate. Al contrario, in Svezia e Germania oltre il 55 % delle entrate delle amministrazioni regionali e in Francia e Croazia oltre il 65 % è generato dalle tasse. Gli oneri e le tariffe di utenza e le entrate basate su beni patrimoniali costituiscono una quota molto più ridotta delle entrate pubbliche a livello regionale, con una media rispettivamente di poco inferiore al 4 % e di poco superiore al 6 %. Tuttavia in Svezia e Danimarca i diritti di utenza e gli oneri rappresentano oltre il 10 % delle entrate, mentre nei Paesi Bassi le entrate basate sui beni patrimoniali rappresentano oltre il 50 %. Le fonti di finanziamento a livello regionale sono più diversificate in Polonia, Paesi Bassi, Austria e Svezia, mentre sono più concentrate in Grecia, Danimarca, Italia, Francia e Croazia. Contrariamente a quanto avviene a livello regionale, nel 2020 i trasferimenti e le imposte, con una quota di circa il 40 % ciascuno, hanno avuto un peso analogo nel finanziamento delle amministrazioni comunali (Figura 8.14). Tuttavia anche in questo caso le differenze tra gli Stati membri sono notevoli. I mix più diversificati di fonti di finanziamento a questo livello sono stati riscontrati in Polonia, Austria e Portogallo, seguiti da Finlandia, Svezia, Italia, Belgio e Ungheria, mentre sono più concentrati a Malta, in Irlanda, Cechia e Slovenia. Capitolo 8: Finanze pubbliche, politiche nazionali e coesione Riquadro 8.6 Le sfide della gestione dei trasferimenti fiscali tra diversi livelli amministrativi I trasferimenti finanziari intergovernativi, spesso sotto forma di sovvenzioni e sussidi, sono un'importante fonte di entrate per i governi subnazionali e la principale fonte in diversi Stati membri dell'UE. I trasferimenti possono quindi essere utilizzati per finanziare l'attuazione delle politiche nazionali e le spese subnazionali1. La governance dei trasferimenti fiscali dipende dal sistema politico, economico e amministrativo del paese, per cui la loro progettazione e i loro effetti possono essere compresi appieno solo nello specifico contesto istituzionale di riferimento. La governance dei trasferimenti è un'attività complessa e le pratiche, che variano notevolmente da un paese all'altro, incidono sull'efficienza e l'efficacia dell'erogazione dei servizi sostenuti dai trasferimenti. In generale, la governance multilivello pone la sfida di bilanciare l'esigenza di una certa autonomia da parte delle autorità subnazionali con la necessità di evitare l'incoerenza delle politiche e l'inefficienza economica. La prima è importante per la responsabilità politica, mentre la seconda non può essere data per scontata, poiché le amministrazioni a diversi livelli servono gli interessi di diversi collegi elettorali, che possono non coincidere, soprattutto nei paesi con notevoli disparità territoriali. Tali sfide riguardano la progettazione e la gestione dei trasferimenti. Per affrontarle, la progettazione deve rendere gli obiettivi politici chiari, trasparenti e misurabili con tutti i livelli amministrativi responsabili. L'imposizione di condizionalità sui trasferimenti è un mezzo efficace per trovare un equilibrio tra la necessità di garantire l'allineamento degli obiettivi politici e degli 1 Bergvall et al. (2006), Lago et al. (2022) e Spahn (2012). standard di erogazione tra amministrazioni nazionali e subnazionali e l'autonomia decisionale di queste ultime. Si tratta di un mezzo attraverso il quale il governo centrale può influenzare l'amministrazione subnazionale limitandone la discrezionalità tramite incentivi e vincoli. Le sovvenzioni condizionate sono ormai ampiamente utilizzate. Un aspetto importante del loro funzionamento è che richiedono sia alle amministrazioni donatrici sia a quelle beneficiarie di stabilire mezzi efficaci per monitorare, controllare e far rispettare le condizioni. Ciò richiede a sua volta la stesura di relazioni, metodi di valutazione solidi, la capacità di analisi e procedure di risoluzione delle controversie, tutti elementi dispendiosi. Richiede personale qualificato e impegnato, diplomazia quando è in gioco la cooperazione, e stabilità istituzionale. Tutti questi fattori possono creare un onere amministrativo significativo, in particolare per i governi subnazionali e soprattutto per le piccole autorità comunali. In alcuni casi, le autorità subnazionali, soprattutto negli Stati membri dell'UE meno sviluppati, non hanno le capacità e le risorse per istituire efficaci sistemi di gestione di tali trasferimenti fiscali. Il trasferimento di risorse comporta un trasferimento di responsabilità e di capacità per svolgere i compiti e le funzioni previste che non può essere dato per scontato. Potrebbero essere necessarie riforme specifiche a livello subnazionale per creare strutture stabili in grado di gestire efficacemente i trasferimenti fiscali. Anche la ricettività delle autorità subnazionali nei confronti delle riforme stabilite a livello nazionale è un prerequisito per il successo dell'imposizione della condizionalità sui trasferimenti. 261 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Riferimenti bibliografici Anam, C., Plaček, M. (2023), "The Development of Fiscal Decentralization and Its Impact on Economic Growth", The Palgrave Handbook of Global Social Problems, Palgrave Macmillan, Cham, pp. 1-28. Aray, H., Pedauga, L. (2024), "The relationship between decentralization and economic growth across regimes", Annals of Regional Science, 72, pp. 1-25. Bachtler, J., Downes, R. (2023), Rethinking Regional Transformation: The State of Regional Policy in Europe, EoRPA Report 23/1, EoRPA Regional Policy Research Consortium, Centro di ricerca sulle politiche europee, Università di Strathclyde, Glasgow and EPRC, Delft. Belu Manescu, C. 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L'IMPATTO DELLA POLITICA DI COESIONE • Le simulazioni dei modelli macroeconomici indicano che i programmi di investimento della politica di coesione dei periodi 2014-2020 e 2021-2027 avranno incrementato il PIL dell'UE di quasi l'1 % entro il 2030, termine del periodo di attuazione. • Lo stesso modello indica che tutte le regioni dell'UE – comprese quelle più sviluppate – traggono beneficio dagli investimenti finanziati dalla politica di coesione. • Questo dimostra che la coesione ha espletato la propria missione di promuovere la convergenza e lo sviluppo armonioso, inoltre ha contribuito a sostenere la competitività e gli investimenti dell'UE per concorrere a creare un'Europa più verde, più connessa e socialmente integrata. Ha inoltre contribuito a finanziare la risposta degli Stati membri dell'UE alla pandemia di COVID-19. • Molti studi e valutazioni hanno dimostrato che la politica di coesione ha avuto un impatto significativo sullo sviluppo socio-economico delle regioni dell'UE, soprattutto in quelle meno sviluppate; in diverse regioni meno sviluppate si prevede un PIL superiore del 10-13 % entro il 2030 rispetto a quello che sarebbe stato senza la politica di coesione. Tale politica contribuisce quindi a ridurre le disparità regionali, sia a livello di UE sia all'interno degli Stati membri. • Le condizioni imposte per ricevere i finanziamenti della politica di coesione a partire dal periodo 2014-2020, insieme all'assistenza tecnica fornita, hanno contribuito a migliorare la capacità istituzionale in tutta l'UE, il contesto generale degli investimenti e la capacità degli Stati membri di utilizzare al meglio il sostegno dell'UE. Hanno inoltre contribuito ad accelerare le riforme, aumentando la consapevolezza politica della loro necessità e rafforzando l'impegno delle amministrazioni nei loro confronti. 9 265 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Capitolo 9 L'impatto della politica di coesione 1. Introduzione Lo sviluppo sostenibile di tutte le regioni dell'UE è importante per la sua prosperità e per la coesione economica, sociale e territoriale. La politica di coesione ha contribuito con ingenti finanziamenti a sostenere gli Stati membri e le regioni per superare gli ostacoli al loro sviluppo socio-economico e a ridurre le disparità territoriali nell'UE. La politica di coesione è fortemente territoriale, il che significa che la maggior parte dei programmi è adattata alle esigenze specifiche delle singole regioni, fornendo così risposte personalizzate alle sfide dello sviluppo in base al contesto locale. 266 Questo capitolo passa in rassegna le caratteristiche della politica di coesione e i dati relativi ai suoi effetti, evidenziando la natura territoriale della politica e riassumendo alcuni dei principali risultati conseguiti nel periodo di programmazione 2014-2020. Esamina inoltre i programmi del periodo 2021-2027 e il modo in cui essi sostengono le priorità politiche dell'UE. Conclude valutando l'impatto dei programmi dei periodi 2014-2020 e 2021-2027 sul PIL dell'UE e in particolare sulle regioni meno sviluppate. 2. Risultati e valutazione del periodo di programmazione 2014-2020 Nell'ambito del quadro finanziario pluriennale 20142020 del bilancio dell'UE, la politica di coesione è stata il principale strumento dell'UE per finanziare gli investimenti nello sviluppo economico e sociale in tutta l'Unione. A dicembre 2023, 405 miliardi di EUR di sostegno1 sono stati impegnati nell'ambito del periodo di programmazione 2014-2020 che, con il cofinanziamento nazionale (pubblico e privato), si calcola abbiano portato a 551 miliardi di EUR di investimenti. Il sostegno proveniva da tre fondi: il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo di coesione (FC) e il Fondo sociale europeo (FSE), integrati dall'Iniziativa a favore dell'occupazione giovanile (IOG). I finanziamenti a titolo di questi fondi erano destinati a 11 obiettivi tematici, 10 dei quali trasformati in cinque obiettivi strategici per il periodo 2021-2027 (cfr. Ri- quadro 9.1 e Figura 9.1). Per consentire il confronto tra i due periodi, questi 10 obiettivi tematici e la relativa spesa sono stati ricondotti, ai fini della presente analisi, ai cinque obiettivi politici. Il FESR ha finanziato progetti nell'ambito di tutti gli 11 obiettivi tematici elencati nel Riquadro 9.1, ma soprattutto quelli inerenti ai primi sette obiettivi. Quattro obiettivi (i primi quattro nel riquadro) – "Rafforzare la ricerca, lo sviluppo tecnologico e l'innovazione (RSTI)", "Migliorare l'accesso alle TIC, nonché l'uso e la qualità delle stesse", "Rafforzare la competitività delle PMI" e "Sostenere il passaggio a un'economia a basse emissioni di carbonio" – hanno rappresentato tra il 50 % e l'80 % della spesa totale del FESR negli Stati membri, con una quota variabile a seconda del livello di sviluppo. Una quota maggiore è stata destinata a questi quattro obiettivi nei paesi e nelle regioni più sviluppati, e una quota maggiore agli altri tre in quelli meno sviluppati, in particolare alle infrastrutture ambientali e di trasporto, nell'ambito degli obiettivi tematici 6 e 7, su cui si è concentrato il Fondo di coesione. Sebbene il FESR abbia finanziato anche investimenti nell'ambito degli obiettivi tematici 8-11 (occupazione, inclusione sociale, istruzione e formazione e capacità istituzionale), le spese correnti, rispetto a quelle in conto capitale, sono state finanziate dall'FSE. Le sezioni seguenti esaminano i progressi compiuti fino alla fine del 2022 nell'utilizzo dei fondi stanziati per il periodo 2014-2020, le realizzazioni e i risultati finora conseguiti nonché le risultanze delle valutazioni effettuate finora dagli Stati membri. Una presentazione più dettagliata dell'attuazione dei programmi del periodo 2014-2020 è contenuta nella sintesi annuale delle relazioni di attuazione della Commissione per il 2023, mentre maggiori dettagli sulle risultanze delle valutazioni nazionali sono riportati nella sintesi annuale della Commissione2. La valutazione ex post dei programmi del periodo 2014-2020 è in corso di svolgimento e sarà pubblicata tra la fine del 2024 e la metà del 2025 (cfr. Riquadro 9.2). 1 I dati del periodo 2014-2020 includono Interreg (Regno Unito e REACT-UE). 2 Commissione europea (2024). Capitolo 9: L'impatto della politica di coesione Riquadro 9.1 Priorità tematiche Nel periodo di programmazione 2014-2020, gli investimenti finanziati nell'ambito della politica di coesione sono stati finalizzati a sostenere 11 grandi priorità o obiettivi tematici, indicati qui di seguito: 1. Rafforzare la RSTI; 2. Migliorare l'accesso alle TIC, nonché l'impiego e la qualità delle medesime; 3. Promuovere la competitività delle PMI; 4. Sostenere la transizione verso un'economia a basso contenuto di carbonio; 5. Promuovere l'adattamento ai cambiamenti climatici, la prevenzione e la gestione dei rischi; 6. Preservare e tutelare l'ambiente e promuovere l'uso efficiente delle risorse; 7. Promuovere sistemi di trasporto sostenibili ed eliminare le strozzature nelle principali infrastrutture di rete; 8. Promuovere un'occupazione sostenibile e di qualità e sostenere la mobilità dei lavoratori; 9. Promuovere l'inclusione sociale e combattere la povertà e la discriminazione; 10. Investire nell'istruzione, nella formazione e nella formazione professionale per le competenze e l'apprendimento permanente; e 11. Rafforzare la capacità istituzionale delle autorità pubbliche e l'efficienza della pubblica amministrazione. Nel periodo di programmazione 2021-2027, i primi dieci obiettivi tematici sono stati sostituiti da cinque obiettivi strategici, indicati qui di seguito. 1. Un'Europa più intelligente (che comprende la RSTI, l'economia digitale e la competitività delle PMI, e corrisponde agli obiettivi tematici 1, 2 e 3 del periodo 2014-2020). 2. Un'Europa più verde (che comprende un'economia a basse emissioni di carbonio, l'azione per il clima, la protezione dell'ambiente e un trasporto urbano pulito, e corrisponde agli obiettivi tematici 4, 5 e 6 del periodo 20142020). 3. Un'Europa più connessa: la rete transeuropea dei trasporti (TENT-T) e altre priorità di trasporto (corrisponde all'obiettivo tematico 7 del periodo 2014-2020). 4. Un'Europa sociale (misure per l'occupazione e il mercato del lavoro, inclusione sociale e capitale umano). 5. Un'Europa più vicina ai cittadini. Per motivi di coerenza e per facilitare il confronto tra i due periodi di programmazione, in questo capitolo gli 11 obiettivi tematici sono ricondotti, approssimativamente, ai nuovi obiettivi strategici sopra elencati. A seguito della crisi del COVID-19, nel periodo 2021-2022 è stato introdotto l'obiettivo aggiuntivo "Superamento della crisi e resilienza", finanziato da REACT-UE con un bilancio di 50 miliardi di EUR nell'ambito del pacchetto per la ripresa NextGenerationEU (NGEU). Per il periodo 2014-2020, il presente capitolo riporta le cifre relative alle quote UE degli investimenti previsti, gli importi assegnati ai progetti selezionati per il finanziamento e la spesa per i cinque obiettivi strategici. I dati relativi ai finanziamenti e agli indicatori arrivano fino alla fine del 2022 (l'ultima data per la quale sono disponibili dati). È opportuno rilevare che l'importo assegnato ai progetti selezionati per il finanziamento può superare i fondi UE disponibili; spesso, infatti, vengono selezionati più progetti di quanti ne possano essere finanziati, in modo da garantire che tutti i fondi disponibili siano in definitiva spesi, data la convinzione che non tutti i progetti selezionati verranno effettivamente concretizzati. 267 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Figura 9.1 Bilancio della politica di coesione dell'UE (2014-2020) approssimato agli obiettivi strategici del periodo 2021-2027 Un'Europa più intelligente Un'Europa più verde Un'Europa più connessa Un'Europa sociale Altro (REACT-EU, Outermost, Assistenza tecnica) 15,2 % 23,9 % 28,4 % 17,1 % 15,6 % 268 Pianificazione Spesa stimata Stimata come UE 2014-2020 a fine 2022 % della spesa (milioni di EUR) (milioni di EUR) pianificata Un'Europa più intelligente 96 669,8 90 807,4 94 % Un'Europa più verde 69 060,8 55 332,8 80 % Un'Europa più connessa 62 967,1 57 361,8 91 % Un'Europa sociale 114 802,5 100 215,4 87 % Altro (REACT‑ EU, Outermost, Assistenza tecnica) 61 413,2 30 852,0 50 % Totale della politica di coesione nel periodo 2014-2020 404 883,5 338 821,2 84 % Note: i finanziamenti assegnati agli 11 obiettivi tematici (e alle priorità multitematiche) per il periodo 2014-2020 sono ricondotti ai quattro principali obiettivi strategici per il periodo 2021-2027 (cfr. Riquadro 9.1). Dati al 31 dicembre 2022 (non definitivi in quanto la spesa è ancora in corso; la chiusura formale dei programmi avverrà solo nel 2025). Fonte: calcoli della DG REGIO basati sui dati aperti sulla coesione. Durante questo periodo, l'Unione ha affrontato diverse crisi che hanno richiesto misure eccezionali per sostenere gli Stati membri e le regioni. Ciò ha comportato l'adeguamento degli obiettivi strategici alle mutevoli priorità e, in alcuni casi, è probabile che gli obiettivi siano stati raggiunti in misura inferiore e in altri casi in misura superiore rispetto ai programmi iniziali. 2.1 Obiettivo strategico: Un'Europa più intelligente L'obiettivo della politica "Un'Europa più intelligente" mira a contribuire a un'Europa più competitiva e più intelligente, promuovendo una trasformazione economica innovativa e intelligente e la connettività regionale delle TIC. Nel periodo 2014-2020, la politica di coesione ha fornito sostegno a titolo del FESR pari a 96 miliardi di EUR (24 % del finanziamento totale della politica di coesione) per migliorare la RSTI, le infrastrutture e i servizi TIC e la competitività delle PMI. Al termine del 2022, la spesa stimata per queste voci ammontava a circa il 94 % del totale stanziato. Gli indicatori comuni forniscono un'indicazione dei risultati ottenuti nell'UE da questo investimento e del loro rapporto con gli obiettivi fissati. • Alla fine del 2022 avevano ricevuto sostegno oltre 2,36 milioni di imprese (109 % dell'obiettivo). • Quasi 370 000 posti di lavoro sono stati creati direttamente come conseguenza di tale spesa (98 % dell'obiettivo). • Sono state create 228 000 nuove imprese (101 % dell'obiettivo). • 84 000 imprese hanno sviluppato prodotti/servizi nuovi per il mercato o nuovi per l'azienda (102 % dell'obiettivo). • 7,88 milioni di famiglie in più hanno avuto accesso alla banda larga (66 % dell'obiettivo). Il risultato finale sarà più vicino all'obiettivo se i progetti già selezionati per il finanziamento saranno completati. I finanziamenti per la ricerca e l'innovazione sono stati assegnati per lo più per intensificare la collaborazione tra imprese, in particolare PMI, nonché università e altri centri di ricerca. Le valutazioni effettuate negli Stati membri hanno individuato i risultati positivi conseguiti con il sostegno fornito, come ad esempio in Romania, dove il sostegno alla ricerca e sviluppo (R&S) e all'innovazione ha accresciuto la capacità delle PMI di sviluppare nuovi prodotti e processi e di migliorare le competenze dei lavoratori; in Wallonie, dove tra il 2014 e il 2018 il sostegno ha contribuito Capitolo 9: L'impatto della politica di coesione Riquadro 9.2 Progressi nella valutazione ex post della Commissione sulla programmazione del periodo 2014-2020 La Commissione ha avviato la valutazione ex post dei programmi del FESR e dell'FC del periodo 20142020 con l'obiettivo di completarla nel 2025. La valutazione è composta da quattro pacchetti di lavoro trasversali – su Interreg, sugli Investimenti territoriali integrati (ITI), sulla risposta alla pandemia di COVID-19 e sugli effetti macroeconomici della politica di coesione; sette pacchetti di lavoro che comprendono tutti gli obiettivi tematici del periodo 2014-2020; un pacchetto di lavoro per la creazione di una banca dati di progetti da utilizzare nella valutazione. Una relazione di sintesi riassumerà i risultati della valutazione. I pacchetti di lavoro tematici adottano un approccio teorico per valutare gli effetti degli investimenti finanziati. Per ogni obiettivo tematico viene innanzitutto illustrata la teoria del cambiamento – o la logica – alla base degli strumenti politici utilizzati per perseguire gli obiettivi strategici, individuando le varie fasi attraverso le quali si presume che ogni strumento raggiunga tali obiettivi e i collegamenti tra di loro, nonché le condizioni che devono prevalere perché lo stesso abbia successo. La valutazione esamina quindi fino a che punto le varie fasi della teoria del cambiamento possano essere osservate nella pratica e in che misura gli obiettivi siano stati effettivamente raggiunti, sulla base delle evidenze disponibili o da raccogliere. Nel corso del processo, le prestazioni dei programmi attuati mediante gli strumenti politici saranno giudicate in termini di efficacia, efficienza, rilevanza (in termini di risposta alle esigenze individuate), coerenza (sia interna sia con altre misure politiche) e valore aggiunto dell'UE generato. I pacchetti di lavoro vengono attuati da contraenti indipendenti e la Commissione è affiancata da esperti che valutano criticamente le relazioni prodotte dai contraenti e la solidità dei loro risultati. ad aumentare il tasso di sopravvivenza delle imprese; e in Slovacchia, dove le PMI in fase di avviamento hanno registrato una crescita del valore aggiunto e dell'occupazione sensibilmente più elevata nel periodo rispetto a quelle non oggetto di sostegno. I finanziamenti della politica di coesione hanno anche contribuito a promuovere la digitalizzazione e lo sviluppo dei servizi TIC. In Corse, hanno consentito lo sviluppo di nuove modalità di apprendimento adattate alle esigenze personali degli studenti, potenziando la loro motivazione e contribuendo a ridurre le divisioni sociali e territoriali. Analogamente in Lituania Le relazioni finali dei pacchetti di lavoro saranno pubblicate nella seconda metà del 2024 e forniranno valutazioni sull'andamento dei vari programmi nel corso del periodo, da utilizzare per formulare le proposte per il periodo successivo. Verrà valutato inoltre il contributo della politica di coesione al perseguimento degli obiettivi finali della stessa. La pubblicazione della relazione di sintesi finale è prevista per la primavera del 2025. Le conclusioni della Commissione sulla valutazione, sotto forma di documento di lavoro dei suoi servizi, saranno poi completate nel corso del 2025. Parallelamente, la Commissione sta svolgendo una valutazione ex post dell'FSE e dello IOG per il periodo 2014-2020. Valuterà l'andamento dei programmi finanziati allo stesso modo del FESR e dell'FC, considerato in termini di efficacia, efficienza, rilevanza, valore aggiunto dell'UE e coerenza con le misure politiche finanziate in altri modi. Prenderà in considerazione il perseguimento di tutte le priorità dell'FSE, compreso il finanziamento di iniziative in risposta alla pandemia di COVID-19 e agli effetti della guerra di aggressione della Russia contro l'Ucraina, valore a dire l'Iniziativa di investimento in risposta al coronavirus (CRII), l'Iniziativa di investimento in risposta al coronavirus Plus (CRII+), REACT-EU e l'Azione di coesione a favore dei rifugiati in Europa. La valutazione si basa su svariate fonti di dati che serviranno per elaborare le relative conclusioni, tra cui i sistemi di monitoraggio, gli uffici statistici nazionali, le indagini, le interviste mirate e le consultazioni pubbliche, nonché gli studi di caso e i focus group. I risultati della valutazione dell'FSE saranno pubblicati entro la fine del 2024. hanno aumentato la disponibilità di servizi elettronici, con un risparmio stimato di 1,89 miliardi di EUR, soprattutto grazie al fatto che le persone non devono recarsi in luoghi fisici. 2.2 Obiettivo strategico: Un'Europa più verde Gli obiettivi strategici di Un'Europa più verde contribuiscono a una transizione più verde e a basse emissioni di carbonio verso un'economia a zero emissioni e un'Europa resiliente, promuovendo una transizione energetica pulita ed equa, investimenti verdi e blu, 269 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Riquadro 9.3 Tracciare il sostegno all'azione per il clima, alla biodiversità e al miglioramento della qualità dell'aria Per il periodo 2014-2020, l'UE ha stabilito l'obiettivo generale di spendere almeno il 20 % dei finanziamenti per misure legate al clima. I fondi della politica di coesione hanno destinato quasi il 15 % del bilancio totale agli obiettivi di azione per il clima1; per questi obiettivi sono stati utilizzati il 18 % del FESR e il 28 % dell'FC. Le misure comprendono investimenti nell'economia a basse emissioni di carbonio, nell'economia circolare, nella prevenzione dei rischi, nella protezione dell'ambiente, nella mobilità urbana pulita e nelle attività di ricerca e innovazione. Alla fine del 2022, si stima che circa 46,8 miliardi di EUR provenienti da FESR, FC e FSE siano stati destinati ai progetti in questione. Per il FESR e l'FC è stato istituito un meccanismo di monitoraggio separato per quanto riguarda il loro contributo all'azione sulla biodiversità2. Nel periodo 270 2014-2020, quasi il 4 % dei finanziamenti del FESR/ FC, pari a 10,7 miliardi di EUR, è stato programmato per attività di protezione e valorizzazione della biodiversità, tutela della natura e delle infrastrutture verdi, compresi i siti Natura 2000, e per la riduzione della pressione sugli habitat (ad esempio, la depurazione delle acque reflue). Alla fine del 2022, si stima che siano stati investiti 8 miliardi di EUR dei finanziamenti previsti. Per la rendicontazione ai sensi della direttiva sugli impegni nazionali di riduzione delle emissioni (NECD), la DG BUDG, la DG REGIO e la DG ENV hanno sviluppato un metodo di tracciamento simile a quello per il clima e la biodiversità. La prima relazione sull'attuazione della NECD indica che sono stati spesi circa 31,2 miliardi di EUR dal FESR e dall'FC per misure volte a migliorare la qualità dell'aria. 1 Lo strumento di tracciamento dei dati aperti sulla coesione fornisce una descrizione del metodo di monitoraggio del clima e dei dati disponibili: https://cohesion-data.ec.europa.eu/stories/s/a8jn-38y8. 2 Lo strumento dei dati aperti sulla coesione per il monitoraggio della biodiversità è disponibile al seguente link: https://cohesiondata. ec.europa.eu/stories/s/tdxi-ibcn. l'economia circolare, la mitigazione e l'adattamento ai cambiamenti climatici, la prevenzione e la gestione dei rischi e la mobilità urbana sostenibile. Nel periodo 2014-2020 la politica di coesione ha stanziato 69 miliardi di EUR dal FESR e dall'FC per gli investimenti nell'obiettivo "Un'Europa più verde". Tali finanziamenti sono stati destinati a incrementare l'efficienza energetica e le energie rinnovabili; il miglioramento delle infrastrutture ambientali; lo sviluppo dell'economia circolare; la mitigazione e l'adattamento ai cambiamenti climatici; la prevenzione dei rischi; la biodiversità; e il trasporto urbano pulito (Riquadro 9.3). L'importo stanziato ha rappresentato il 17 % dell'importo totale disponibile nella politica di coesione per il periodo. Alla fine del 2022 la spesa ammontava a circa l'80 % dello stanziamento totale dell'UE e i progetti già selezionati dagli Stati membri, se completati, assorbiranno l'importo disponibile. Gli indicatori comuni riportati entro la fine del 2022 mostrano risultati significativi, tra cui: • accesso di 17,3 milioni di persone alle misure di protezione dalle inondazioni oggetto del sostegno (83 % dell'obiettivo); • conservazione di 3,4 milioni di ettari di habitat (76 % dell'obiettivo); • creazione di quasi 6 000 megawatt di capacità di energia rinnovabile (69 % dell'obiettivo); • accesso di 9,1 milioni di persone a sistemi di trattamento delle acque reflue completati (45 % dell'obiettivo); • accesso di 6,9 milioni di persone a un approvvigionamento idrico migliorato (50 % dell'obiettivo); e • completamento di 257 chilometri (km) di linee di metropolitana o tram nuove o migliorate in varie città dell'UE (47 % dell'obiettivo). I risultati finali (entro la fine del 2023) saranno riportati solo nelle relazioni finali del 2025-2026. Molto probabilmente tali relazioni riporteranno risultati vicini agli obiettivi fissati, poiché si ritiene che gran parte dei progetti selezionati per il finanziamento sarà completata. I cospicui finanziamenti stanziati per aumentare l'efficienza energetica e le fonti di energia rinnovabile hanno contribuito a favorire il passaggio a un'economia a basse emissioni di carbonio e meno inquinante. In Polonia, ad esempio, sono stati ammodernati i sistemi di riscaldamento che utilizzano la cogenerazione ad alta efficienza nel 34 % dei sistemi di Capitolo 9: L'impatto della politica di coesione teleriscaldamento, mentre nella regione di Opolskie i progetti di trasporto a basse emissioni hanno contribuito ad ampliare l'uso del trasporto pubblico, ad estendere la rete di piste ciclabili e ad aumentare l'attrattiva degli spostamenti a piedi e in bicicletta nelle aree urbane. Al contempo il sostegno agli investimenti nelle infrastrutture ambientali in Ungheria, ad esempio, ha contribuito a ridurre il numero di aree di approvvigionamento idrico non conformi alla direttiva sull'acqua potabile a solo il 4 % del totale, portando a una sostanziale espansione del trattamento delle acque reflue. Nelle regioni francesi dell'Auvergne e del Rhône-Alpes, gli investimenti finanziati dal FESR hanno contribuito a migliorare l'efficienza energetica degli edifici pubblici e degli alloggi sociali, riducendo così le emissioni di gas a effetto serra, mentre nell'ambito del programma Interreg Czechia-Poland le misure di co-gestione dei rischi hanno aumentato la capacità delle autorità interessate di affrontare le crisi e le situazioni di emergenza. 2.3 Obiettivo strategico: Un'Europa più connessa L'obiettivo strategico "Un'Europa più connessa" contribuisce a creare un'Europa più connessa migliorando la mobilità, in particolare sulla rete transeuropea dei trasporti. Nel periodo 2014-2020, quasi 63 miliardi di EUR a titolo del FESR e dell'FC sono stati assegnati all'obiettivo "Un'Europa connessa", allo scopo di migliorare le reti ferroviarie e stradali e altre infrastrutture strategiche per i trasporti e l'energia. Tale cifra rappresenta il 16 % del finanziamento totale della politica di coesione per il periodo. Alla fine del 2022, i progetti selezionati indicavano che circa 57,4 miliardi di EUR, pari al 91 % del totale stanziato, erano stati spesi per il perseguimento di questo obiettivo. Gli investimenti sono stati effettuati principalmente negli Stati membri meno sviluppati (i beneficiari del sostegno dell'FC) e nelle regioni meno sviluppate e in transizione altrove. Secondo l'indicatore comune, i risultati conseguiti entro la fine del 2022 comprendono: • 3 560 km di nuove strade in fase di costruzione entro la fine del 2020 (99 % dell'obiettivo), per lo più sulla rete TEN-T, e altri 8 400 km di strade in ristrutturazione (76 % dell'obiettivo); e • 2 100 km di ferrovia in fase di ricostruzione (47 % dell'obiettivo), ancora una volta in gran parte sulla rete TEN-T. Per quanto riguarda quest'ultimo aspetto, anche se i finanziamenti stanziati per i progetti selezionati suggeriscono che l'obiettivo per la ferrovia potrebbe essere raggiunto, si tratta di progetti complessi che spesso incontrano qualche difficoltà a essere completati entro i termini stabiliti. Il sostegno della politica di coesione nel periodo 2014-2020, come negli anni precedenti, ha portato a miglioramenti tangibili nei collegamenti di trasporto sia tra i paesi sia al loro interno. In Warmińsko-Mazurskie in Polonia, ad esempio, gli investimenti cofinanziati hanno avuto un impatto significativo sull'aumento della facilità di movimento nella regione. Hanno portato a un miglioramento della sicurezza stradale e a una riduzione delle emissioni di CO2 agevolando l'uso delle ferrovie e dei trasporti pubblici. In Cechia, i progetti hanno contribuito a far risparmiare, secondo le stime, in media 1 ora e 25 minuti di viaggio a persona all'anno nei cinque agglomerati urbani. Hanno inoltre contribuito ad aumentare il numero di passeggeri che utilizzano i trasporti pubblici e la loro sicurezza. Analogamente, in Bulgaria, la connettività alla rete TEN-T è stata migliorata in modo significativo, mentre sono stati ridotti i tempi di percorrenza ed attenuati gli effetti negativi dei trasporti sull'ambiente. 2.4 Obiettivo strategico: Un'Europa sociale L'obiettivo strategico dell'inclusione sociale contribui sce a un'Europa più sociale e inclusiva, attuando il pilastro europeo dei diritti sociali. Un finanziamento della politica di coesione di quasi 115 miliardi di EUR, principalmente a titolo dell'FSE e dello IOG ma anche del FESR (per infrastrutture e attrezzature), è stato destinato all'obiettivo "Un'Europa sociale" finalizzato a sostenere l'occupazione e l'integrazione nel mercato del lavoro, l'istruzione e la formazione nonché l'inclusione sociale. Il finanziamento rappresenta il 28 % del bilancio complessivo della politica di coesione per il periodo 2014-2020. Alla fine del 2020, la spesa stimata era pari a circa l'87 % dell'importo disponibile. Gli indicatori comuni a tutti gli Stati membri dell'UE per quanto riguarda l'FSE (compreso lo IOG nei 20 Stati membri in cui è applicato) mostrano che alla fine del 2022: 271 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale • i partecipanti ai programmi sostenuti erano stati 64,5 milioni, tra cui quasi 22,2 milioni di disoccupati e quasi 25 milioni di inattivi (ovvero persone non alla ricerca attiva di un'occupazione); • 7,4 milioni di partecipanti a programmi finanziati dall'UE avevano trovato un lavoro e 10,2 milioni avevano ottenuto una qualifica; • fino a 2 030 000 imprese erano state sostenute dall'FSE; e • il 46 % dei partecipanti aveva un basso livello di istruzione (solo fino alla scuola dell'obbligo o meno); il 14 % era costituito da migranti, proveniva da un contesto straniero o apparteneva a minoranze etniche. Gli indicatori comuni del FESR sul sostegno agli investimenti in infrastrutture sociali, effettuati soprattutto nelle regioni meno sviluppate e in transizione degli Stati membri orientali e meridionali, mostrano che: • 63 milioni di persone avevano beneficiato di strutture sanitarie migliorate (72 % dell'obiettivo) fino alla fine del 2022; e 272 • quasi 24,6 milioni di bambini e giovani avevano beneficiato delle strutture di assistenza all'infanzia e delle infrastrutture educative costruite (132 % dell'obiettivo). L'FSE e il FESR sono stati combinati nel periodo analizzato per sostenere l'inclusione sociale in tutta l'UE, il primo finanziando misure per aumentare l'occupabilità e la ricerca di lavoro, l'istruzione a tutti i livelli, l'assistenza sanitaria, l'assistenza a lungo termine e servizi comunitari di vario tipo, mentre il FESR finanziando gli investimenti nelle infrastrutture e nelle attrezzature necessarie. In Portogallo, ad esempio, le misure previste dallo IOG hanno aumentato fino a un terzo la probabilità di essere occupati tre anni dopo la partecipazione a seconda della misura, mentre nel Lazio il programma di esperienza lavorativa "Torno subito" ha aumentato la probabilità di 11 punti percentuali (pp) 18 mesi dopo. In Slovacchia, il tasso di occupazione delle persone con disabilità è aumentato di 20 pp grazie alle sovvenzioni concesse ai datori di lavoro per assumerle, mentre nelle Marche i tirocini per le persone svantaggiate hanno contribuito ad aumentare il loro tasso di occupazione sei mesi dopo di 6-8 pp in più rispetto a coloro che non avevano partecipato ad attività di formazione. In Polonia, il sostegno dell'FSE ha contribuito a migliorare la qualità della formazione medica; in Portogallo, ad aumentare lo standard della formazione professionale; e in Slovacchia, a ridurre l'abbandono scolastico all'interno della comunità Rom. Dai risultati di una meta-analisi3 aggiornata4 delle valutazioni d'impatto controfattuali disponibili per l'FSE e lo IOG, condotte nei 27 Stati membri e nel Regno Unito, è emerso che i partecipanti alle misure dell'FSE e dello IOG hanno avuto, in media nel periodo 2014-2020, una maggiore probabilità di essere successivamente occupati rispetto ai non partecipanti comparabili, pari a 6-8 pp (a seconda del metodo utilizzato). 2.5 Obiettivo strategico: un'Europa più vicina ai cittadini Gli obiettivi strategici di Un'Europa più vicina ai cittadini contribuiscono ad avvicinare l'Europa ai cittadini, promuovendo lo sviluppo sostenibile e integrato di tutti i tipi di territori e di iniziative locali. A differenza degli altri obiettivi strategici del periodo 2021-2027, "Un'Europa più vicina ai cittadini" non ha un equivalente diretto nella categorizzazione degli obiettivi tematici utilizzata per il periodo 2014-2020. È tuttavia evidente che questo obiettivo strategico include investimenti nello sviluppo locale di tipo partecipativo (CLLD), il sostegno agli investimenti territoriali integrati (ITI) e altre misure territoriali relative alla rigenerazione urbana, finanziate nell'ambito di più obiettivi tematici nel periodo 2014-2020. Per gli approcci basati sullo sviluppo locale e territoriale integrato è stato stanziato un importo di 32 miliardi di EUR a titolo del FESR, dell'FSE e dell'FC per il periodo, pari a circa l'8 % del bilancio complessivo della politica di coesione. Alla fine del 2022, la spesa per i progetti selezionati per il finanziamento era pari a circa il 65 % dell'importo assegnato. Il livello di spesa rispetto all'importo stanziato è inferiore a quello degli altri obiettivi strategici e riflette il fatto che gran parte degli investimenti hanno riguardato la mobilitazione delle comunità locali e/o la formulazione di piani di sviluppo inerenti a diversi settori o aspetti, che tendono a richiedere più tempo per essere realizzati. 3 Centro comune di ricerca (JCR), Centro di competenza sui calcoli di valutazione microeconomica. 4 Commissione europea (2022). Capitolo 9: L'impatto della politica di coesione Gli indicatori comuni mostrano che i risultati raggiunti entro la fine del 2022 comprendono: • 27,75 milioni di persone coinvolte in strategie urbane integrate (71 % dell'obiettivo); • 20 milioni di metri quadrati di spazi aperti creati o riqualificati grazie agli investimenti effettuati (63 % dell'obiettivo); e • 1,7 milioni di metri quadrati di edifici costruiti o ristrutturati nelle aree urbane (78 % dell'obiettivo). Si prevede che i risultati finali entro la fine del 2023 saranno vicini agli obiettivi, dato l'elevato numero di progetti selezionati per il finanziamento che saranno probabilmente completati. I finanziamenti della politica di coesione per lo sviluppo locale si sono concretizzati soprattutto nell'aiuto alla riqualificazione delle aree degradate. In Puglia, ad esempio, i finanziamenti sono stati destinati al rinnovo delle infrastrutture urbane, alla ristrutturazione di edifici abbandonati e al miglioramento dei siti culturali. Questi interventi sono stati accompagnati dal rafforzamento dei servizi pubblici, migliorando così la qualità della vita dei residenti e attirando sia imprese sia privati a stabilirsi nella regione, oltre a incoraggiare quelli già presenti a rimanere. In Toscana gli interventi di riqualificazione urbana nelle città e nei piccoli centri della regione hanno portato all'ampliamento delle aree verdi e delle piste ciclabili, nonché al miglioramento della sicurezza pubblica. Il sostegno è andato anche al CLLD e all'ITI per garantire sia il coinvolgimento dei residenti nella riqualificazione dell’area locale di appartenenza sia la coerenza dei progetti intrapresi. A Středočeský, in Cechia, ad esempio, in quasi 100 piccoli comuni sono stati realizzati progetti CLLD che hanno portato al rinnovamento delle strade e delle infrastrutture locali, in particolare degli edifici scolastici. Al contempo i progetti ITI sono stati utilizzati per migliorare i trasporti pubblici e i collegamenti stradali, riducendo così l'isolamento delle zone rurali più lontane dalle grandi città. 3. Risposta alla pandemia di COVID-19 e alla guerra di aggressione della Russia contro l'Ucraina In risposta alla pandemia di COVID-19, l'UE ha reagito in due fasi principali. La risposta iniziale è stata quella di fornire il sostegno finanziario così necessario riorientando i programmi esistenti del periodo 2014-2020 mediante le iniziative di investimento in risposta al coronavirus CRII e il CRII+. Queste hanno consentito agli Stati membri di supportare la risposta sanitaria alla pandemia di COVID-19, di fornire capitale circolante alle PMI e di assistere i gruppi vulnerabili. Nell'ambito della CRII sono stati mobilitati circa 23 miliardi di EUR di finanziamenti UE per queste misure. La logica alla base di tale cambio di destinazione dei fondi della politica di coesione è stata quella di evitare agli Stati membri conseguenze socioeconomiche a lungo termine che potessero esacerbare le disparità esistenti. Si è prestato sostegno, in particolare, alle regioni più vulnerabili e più colpite, caratterizzate da una capacità limitata di sostenere l'economia, i servizi sanitari e i lavoratori e le famiglie vulnerabili. La seconda fase della risposta della politica di coesione è stata l'adozione del pacchetto per la ripresa NGEU (NextGeneration EU), per consentire all'UE di uscire più resiliente dalla crisi e sostenere la transizione digitale e verde. Lo strumento NGEU comprendeva il programma di assistenza alla ripresa per la coesione e i territori d'Europa (REACT-EU) con un finanziamento di 50,6 miliardi di EUR programmato mediante il FESR, l'FSE e il Fondo di aiuti europei agli indigenti (FEAD)5. Parallelamente il nucleo dello strumento NGEU è stato il Dispositivo per la ripresa e la resilienza (RRF), erogato attraverso i Piani per la ripresa e la resilienza (PNRR) (cfr. riquadro 9.4). Gli Stati membri hanno riferito di aver utilizzato il sostegno della politica di coesione per le misure specifiche per la pandemia di COVID-19 fino alla fine del 2022 nei seguenti modi6: • per l'acquisto di 3,7 miliardi di EUR di dispositivi di protezione individuale; • per l'acquisto di circa 12 500 ventilatori; 5 Per maggiori dettagli sull'uso di REACT-EU si rimanda alla storia dei dati aperti sulla coesione: https://cohesiondata.ec.europa.eu/stories/s/26d9-dqzy. 6 Una panoramica dei risultati riportati dalle misure relative alla pandemia di COVID-19 nell'ambito delle iniziative CRII/CRII+ e del programma REACT-EU è disponibile in questa bacheca: https://cohesiondata.ec.europa.eu/stories/s/c63b-b6in. 273 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Riquadro 9.4 Il dispositivo per la ripresa e la resilienza Il dispositivo per la ripresa e la resilienza (RRF) è stato istituito nel febbraio 2021 con il regolamento (UE) 2021/2411 per aiutare l'UE a riprendersi dalla crisi della pandemia di COVID-19 e per rendere l'Unione più resiliente e meglio preparata per il futuro. È stato istituito come nuovo strumento basato sulla domanda e sui risultati, nel quale il sostegno finanziario agli Stati membri viene fornito in base al raggiungimento di tappe e obiettivi in relazione a riforme e investimenti. Nel modello dell'RRF, le riforme, anziché costituire un prerequisito per l'erogazione dei fondi, sono esse stesse incorporate nei programmi e la loro attuazione è parte integrante dell'impiego del dispositivo. Con un finanziamento totale di 724 miliardi di EUR (a prezzi correnti) sotto forma di prestiti e sovvenzioni, l'entità del sostegno finanziario fornito dal dispositivo per la ripresa e la resilienza è senza precedenti. Per accedere al sostegno dell'RRF, gli Stati membri hanno dovuto predisporre piani per la ripresa e la resilienza (PNRR) che definiscono un'agenda nazio1 nale di riforme e investimenti da attuare entro la fine del 2026. Il piano deve soddisfare gli obiettivi verdi e digitali minimi (rispettivamente il 37 % e il 20 % dello stanziamento totale), specificando al contempo come contribuirà ad affrontare tutte o un sottoinsieme significativo di RSP rilevanti formulate nell'ambito del semestre europeo. Il dispositivo per la ripresa e la resilienza è uno strumento basato sulle prestazioni, in base al quale i pagamenti vengono effettuati a fronte del soddisfacente raggiungimento di obiettivi e tappe fondamentali. Una volta soddisfatti i requisiti per una determinata rata, lo Stato membro presenta una richiesta di pagamento documentata alla Commissione, che ha due mesi di tempo per valutare se le tappe e gli obiettivi sono stati raggiunti. L'istituzione del dispositivo per la ripresa e la resilienza ha portato in primo piano la questione del legame tra le riforme strutturali e i finanziamenti dell'UE per gli investimenti pubblici. Unione europea (2021). 274 • per l'acquisto di quasi 97 milioni di dosi di vaccino e per vaccinare 49 milioni di persone; e • per fornire sostegno finanziario e di altro tipo a più di 920 000 imprese. Secondo la valutazione preliminare del sostegno fornito dall'FSE e dal FEAD nell'ambito delle iniziative CRII e CRII+7, queste ultime hanno rappresentato un modo efficiente di utilizzare i fondi rimasti per rispondere alla pandemia di COVID-19 e di integrare i finanziamenti nelle strategie nazionali per affrontare la crisi. All'indomani della guerra di aggressione della Russia contro l'Ucraina, l'UE ha proposto le tre iniziative dell'Azione di coesione a favore di rifugiati in Europa (CARE/CARE+ e FAST-CARE) per fornire un riparo di emergenza e un sostegno sociale di base alle persone in fuga dalla guerra. Ciò ha comportato la riallocazione di 1,7 miliardi di EUR e l'aumento della liquidità di 13,6 miliardi di EUR, con particolare riferimento agli Stati membri confinanti con l'Ucraina e con il maggior afflusso di rifugiati. Per sostenere le 7 PMI e le famiglie vulnerabili colpite dai prezzi elevati dell'energia e finanziare programmi di lavoro a tempo ridotto per mantenere il posto di lavoro, l'iniziativa Sostegno all'energia accessibile (SAFE) ha riassegnato circa 4 miliardi di EUR. 4. Capacità istituzionale e ruolo delle riforme Come illustrato nel Capitolo 7, la qualità delle istituzioni, in termini di capacità tecnica ma anche di trasparenza, responsabilità, Stato di diritto e strutture di governance efficaci, è fondamentale per la creazione di un contesto imprenditoriale sano e per lo sviluppo economico e sociale. La qualità delle autorità di gestione, e più in generale del governo, si è dimostrata un fattore determinante per i risultati della politica di coesione, in termini di capacità di assorbire i finanziamenti, di efficacia ed efficienza degli investimenti finanziati e di impatto sullo sviluppo socio-economico. Negli ultimi vent'anni sono aumentate le evidenze scientifiche sull'effetto dei fattori istituzionali e amministrativi, in particolare la qualità e la capa- Preliminary evaluation of the support provided by ESF and FEAD under the CRII and CRII+, SWD(2023) 249 final, Commissione europea, Bruxelles, 2023. Capitolo 9: L'impatto della politica di coesione cità della pubblica amministrazione, per spiegare le asimmetrie nei risultati della politica di coesione tra le regioni dell'UE. La letteratura è generalmente concorde nel ritenere che la capacità delle autorità nazionali, regionali e locali di elaborare strategie solide, allocare le risorse in modo efficace e amministrare i finanziamenti dell'UE in modo efficiente contribuisca in modo determinante all'efficacia complessiva della politica8. Sia la Commissione europea sia gli Stati membri hanno dedicato maggiore attenzione alla riforma della pubblica amministrazione e allo sviluppo della capacità amministrativa per aiutare gli enti nazionali e subnazionali a migliorare la gestione dei Fondi strutturali e di investimento europei. Da una parte questo ha portato la Commissione a imporre alcune condizioni ex ante agli Stati membri per la ricezione dei finanziamenti, a partire dal periodo di programmazione 2014-2020; dall'altra, la Commissione ha sostenuto il rafforzamento della capacità amministrativa delle autorità regionali negli Stati membri mediante un bilancio ad hoc. Le condizionalità ex ante sono state introdotte nel periodo di programmazione 2014-2020. Prima dell'inizio del periodo di programmazione, gli Stati membri erano tenuti a soddisfare una serie di condizioni relative alla conformità normativa, alla governance e alla capacità amministrativa, con l'obiettivo di garantire l'efficacia degli investimenti finanziati. Tali condizionalità erano sia "orizzontali" (relative ad appalti pubblici, aiuti di Stato, antidiscriminazione, parità di genere, disabilità, legislazione ambientale e sistemi statistici), sia tematiche, con condizioni specifiche per settore. Esse hanno incentivato gli Stati membri ad attuare cambiamenti strutturali e riforme politiche, comprese quelle legate alle raccomandazioni specifiche per Paese (RSP) formulate nell'ambito del processo del Semestre europeo. Le condizionalità ex ante miravano anche a migliorare l'orientamento degli investimenti pubblici tramite quadri politici migliori e più strategici, la definizione delle priorità dei progetti e la garanzia di complementarità con altre fonti di finanziamento. Inoltre esse dovevano contribuire a migliorare la capacità istituzionale e amministrativa delle istituzioni pubbliche e a stimolare il coordinamento all'interno delle amministrazioni pubbliche e con i relativi portatori di interessi. In caso di mancato adempimento delle condizionalità ex ante, gli Stati membri erano tenuti a includere 8 Bachtler et al. (2016). nei propri programmi e accordi di partenariato piani d'azione che definissero le modalità di adempimento. L'evidenza è che la maggior parte di questi piani è stata messa in atto per soddisfare le condizioni generali in materia di appalti pubblici e di conformità alle normative sugli aiuti di Stato. Per quanto riguarda gli appalti pubblici, l'adempimento delle condizionalità comportava: • l'adozione di strategie nazionali e la definizione di una legislazione in diversi Stati membri (tra cui Bulgaria, Ungheria, Italia, Romania e Slovacchia); • l'istituzione di un adeguato sistema di controllo (come in Bulgaria e Romania); • l'introduzione degli appalti elettronici (ad esempio in Ungheria, Italia e Lettonia); • la semplificazione delle procedure e l'aumento dell'efficienza (ad esempio in Italia e Slovenia); • la creazione di un'unità consultiva specifica e di gruppi di consultazione per individuare le questioni chiave e proporre miglioramenti (ad esempio in Slovenia); • lo sviluppo di orientamenti (ad esempio in Romania, Italia e Slovenia); e • la formazione e lo sviluppo delle capacità (come in Bulgaria, Grecia, Croazia, Ungheria, Italia, Malta, Romania, Slovenia e Slovacchia). La Romania ha elaborato un piano d'azione completo, mentre sei Stati membri hanno presentato piani d'azione sugli aiuti di Stato. Tra questi, l'adozione di una normativa, la creazione di un registro elettronico e di una banca dati centrale sugli aiuti di Stato, la pubblicazione di un elenco dei beneficiari degli aiuti sul sito web e l'attuazione di programmi di formazione ad hoc. Per quanto riguarda le condizionalità tematiche ex ante, diversi Stati membri hanno progettato e attuato piani d'azione in materia di specializzazione intelligente, informatizzazione e digitalizzazione, energia, sanità, istruzione e capacità istituzionale. Molti dei piani adottati hanno coinvolto sia le autorità nazionali sia quelle regionali e, seppur con diversi gradi di dettaglio, le evidenze dimostrano che in molti casi sono stati determinanti per migliorare l'efficacia e l'efficienza dei programmi. 275 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Per alcuni settori ambientali, come la qualità dell'aria, le condizionalità ex ante non erano auspicabili o possibili. Tuttavia nei casi in cui l'inquinamento atmosferico superava i limiti dell'UE, si è rivelato utile disporre di riferimenti concreti ai piani di qualità dell'aria, obbligatori in tali situazioni, nel testo degli accordi di partenariato e dei programmi operativi. Inoltre la condizionalità ex ante richiedeva che gli accordi di partenariato affrontassero le raccomandazioni specifiche per paese (RSP) inerenti alla politica di coesione formulate dal Consiglio nel contesto del semestre europeo. Nel complesso, l'introduzione della condizionalità ex ante ha migliorato il contesto degli investimenti nell'UE e la destinazione dei finanziamenti dell'Unione e di altri enti pubblici. Ha inoltre accelerato il recepimento e l'attuazione della legislazione dell'UE e ha contribuito ad accelerare le riforme, rafforzando l'impegno delle amministrazioni nei loro confronti e sensibilizzando gli esponenti politici in materia. In più, imponendo alle autorità pubbliche di formulare strategie di sviluppo, ha migliorato la capacità istituzionale in tutta l'UE. 276 Nel periodo di programmazione 2021-2027 si è assistito all'introduzione di condizioni abilitanti in base alle quali gli investimenti sono sostenuti dai finanziamenti della politica di coesione. Come nel caso delle condizionalità ex ante, esse possono essere orizzontali (ad esempio, il rispetto della Carta dei diritti fondamentali dell'UE, degli appalti pubblici e delle norme sugli aiuti di Stato) o tematiche (ad esempio, la governance delle strategie di specializzazione intelligente per costruire ecosistemi locali di innovazione, il rispetto degli obiettivi nazionali vincolanti per il 2020 in materia di energie rinnovabili, la pianificazione di investimenti in infrastrutture ambientali e di trasporto, la definizione di quadri politici strategici per le misure attive del mercato del lavoro alla luce degli orientamenti per l'occupazione e per l'inclusione sociale, la riduzione della povertà e l'inclusione dei Rom). Si tratta di norme che stabiliscono i prerequisiti per il finanziamento, da rispettare per tutto il periodo di programmazione. Le condizioni abilitanti sono meno numerose delle condizionalità ex ante e si avvalgono di una procedura semplificata per la rendicontazione del loro adempimento. Diversamente dal caso delle condizionalità ex ante, il regolamento 9 stabilisce il soddisfacimento delle condizioni abilitanti come prerequisito per l'erogazione dei fondi: se le condizioni abilitanti non sono soddisfatte al momento della presentazione di una domanda di pagamento alla Commissione per l'obiettivo specifico in questione, le relative spese non saranno rimborsate dal bilancio dell'Unione fino a quando la Commissione non avrà ritenuto soddisfatte tali condizioni abilitanti. Le condizioni abilitanti devono rimanere soddisfatte durante tutto il periodo di programmazione. Per quanto riguarda le condizioni abilitanti orizzontali nei settori trasversali, tutti gli Stati membri hanno soddisfatto quelle relative agli appalti pubblici, agli aiuti di Stato e alla Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità; tutti, tranne uno, hanno soddisfatto la condizione relativa alla Carta dei diritti fondamentali. Per quanto riguarda le condizioni tematiche, ossia quelle legate agli obiettivi tematici specifici e alle priorità di investimento, come ad esempio l'esistenza di strategie/piani/quadri appropriati nei settori di intervento previsti dalla politica di coesione9, due terzi sono stati soddisfatti al momento dell'adozione dei programmi e il 90 % è stato soddisfatto al primo marzo 2024. Oltre a stabilire le condizioni per il finanziamento, i fondi della politica di coesione sono stati destinati al rafforzamento della capacità amministrativa per l'attuazione della politica. Ciò ha comportato la messa a disposizione degli Stati membri di una serie di strumenti per lo sviluppo della capacità amministrativa, come ad esempio indicazioni su come elaborare tabelle di marcia, sistemi per lo scambio tra pari, comunità di buone pratiche e attività (compresa la formazione) incentrate su questioni strategiche fondamentali, come gli appalti pubblici, gli aiuti di Stato, i patti di integrità e la prevenzione di frodi e corruzione. Nel periodo di programmazione 2014-2020, il sostegno alla capacità amministrativa è stato utilizzato dagli Stati membri per attività di sviluppo di capacità strategiche, per l'ampliamento delle pratiche esistenti, per l'introduzione di innovazioni e per il miglioramento della gestione delle risorse umane. Complessivamente oltre 13,5 miliardi di EUR di fondi UE sono Queste includono la specializzazione intelligente, la banda larga, l'efficienza energetica, la risposta ai cambiamenti climatici, la prevenzione e la riduzione dei rischi e delle catastrofi, l'approvvigionamento idrico e il trattamento delle acque reflue, la gestione dei rifiuti, i trasporti, le politiche del mercato del lavoro, l'istruzione, l'inclusione sociale, la riduzione della povertà, il sostegno ai Rom e ad altre minoranze e il miglioramento dei servizi sanitari e sociali. Capitolo 9: L'impatto della politica di coesione Figura 9.2 Importi pianificati, decisi e spesi per settore di intervento (miliardi di EUR) Figura 9.2 Importi pianificati, decisi e spesi per settore di intervento (miliardi di EUR) Spesi Decisi Pianificati 122 - Valutazione e studi 123 - Informazione e comunicazione 096 - Capacità istituzionale delle amministrazioni pubbliche (FESR) 121 - Preparazione, attuazione, monitoraggio e ispezione 0 2 4 6 8 10 12 Fonte: DG REGIO sulla base dei dati aperti sulla coesione. stati destinati a tali attività (Figura 9.2, che distingue tra importi pianificati, decisi e già spesi)10. I dati preliminari sulle attività di sviluppo della capacità amministrativa svolte nel periodo 2014-2020 mostrano che gli investimenti finanziati dal FESR hanno avuto un impatto positivo sulle autorità pubbliche, sui beneficiari e sui portatori di interesse. Gli studi di caso pilota condotti in Romania, Grecia, Spagna e Italia forniscono una prima indicazione dell'efficacia di questi investimenti. In Romania è stato creato un registro digitale delle proprietà e dei terreni per facilitare l'interazione tra proprietari e autorità. In Spagna la governance dei progetti finanziati dal FESR in settori specifici è stata digitalizzata. In Grecia l'accento è stato posto sulla riforma amministrativa e organizzativa, sull'e-government e sulla gestione del settore pubblico, mentre l'Italia è impegnata a colmare il divario digitale e a ottimizzare le procedure amministrative utilizzando i finanziamenti del FESR per la digitalizzazione della governance. L'FSE ha fornito sostegno nell'ambito dell'obiettivo di sviluppo delle capacità istituzionali (OT11) a circa 840 000 partecipanti per la formazione e l'apprendimento permanente e a 3 000 progetti rivolti alle autorità nazionali, regionali o locali o ai servizi pubblici. Ad esempio, con il sostegno dell'FSE, l'Agenzia nazionale delle dogane in Bulgaria ha attuato una serie di progetti finalizzati a semplificare e razionalizzare le procedure legislative e migliorare l'efficienza delle operazioni doganali, anche tramite la creazione di un ambiente di lavoro completamente elettronico. La valutazione ex post attualmente in corso farà ulteriore luce su come i finanziamenti della politica di coesione abbiano contribuito all'attuazione delle riforme negli Stati membri e su quanto le strategie dei programmi, le condizionalità ex ante e i principi orizzontali abbiano portato, direttamente o indirettamente, all'adozione delle RSP. 5. I finanziamenti della politica di coesione nel periodo 2021-2027 I finanziamenti della politica di coesione per il periodo 2021-2027 ammontano a un terzo del bilancio pluriennale dell'UE nell'ambito del quadro finanziario pluriennale. I 378 miliardi di EUR11 di sostegno dovrebbero tradursi in 542 miliardi di EUR di investimenti una volta incluso il cofinanziamento nazionale (pubblico e privato). Le regioni meno sviluppate sono le principali beneficiarie, alle quali viene destinato il 10 Sulla base dei dati del sistema di gestione dei fondi nell'UE al 31 dicembre 2022 per i seguenti settori di intervento: "capacità istituzionale delle amministrazioni e dei servizi pubblici in relazione all'attuazione del FESR o alle azioni di sostegno alle iniziative relative alla capacità istituzionale dell'FSE"; "preparazione, attuazione, monitoraggio e ispezione"; "valutazione e studi"; "informazione e comunicazione". 11 Le cifre del periodo 2021-2027 coprono la gestione concorrente, compresa la programmazione Interreg, e i fondi gestiti direttamente e indirettamente dalla Commissione. 277 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Tabella 9.1 Stanziamenti della politica di coesione dell'UE a gestione concorrente per obiettivo strategico (2021-2027) Obiettivo / Obiettivo strategico Importo UE previsto Importo totale pianificato % del totale UE previsto OS1 Un'Europa più intelligente 73 830 114 692 19,6 % OS2 Un'Europa più verde 93 356 128 930 24,8 % OS3 Un'Europa più connessa 40 474 53 504 10,8 % OS4 Un'Europa sociale 112 351 167 079 29,9 % OS5 Un'Europa più vicina ai cittadini Obiettivo specifico del Fondo per una transizione giusta 19 554 26 907 5,2 % 18 049 25 363 4,8 % Assistenza tecnica Obiettivo: investimenti per l'occupazione e la crescita 9 267 13 436 2,5 % 366 882 529 911 97,6 % 9 041 12 032 2,4 % 375 923 541 943 100,0 % Obiettivo: cooperazione territoriale (Interreg) Totale Nota: la tabella riguarda il bilancio erogato tramite la programmazione a gestione concorrente ed esclude le iniziative gestite direttamente eíndirettamente dalla Commissione. Fonte: calcoli della DG REGIO basati sui programmi a gestione concorrente adottati e sui dati aperti sulla coesione. 278 70 % del FESR e dell'FSE+. Inoltre l'FC fornisce sostegno a 15 Stati membri12 e viene destinato agli investimenti nelle infrastrutture ambientali e nelle reti transeuropee. È stato altresì istituito un nuovo strumento, il Fondo per una transizione giusta, per affrontare l'impatto della transizione verso la neutralità climatica. Questi fondi sono investiti nel perseguimento di due obiettivi di alto livello della politica di coesione: occupazione e crescita (programmazione nazionale e regionale) e cooperazione territoriale europea (Interreg). Questi due obiettivi, come indicato sopra, sono a loro volta perseguiti prevalentemente tramite i cinque obiettivi strategici indicati in precedenza, finalizzati a creare un'Europa più competitiva, più intelligente, più verde, più connessa e più sociale e inclusiva, più vicina ai cittadini (Tabella 9.1)13. 6. La politica di coesione come politica territoriale La politica di coesione è il principale strumento utilizzato dall'UE per sostenere lo sviluppo regionale. La politica segue un approccio territoriale per perseguire le priorità politiche generali dell'Unione. Tale approccio è essenziale per adattare gli interventi strategici alle caratteristiche, alle preferenze e alle circostanze locali, che tendono a variare in modo significativo nello spazio e nel tempo all'interno dell'UE e degli Stati membri, come evidenziato nei capitoli precedenti. Una prima indicazione della natura territoriale della politica si riflette nel modo in cui vengono assegnati i finanziamenti nell'ambito della politica di coesione14, fondata sulla categorizzazione delle regioni in base al relativo livello di sviluppo, come indicato dal loro PIL pro capite. La categoria "meno sviluppate" comprende le regioni con un PIL pro capite inferiore al 75 % della media UE (SPA); la categoria "in transizione" comprende quelle con un PIL pro capite oscillante tra il 75 % e il 90 % della media UE per il periodo 2014-2020 e tra il 75 % e il 100 % per il periodo 2021-2027; e la categoria "più sviluppate" comprende tutte le altre regioni. Diversi indicatori aggiuntivi vengono poi utilizzati per perfezionare l'allocazione in base alla situazione delle singole regioni, in particolare per rispecchiare le sfide socio-economiche, ambientali e demografiche: disoccupazione generale, disoccupazione giovanile, bassi livelli di istruzione, emissioni di gas a effetto serra ed emigrazione. Lo stanziamento per ciascuno Stato membro è la somma degli stanziamenti per le regioni ammissibili di appartenenza. 12 L'FC è disponibile per gli Stati membri con un reddito nazionale lordo pro capite inferiore al 90 % della media UE. I 15 Stati membri ammissibili nel periodo 2021-2027 sono Bulgaria, Cechia, Cipro, Estonia, Grecia, Croazia, Ungheria, Lituania, Lettonia, Malta, Polonia, Portogallo, Romania, Slovenia e Slovacchia. 13 Per una sintesi più completa degli obiettivi e dei contenuti dei programmi adottati, si rimanda alla Commissione europea (2023). 14 Regolamento UE 2021/1060 (Allegato XXVI) del Parlamento europeo e del Consiglio. Capitolo 9: L'impatto della politica di coesione Come indicato in precedenza, la maggior parte dei finanziamenti a titolo della politica di coesione sono destinati alle regioni e agli Stati membri meno sviluppati, in linea con il mandato della politica di ridurre le disparità regionali. La logica alla base dell'intervento politico è quella di fornire un sostegno più diretto allo sviluppo alle zone che ne hanno più bisogno ma che hanno meno capacità di finanziare da sole gli investimenti necessari. Una quota di sostegno viene fornito anche alle regioni con un livello di PIL più elevato. È importante notare che il cofinanziamento nazionale è richiesto per tutti i tipi di regioni, seppur a tassi molto più bassi per quelle meno sviluppate. L'intensità degli aiuti (ovvero l'importo del sostegno per abitante all'anno) è un indicatore utile per mostrare come i finanziamenti della politica di coesione forniscano un maggiore sostegno alle regioni meno sviluppate, in linea con l'obiettivo della politica di ridurre le disparità regionali. L'assegnazione diretta dei finanziamenti, tuttavia, non rispecchia pienamente l'impatto complessivo della politica. Per cogliere appieno i benefici che ne derivano, l'assegnazione dei finanziamenti andrebbe considerata insieme all'esame degli effetti degli interventi sulle economie dell'UE, includendo non solo l'impatto locale e immediato dei programmi, ma anche le n umerose ricadute positive Tabella 9.2 Intensità degli aiuti della politica di coesione, PIL pro capite e finanziamenti della politica di coesione negli Stati membri, media 2014-2020 Intensità degli aiuti (EUR pro capite) PIL pro capite (in SPA)* Finanziamenti della politica di coesione (% PIL)* Austria 25,80 37 172,80 0,06 % Belgio 33,20 34 568,50 0,09 % Bulgaria 163,50 14 759,80 2,21 % Cipro 149,40 25 664,10 0,65 % Cechia 310,10 26 365,10 1,72 % Germania 37,60 35 968,90 0,10 % Danimarca 20,10 37 429,00 0,04 % Estonia 404,30 23 320,90 2,22 % Grecia 245 19 475,10 1,50 % Spagna 139,30 26 185,60 0,57 % Finlandia 41,40 32 342,90 0,10 % Francia 42 30 628,70 0,12 % Croazia 318,90 18 412,60 2,73 % Ungheria 332,60 20 602,90 2,60 % Irlanda 39,70 52 696,20 0,06 % Italia 115,80 28 227,70 0,41 % Lituania 358,20 23 277,20 2,40 % Lussemburgo 46,70 77 993,30 0,05 % Lettonia 346,80 19 652,30 2,50 % Malta 243,60 28 918,40 1,02 % Paesi Bassi 15,80 37 672,60 0,04 % Polonia 295,70 20 540,80 2,43 % Portogallo 322,20 22 537,20 1,72 % Romania 175,90 18 440,60 1,84 % Svezia 34,30 35 728,50 0,07 % Slovenia 236,60 24 934,50 1,14 % Slovacchia 380,60 21 240,40 2,44 % Regno Unito 25,90 31 347,50 0,07 % EU-28 112,70 29 143,50 0,38 % *Media 2014-2020, ad eccezione dell'EU-28 e del Regno Unito i cui dati corrispondono alla media 2014-2019. Nota: l'intensità degli aiuti è definita come l'ammontare dei finanziamenti per abitante all'anno. Fonte: Eurostat, DG REGIO. 279 da essi generate. Diversi studi sottolineano15 che i programmi attuati nelle principali regioni beneficiarie vanno a vantaggio anche delle regioni più sviluppate. Per alcune di esse, infatti, tali ricadute positive indirette possono essere maggiori degli effetti diretti dei finanziamenti, in gran parte grazie ai beni e ai servizi che le regioni più sviluppate esportano verso quelle meno sviluppate. Questi effetti sono esaminati in dettaglio nella sezione 8. La Tabella 9.2 mostra l'intensità degli aiuti (finanziamento pro capite) di cui agli investimenti finanziati dal FESR, dall'FSE e dall'FC per il periodo 2014-2020, il livello medio del PIL pro capite nel periodo e il finanziamento della politica di coesione in relazione al PIL. Come è evidente, l'intensità degli aiuti è maggiore negli Stati membri meno sviluppati, con 404 EUR per abitante all'anno in Estonia e 381 EUR in Slovacchia. I finanziamenti rappresentano, in tutte le economie meno sviluppate, una cospicua iniezione di risorse che raggiunge il 2,7 % del PIL in Croazia, il 2,6 % in Ungheria e il 2,4 % in Polonia, Slovacchia e Lituania. Come già rilevato, il sostegno è destinato prevalentemente alle regioni con le maggiori esigenze di sviluppo e con i minori mezzi finanziari per farvi fronte, in linea con il suo mandato di ridurre le disparità regionali nell'UE. L'intensità degli aiuti, quindi, è stata in media pari a 297 EUR per abitante all'anno nel periodo 2014-2020 nelle regioni meno sviluppate, 280 Figura 9.3 Intensità degli aiuti per categorie di regioni, 2014-2020 350 Media di EUR per abitante all'anno Figura 9.3 Intensità degli aiuti per categorie di regioni, 2014-2020 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale 300 250 200 150 100 50 0 Meno sviluppate In transizione Più sviluppate Fonte: Eurostat e DG REGIO. molto più dei 127 EUR delle regioni in transizione e di ben oltre 5 volte superiore ai 55 EUR di quelle più sviluppate (Figura 9.3). In generale, esiste una chiara relazione inversa tra l'intensità degli aiuti a livello regionale e il PIL pro capite, segno della relativa concentrazione dei finanziamenti nelle regioni meno sviluppate (Figura 9.4). L'intensità degli aiuti è particolarmente elevata nelle regioni meno sviluppate situate in Stati membri con un basso PIL pro capite. Di conseguenza, è più elevata nell'Europa orientale e meridionale, dove raggiunge 1 000 900 800 EUR per abitante all'anno Figura 9.4 Intensità degli aiuti in relazione al PIL pro capite, regioni NUTS 2, medie 2014-2020 Figura 9.4 Intensità degli aiuti in relazione al PIL pro capite, regioni NUTS 2, medie 2014-2020 700 600 500 400 300 200 100 0 0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 PIL pro capite, EUR in SPA Fonte: Eurostat e DG REGIO. 15 Cfr. ad esempio Crucitti et al. (2023). 60 000 70 000 80 000 90 000 Capitolo 9: L'impatto della politica di coesione Riquadro 9.5 La ricerca sull'impatto regionale della politica di coesione Uno studio del 20131 ha utilizzato un disegno di regressione discontinua su un set di dati riguardante il periodo 1994-2006, riscontrando un sostanziale impatto positivo della politica di coesione sulla crescita economica regionale. Anche altri due studi2 hanno utilizzato un approccio con regressione discontinua per verificare l'impatto della politica di coesione sulle regioni Obiettivo 1 (ossia quelle meno sviluppate, destinatarie del sostegno maggiore), utilizzando un set di dati relativo ai programmi dal 1989 al 2013. Hanno riscontrato un effetto positivo sulla crescita del PIL: ogni euro speso per i trasferimenti dell'Obiettivo 1 ha generato 1,20 EUR di PIL in più. Uno studio del 20203 ha utilizzato un disegno di regressione discontinua spaziale su una banca dati riguardante il periodo 2000-2013, constatando che la politica di coesione ha un impatto positivo sulla crescita, seppur con entità diversa da regione a regione. Uno studio del 20194 ha riscontrato un effetto positivo della politica in circa il 40 % delle regioni Obiettivo 1, a seconda della dotazione di capitale umano e della qualità delle istituzioni. La Commissione si è basata su questo tipo di approccio anche per la valutazione del periodo 20072013, con un'analisi controfattuale basata sull’incrocio di dati sulla propensione (PSM - propensity score matching) che tenta di confrontare le regioni che ricevono il sostegno con quelle che non lo ricevono in termini di caratteristiche rilevanti, e un disegno di regressione discontinua. Anche tali analisi indicano un impatto positivo e statisticamente significativo dei finanziamenti dell’Unione sulla crescita delle regioni destinatarie. Ad esempio, l'analisi basata sul metodo PSM stima che i finanziamenti abbiano aumentato il tasso di crescita delle regioni destinatarie in media di 0,5-0,7 pp. Le valutazioni d'impatto controfattuali sono state utilizzate anche dagli Stati membri per analizzare i propri programmi (cfr. ad esempio, la meta-analisi delle valutazioni d'impatto controfattuali dell’FSE effettuate dagli Stati membri)5. Le simulazioni di modelli costituiscono un altro filone di ricerca per valutare l'impatto della politica di coesione. Sebbene in passato questo metodo sia stato utilizzato per lo più a livello nazionale6, negli ultimi anni sono stati elaborati modelli subnazionali. Ad esempio, uno studio del 20177 ha riscontrato un effetto positivo delle strategie di specializzazione intelligente sulle regioni, sebbene l’entità di tale effetto sia diversa da regione a regione. Uno studio del 20208 ha applicato un modello dinamico di equilibrio generale calcolabile spaziale alle regioni NUTS 2 in Polonia, Estonia, Lituania e Lettonia, riscontrando che gli investimenti della politica di coesione hanno determinato sostanziali miglioramenti a livello di benessere. Il JRC della Commissione, in collaborazione con la DG REGIO, ha sviluppato il modello "RHOMOLO", regolarmente utilizzato per valutare l'impatto della politica di coesione9 e per affrontare questioni più specifiche come le ricadute positive internazionali della politica10. In generale, le simulazioni basate su modelli indicano un impatto considerevole e duraturo della politica sulle prestazioni delle regioni dell'UE, in particolare sulle principali beneficiarie. Tuttavia tali risultati si basano su una serie di ipotesi, alcune delle quali possono essere legittimamente considerate ottimistiche. Ad esempio, in genere si presume che i finanziamenti vengano spesi in modo efficiente su tutti i progetti, il che chiaramente non è per forza vero. Le simulazioni dei modelli, quindi, dovrebbero essere considerate come stime più dell'impatto potenziale della politica che non dell'impatto effettivo, e andrebbero interpretate in stretta connessione con le valutazioni d'impatto controfattuali e le stime empiriche dei moltiplicatori macroeconomici. 1 Pellegrini et al. (2013). 2 Becker et al. (2013, 2018). 3 Crescenzi e Giua (2020). 4 Di Caro e Fratesi (2019). 5 Commissione europea (2022). 6 Cfr. ad esempio: Bradley et al. (2003); Bayar (2007); Allard et al. (2008); Varga e in 't Veld (2011a e 2011b); o Monfort et al. (2017). 7 Varga (2017). 8 Korzhenevych e Bröcker (2020). 9 Cfr. ad esempio Di Comite et al. (2018) o Crucitti et al. (2023b). 10 Crucitti et al. (2023a). 281 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale livelli superiori a 400 EUR per abitante all'anno nella maggior parte delle regioni di Slovacchia, Ungheria ed Estonia. È inoltre più elevata nelle regioni ultraperiferiche, beneficiarie di un'integrazione legata alle loro specificità. È molto più bassa nell'Europa nord-occidentale. 7. Politiche territoriali e performance economica 282 Questa sezione passa in rassegna la più recente letteratura economica empirica sull'impatto della politica di coesione sulle regioni dell'UE, riunendo studi che utilizzano svariati metodi con una diversa copertura geografica e temporale, per fornire una visione d'insieme della questione. La disponibilità di set di dati più ampi, affidabili, completi e dettagliati (in parte grazie all'applicazione di requisiti più rigorosi di monitoraggio della performance introdotti nei periodi di programmazione 2007-2013 e 2014-2020), insieme ai progressi compiuti nei metodi analitici, hanno portato a miglioramenti nelle modalità di valutazione dell'efficacia della politica. In particolare, sono stati applicati in modo più approfondito le tecniche econometriche ai dati di micro-livello e approcci più s ofisticati per identificare la situazione controfattuale, ossia cosa sarebbe successo senza gli investimenti finanziati dalla politica di coesione16. In termini metodologici, questi studi si sono ampiamente allontanati dal tentativo di valutare l'impatto della politica di coesione sulla crescita a livello macroeconomico, dove è particolarmente difficile isolare l'effetto della politica dai tanti altri fattori che possono influenzare i risultati, per concentrarsi sull'impatto dei finanziamenti a livello micro. In linea di massima, questo filone di ricerca tende a constatare che la politica di coesione ha un impatto positivo sulle regioni beneficiarie e, tramite le ricadute positive, sugli Stati membri in generale (cfr. Riquadro 9.5). Un altro strumento per studiare gli effetti della politica di coesione è rappresentato dalle simulazioni di modelli macroeconomici, delle quali negli ultimi anni sono state sviluppate versioni regionali. Tali simulazioni hanno mostrato gli effetti positivi delle strategie di specializzazione intelligente sulle regioni e degli investimenti finanziati dall'UE sul benessere. Hanno inoltre dimostrato che l'effetto è ampio e duraturo, soprattutto per le regioni meno sviluppate beneficiarie della parte più cospicua del sostegno. Tuttavia è opportuno notare che i modelli in questione si basano su una serie di ipotesi – non ultima quella secondo cui l'investimento finanziato è efficace nel raggiungimento dei suoi obiettivi immediati – che potrebbero non necessariamente corrispondere alla realtà. Nel complesso, la maggior parte degli studi, dalla crisi finanziaria in poi, hanno riscontrato un effetto generalmente positivo della politica di coesione sullo sviluppo regionale17. Esse suggeriscono inoltre che l'orientamento territoriale della politica e il suo effetto redistributivo non sono andati a scapito della crescita economica complessiva dell'UE e che l'impatto positivo non è limitato alle regioni meno sviluppate, ma si è diffuso anche in quelle più sviluppate. 8. L'impatto macroeconomico della politica di coesione 8.1 Come valutare l'impatto della politica Secondo il trattato che istituisce la Comunità europea, l'obiettivo della politica di coesione è quello di: "promuovere un progresso economico e sociale e un elevato livello di occupazione e pervenire a uno sviluppo equilibrato e sostenibile" (articolo 2) e "...ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni [o delle isole] meno favorite", comprese le zone rurali (articolo 174). La politica di coesione mira a promuovere la convergenza e uno sviluppo armonioso, favorendo la crescita sostenibile e migliorando il benessere delle persone che vivono nell'UE. Si tratta del principale strumento a lungo termine dell'UE per raggiungere questi obiettivi; gli strumenti principali, il FESR, l'FSE e l'FC, raggiungono i propri obiettivi attraverso canali quali l'aumento della R&S, il sostegno alle imprese e gli investimenti pubblici nell'istruzione, nei trasporti, nelle telecomunicazioni o nelle infrastrutture pubbliche. L'impatto della politica di coesione comprende una combinazione di effetti diretti e indiretti. Ad esempio, la produzione e l'occupazione possono aumentare nelle PMI destinatarie del sostegno. Al tempo 16 In particolare, sempre più spesso nell'ultimo decennio, gli studi hanno applicato tecniche come il metodo "differenza nelle differenze" o il disegno di regressione discontinua per quantificare l'impatto della politica di coesione, cercando, ad esempio, di calcolare l'effetto degli interventi confrontando regioni simili appena al di sopra e al di sotto della soglia di ammissibilità ai finanziamenti, cfr. ad esempio Crescenzi e Giua (2016). Gli studi si basano principalmente sull'identificazione di una situazione controfattuale, nella quale i beneficiari del sostegno vengono confrontati con un gruppo di controllo in un quadro quasi sperimentale. 17 McCann (2023). Capitolo 9: L'impatto della politica di coesione stesso, le PMI interessate possono anche aumentare la loro domanda di fattori di produzione intermedi e quindi incrementare l'attività delle imprese non direttamente beneficiarie del sostegno. La politica può generare significative ricadute positive territoriali ed esternalità al di fuori delle economie destinatarie dei programmi. In particolare, è probabile che l'aumento della domanda locale derivante dai programmi attuati nelle regioni meno sviluppate venga in qualche misura soddisfatto dalle importazioni dalle regioni più sviluppate, che quindi finiscono per essere beneficiarie indirette, in alcuni casi in misura considerevole. Al contempo, i risultati economici sono influenzati da un'ampia gamma di ulteriori sviluppi coincidenti con gli investimenti finanziati nell'ambito della politica di coesione, tra cui altre azioni politiche o cambiamenti nel ciclo economico. L'impatto specifico della politica non può quindi essere identificato semplicemente osservando i dati dei conti nazionali e regionali. Per individuare l'impatto attribuibile alla politica occorre confrontare il mondo così com'è con quello che sarebbe stato senza la politica, cosa ovviamente non osservabile nella realtà. I modelli macroeconomici consentono di affrontare questi temi in modo coerente. In primo luogo, i modelli possono essere utilizzati per simulare gli sviluppi in assenza della politica e quindi fornire una base controfattuale rispetto alla quale valutare l'impatto della politica. In secondo luogo, i modelli consentono di simulare gli effetti a breve e a lungo termine della politica, tenendo esplicitamente conto dell'interazione tra effetti diretti ed effetti indiretti. In terzo luogo, i modelli possono tenere conto delle ricadute positive e delle esternalità, consentendo così di valutare l'intero impatto della politica. In quarto luogo, i modelli aiutano a risalire agli effetti degli interventi politici e a far luce sui canali attraverso i quali la politica produce il proprio impatto sull'economia. Negli ultimi decenni la politica di coesione è stata la seconda linea più importante del bilancio dell'UE, rappresentando circa un terzo del quadro finanziario pluriennale. Tra il 1990 e il 2024 i finanziamenti stanziati sono aumentati di oltre 10 volte rispetto al PIL dell'UE, passando dallo 0,03 % in media per il periodo di programmazione 1989-1994 allo 0,3 % per il periodo 2014-2020, e allo 0,4 % se si include REACT-EU. Tale aumento rispecchia la necessità di accompagnare l'approfondimento e l'ampliamento dell'integrazione dell'UE, il rafforzamento del mercato unico e i successivi cicli di allargamento, il cui obiettivo è stato quello di rispondere alle esigenze di un numero crescente di regioni meno sviluppate. Per il periodo 2014-2020 sono stati stanziati 356 miliardi di EUR per la politica di coesione (405 miliardi di EUR con REACT-EU) e per il periodo 2021-2027 376 miliardi di EUR (meno del periodo precedente per via dell'uscita del Regno Unito). Sebbene, come indicato in precedenza, tali finanziamenti siano assegnati a tutte le regioni dell'UE, sono destinati prevalentemente alle regioni e agli Stati membri meno sviluppati, in alcuni dei quali toccando quasi il 3 % del PIL. Per il periodo 2014-2020, i finanziamenti della politica di coesione corrispondono a circa il 13 % degli investimenti pubblici nell'UE nel suo complesso e al 51 % negli Stati membri ammissibili all'FC. Come mostra la Figura 9.5, la spesa tende a concentrarsi alla fine dei periodi di attuazione18, ma non si interrompe tra un periodo di programmazione e l'altro. L'obiettivo della politica di ridurre il divario di sviluppo tra le regioni dell'UE è infatti un obiettivo a lungo termine e viene mantenuto per tutto il ciclo di bilancio dell'UE. La sovrapposizione dei finanziamenti tra i periodi di programmazione consente di non interrompere il sostegno erogato. Di conseguenza, nell'analisi che segue i periodi di programmazione non sono considerati isolatamente, ma come fonti di sostegno continue. 8.2 Modello e risultati L'impatto della politica è valutato utilizzando il modello di equilibrio generale calcolabile spaziale della Commissione europea, RHOMOLO19. In questo tipo di modello, gli interventi politici – l'erogazione di finanziamenti per scopi specifici – sono modellati come shock al sistema economico, generando, sulla base di una serie di ipotesi, risposte che si riflettono in variazioni delle variabili macroeconomiche, come il PIL, l'occupazione, gli investimenti e i consumi delle famiglie. Le basi economiche del modello provengono dalla letteratura sui modelli di equilibrio generale20. Il modello stesso compare in numerosi articoli inclusi nella letteratura21 e viene regolarmente utilizzato per la valutazione dell'impatto delle politiche. Il modello 18 La regola N+3 consente di utilizzare i fondi fino a tre anni dopo essere stati impegnati; pertanto i programmi vengono effettivamente attuati in un periodo di tempo di 10 anni anziché di 7. 19 https://joint-research-centre.ec.europa.eu/tedam/rhomolo-model_en. Cfr. anche: Christou et al. (2024). 20 Per la descrizione matematica completa del modello si rimanda a: Lecca et al. (2018). 21 Cfr., tra gli altri: Lecca et al., 2020; e Di Pietro et al. (2021). 283 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Figura 9.5 Finanziamenti della politica di coesione dal 1989 al 2030 Totale Periodo 2000-2006 Periodo 2014-2020 (REACT-UE) 0,7 Periodo 1989-1993 Periodo 2007-2013 Periodo 2021-2027 (previsti) Periodo 1994-1999 Periodo 2014-2020 284 0,5 % del PIL 0,4 0,3 0,2 0,1 2029 2027 2025 2023 2021 2019 2017 2015 2013 2011 2009 2007 2005 2003 2001 1999 1997 1995 1993 1991 0 1989 Figura 9.5 Finanziamenti della politica di coesione dal 1989 al 2030 0,6 Nota: le cifre si riferiscono ai pagamenti dell'UE, tranne che per il periodo 2021-2027, dove si tratta di importi previsti. Il calendario dei pagamenti per il periodo 2021-2027 è stimato a partire da quello per il periodo 2014-2020, al netto dei finanziamenti REACT-EU. Fonte: DG REGIO. comprende tutte le regioni NUTS 2 dell'UE e suddivide le economie in 10 settori produttivi (NACE22). Il sistema incorpora matrici input-output per rappresentare il flusso di materie prime, beni e servizi tra questi settori e la loro distribuzione agli utenti finali. Inoltre integra il capitale e il lavoro come fattori di produzione, le famiglie come consumatori finali e le amministrazioni che impongono tasse e contraggono prestiti per finanziare la spesa (per una descrizione del modello si rimanda al Riquadro 9.6). Nella presente analisi, la spesa per la politica di coesione viene raggruppata in sei settori di intervento. Per simulare l'impatto della politica, si presuppone che ogni ambito di intervento generi una serie di "shock" del modello, che mirano a cogliere i meccanismi di trasmissione economica tramite i quali è più probabile che la spesa in questione produca effetti. Nello specifico, uno o più shock del modello sono utilizzati per simulare le categorie di spesa relative ai sei settori di intervento. Gli shock possono essere ampiamente distinti in shock dal lato della domanda, con effetti temporanei, e shock dal lato dell'offerta, con effetti strutturali più permanenti sull'economia. Gli shock – ossia gli effetti sul lato della domanda e dell'offerta – presumibilmente associati alla spesa nei sei settori di intervento sono delineati come segue. • Infrastrutture di trasporto (TRNSP) – Si presume che gli investimenti nelle infrastrutture di trasporto generino effetti dal lato sia della domanda sia dell'offerta. Gli effetti sul lato della domanda sono prodotti dall'aumento temporaneo dei consumi pubblici, vale a dire dall'acquisto di beni e servizi necessari per la costruzione delle infrastrutture in questione. Dal lato dell'offerta, si presume che gli investimenti riducano i costi di trasporto, riducendo così i prezzi delle merci e stimolando i flussi commerciali. La riduzione indotta si basa sulle stime ottenute dal modello di costo pienamente sviluppato riguardante i trasporti23 utilizzato per valutare gli investimenti in infrastrutture di trasporto finanziati dalla politica di coesione per il periodo 2014-2020. • Altre infrastrutture pubbliche (INFR) – Gli investimenti in infrastrutture non di trasporto, come ad esempio le reti elettriche, gli impianti di trattamento delle acque e le infrastrutture per la gestione dei rifiuti, sono modellati come investimenti pubblici quando associati a processi industriali e come consumi pubblici negli altri casi. In quest'ultimo caso, si producono solo effetti temporanei sul lato della domanda. Gli investimenti pubblici non solo innescano un aumento della domanda, ma hanno anche effetti sul lato dell'offerta, poiché aumentano lo stock di capitale pubblico utilizzato per produrre beni e servizi. (L'elasticità della pro- 22 Nomenclature statistique des activités économiques (classifica statistica delle attività economiche). 23 Persyn et al. (2022 e 2023). Capitolo 9: L'impatto della politica di coesione Riquadro 9.6 Descrizione del modello Il modello è calibrato su una serie di matrici di contabilità sociale regionale (SAM) dell'UE completamente integrate per tutte le regioni NUTS 2 dell'Unione e per l'anno 20171, che viene preso come stato di riferimento dell'economia. Le SAM includono tutte le informazioni standard delle tavole input-output sulla produzione e l'utilizzo di beni e servizi, nonché informazioni sulla distribuzione secondaria del reddito, con il dettaglio dei ruoli della forza lavoro e delle famiglie. Le economie del modello sono disaggregate in 10 settori (sulla base della classificazione industriale NACE rev. 2)2. Si presume che le imprese massimizzino i profitti e producano beni e servizi secondo una funzione di produzione ad elasticità di sostituzione costante3. Gli altri agenti del modello sono le famiglie e l’amministrazione che riscuote le tasse e spende il denaro per i beni pubblici e i trasferimenti. Il capitale e il lavoro sono utilizzati come fattori di produzione (il capitale pubblico entra nella funzione di produzione come fattore non retribuito). Si suppone che il commercio di beni e servizi – all'interno delle regioni e tra di esse – sia costoso e che i costi di trasporto aumentino con la distanza. La stima dei costi di trasporto si basa su un modello di trasporto (cfr. di seguito). Generalmente le economie regionali sono più aperte di quelle nazionali per via delle dimensioni più ridotte, e questo viene preso in considerazione nel modello mediante i flussi commerciali regionali e l'elasticità di sostituzione relativamente elevata tra beni e servizi nazionali e importati4. (Questo valore è impostato su 4, partendo da stime empiriche basate su dati europei)5). La presenza di significative ricadute positive interregionali è una caratteristica importante del modello. Prende spunto dalla geografia economica, incorporando una nozione di equilibrio spaziale che corrisponde a un equilibrio tra le forze di agglomerazione (che spingono l'attività economica a concentrarsi in determinati luoghi) e le forze di dispersione (che spingono l'attività economica a essere meno concentrata). RHOMOLO viene utilizzato per l'analisi di scenario, nel senso che vengono introdotti shock che imitano gli effetti delle politiche per creare perturbazioni all'ipotesi iniziale dello stato di equilibrio calibrata con le SAM, determinando valori diversi per le variabili endogene del modello, come PIL, occupazione, importazioni ed esportazioni e prezzi. Il modello si risolve in un processo dinamico ricorsivo, caratterizzato da una sequenza di equilibri statici legati gli uni agli altri mediante la legge di moto delle variabili di stato. Ciò implica che gli agenti economici non sono lungimiranti e le loro decisioni si basano esclusivamente sulle informazioni attuali e passate. 1 Thissen et al. (2019). 2 I 10 settori (NACE) sono: agricoltura, silvicoltura e pesca (A); industrie estrattive, energia elettrica, gas, vapore e aria condizionata, approvvigionamento idrico, reti fognarie, attività di gestione dei rifiuti e risanamento (B, D ed E); attività manifatturiere (C); costruzioni (F); commercio all'ingrosso e al dettaglio, riparazione di autoveicoli e motocicli, trasporto e magazzinaggio, servizi di alloggio e di ristorazione (G-I); informazione e comunicazione (J); attività finanziarie e assicurative e attività immobiliari (K-L); attività professionali, scientifiche e tecniche e attività amministrative e di servizi di supporto (M-N); amministrazione pubblica e difesa, previdenza sociale obbligatoria, istruzione, sanità e assistenza sociale (O-Q); e attività artistiche, di intrattenimento e svago, altre attività di servizi, attività delle famiglie come datori di lavoro, attività di produzione di beni e servizi indifferenziati delle famiglie per uso proprio e attività di organizzazioni e organismi extraterritoriali (R-U). 3 L'elasticità di sostituzione costante è una categoria di funzioni di produzione utilizzata di frequente in economia applicata. Essa descrive la relazione tra produzione e fattori produttivi nel processo di produzione tecnologica. Tiene conto delle varie possibilità di sostituzione tra i fattori di produzione e determina la domanda per i vari tipi di fattori di produzione. 4 Tale elasticità specifica il grado di sostituzione della domanda tra prodotti simili fabbricati in paesi diversi. 5 Cfr.: Németh et al. (2011); e Olekseyuk e Schürenberg-Frosch (2016). 285 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale duzione del capitale pubblico, ossia i beni e servizi che produce, è fissata a 0,1, in linea con la letteratura esistente24). Un parametro di congestione del capitale pubblico, impostato a 0,5 (equivalente a un livello medio di congestione25) coglie il fatto che, in una certa misura, l'uso dell'infrastruttura pubblica da parte di un utente impedisce ad altri utenti di poterla utilizzare a loro volta. • Ricerca e sviluppo tecnologico (RST) – Le sovvenzioni alla R&S sono modellate come aumenti degli investimenti privati a seguito di una riduzione del premio di rischio, che aumentano lo stock di capitale privato26. Si suppone inoltre che tali investimenti aumentino la produttività totale dei fattori (PTF) secondo un'elasticità che dipende dall'importanza della spesa in R&S nella regione rispetto al PIL, e che si basa sulla letteratura27. 286 • Capitale umano (CU) – Si presume che gli investimenti in capitale umano facciano aumentare la domanda attraverso la spesa pubblica corrente. Si presume inoltre che abbiano due effetti alternativi sul lato dell'offerta, a seconda della natura degli interventi. Si suppone che le categorie di spesa associate allo sviluppo del capitale umano, come la formazione per migliorare le competenze della forza lavoro e analoghe politiche attive del mercato del lavoro, generino un aumento della produttività del lavoro. L'ipotesi principale è che un anno in più di formazione porti a un aumento della produttività fissato al 7 % sulla base della letteratura28. Il costo dell'istruzione per alunno o studente viene utilizzato per calcolare la quantità di formazione derivante dai finanziamenti della politica di coesione destinati agli investimenti in capitale umano, con aggiustamenti di efficienza specifici per paese basati sui punteggi PISA29. D'altro canto, si presume che gli interventi volti a promuovere l'integrazione socio-economica delle comunità emarginate, la partecipazione al merca- to del lavoro o la modernizzazione delle istituzioni del mercato del lavoro generino un aumento dell'offerta aggregata di manodopera. In questo caso si ipotizza un costo più elevato per partecipante; si suppone inoltre che siano necessari due o tre anni di formazione per integrare un lavoratore nella forza lavoro. • Aiuti al settore privato (AIS) – Gli aiuti al settore privato sono modellati come un aumento degli investimenti privati tramite una riduzione del premio di rischio, come nel caso degli investimenti in RST, ma senza alcun impatto sulla produttività totale dei fattori (PTF). • Assistenza tecnica (AT) – L'assistenza tecnica è modellata come uno shock dal lato della domanda che aumenta la spesa pubblica corrente senza effetti sul lato dell'offerta. Si presume inoltre che in tutte le regioni venga applicato un tasso di interesse fisso del 4 %30 e che tutti gli effetti di lungo periodo dal lato dell'offerta diminuiscano nel tempo. In particolare, si presume che gli aumenti della produttività del lavoro e della PTF e le riduzioni dei costi di trasporto diminuiscano al ritmo del 5 % annuo. Si ipotizza inoltre che gli stock di capitale privato e pubblico abbiano un tasso di ammortamento rispettivamente del 15 % e del 5 % (un tasso più elevato per il capitale privato rispetto a quello pubblico è un presupposto comune in letteratura e rispecchia la vita generalmente più lunga delle infrastrutture pubbliche31). Ciò implica che, in assenza di ulteriori investimenti, gli effetti strutturali della politica di coesione svaniranno gradualmente e che alla fine l'economia presumibilmente tornerà allo stato di equilibrio iniziale32. Le simulazioni del modello tengono conto del fatto che la politica di coesione è finanziata dal contributo pro rata degli Stati membri al bilancio dell'UE, che 24 Cfr.: Ramey (2020). Si noti che 0,1 è leggermente inferiore alla media di 0,12 rilevata dal metastudio di Bom e Lightart (2014). 25 Alonso-Carrera et al. (2009). Un valore pari a zero renderebbe il capitale pubblico un bene pubblico puro (ossia un bene per il quale l'uso da parte di una persona non ha alcun effetto sulla sua disponibilità per gli altri). 26 Nella funzione di produzione, l'elasticità di sostituzione capitale-lavoro è pari a 0,4, in linea, tra l'altro, con: Chirinko (2008) e Leon-Ledesma et al. (2010). 27 Cfr.: Kancs e Siliverstovs (2016). 28 De la Fuente e Ciccone (2003); e Canton et al. (2018). 29 Programma per la valutazione internazionale degli studenti, che misura le competenze degli studenti quindicenni in lettura, matematica e scienze in diversi paesi. 30 Secondo Smets e Wouters (2003). 31 Cfr.: Bom (2017). 32 Sono state condotte diverse analisi di sensibilità (non riportate in questa sede) per verificare la solidità dei risultati per i valori selezionati per alcuni dei parametri chiave. Capitolo 9: L'impatto della politica di coesione si presume sia proporzionale alla rispettiva quota di PIL dell'Unione. Si presume che i contributi degli Stati membri al finanziamento della politica di coesione siano finanziati da un'imposta forfettaria che riduca il reddito disponibile delle famiglie, incidendo negativamente sulla performance economica e annullando in parte l'impatto positivo dei programmi33. Ciò significa che una quota maggiore dei contributi degli Stati membri alla politica di coesione proviene dalle parti più sviluppate dell'Unione, mentre il grosso degli interventi si svolge nelle parti meno sviluppate. La prossima sezione presenta i risultati dell'analisi basata sugli effetti ipotizzati dei diversi tipi di intervento descritti in precedenza. 8.3 Impatto a livello di UE I risultati della simulazione indicano che gli interventi della politica di coesione avranno probabilmente un impatto positivo e significativo sull'economia dell'UE (Figura 9.6)35. L'impatto della politica di coesione si accumula nel tempo, soprattutto quando i due periodi di programmazione si sovrappongono tra il 2021 e il 2023, e sarà al suo massimo nel 2030, quando si stima che il PIL dell'UE sarà più alto dello 0,9 % grazie alla combinazione degli interventi dei periodi 2014-2020 e 2021-202736. L'impatto cumulativo di questi programmi è particolarmente significativo negli Stati membri meno sviluppati e soprattutto in Croazia (aumento dell'8 % del PIL), Polonia e Slovacchia (aumento del 6 %) e Lituania (aumento del 5 %). Nel breve periodo, una parte sostanziale di tale impatto è da attribuire all'aumento della domanda, presumibilmente in parte compensato dall'aumento dei salari e dei prezzi. Nel medio e lungo periodo, si concretizzano gli effetti positivi sulla produttività de- Figura 9.6 Impatto dei programmi della politica di coesione 2014-2020 e 2021-2027 sul PIL dell'UE, 2014-2043 287 1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 2043 2042 2041 2040 2039 2038 2037 2036 2035 2034 2033 2032 2031 2030 2029 2028 2027 2026 2025 2024 2023 2022 2021 2020 2019 2018 2017 2016 2015 0 2014 % differenza dal valore di riferimento Figura 9.6 Impatto dei programmi della politica di coesione 2014-2020 e 2021-2027 sul PIL dell’UE, 2014-2043 L'impatto della politica è calcolato mettendo a confronto i risultati del modello in uno scenario che esclude gli interventi della politica di coesione (scenario "di riferimento") con uno scenario che li include. La differenza tra i due scenari per una determinata variabile, come ad esempio il PIL, indica l'impatto della politica, espresso come differenza percentuale rispetto allo scenario di riferimento34. È opportuno rilevare che se i programmi del periodo 2007-2013 fossero stati inclusi nell'analisi, il loro impatto sarebbe stato visibile negli anni iniziali del grafico e l'impatto cumulativo sarebbe stato maggiore. Analogamente, a partire dal 2030, si prevede che gli effetti dei programmi post-2027 si faranno sentire progressivamente. Fonte: simulazioni RHOMOLO (impatto sul PIL) e DG REGIO (dati aperti sulla coesione). 33 Ciò significa che, nel modello, le regioni dell'UE non sono vincolate al pareggio di bilancio e possono avere disavanzi o avanzi. Il bilancio dell'UE è vincolato al pareggio, in quanto l'importo delle spese sostenute dalle regioni e finanziate dalla politica di coesione viene ripagato tramite un pari importo di trasferimenti forfettari dalle famiglie. 34 Lo scenario di riferimento viene stabilito supponendo il proseguimento delle tendenze osservate nelle variabili principali, come da prassi comune negli esercizi di modellizzazione. I risultati, che corrispondono alla differenza tra lo scenario di riferimento e quello "con politiche", sono ampiamente indipendenti dalle ipotesi di riferimento. 35 Il Regno Unito è escluso dai risultati in quanto è uscito dall'UE. Anche gli effetti aggregati sono riportati al netto del Regno Unito. L'inclusione del Regno Unito nell'analisi non altera la sostanza dei risultati. 36 L'impatto cumulativo a lungo termine sul PIL è positivo sia per l'UE nel suo complesso sia per tutti gli Stati membri. Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Riquadro 9.7 Stime recenti dei moltiplicatori fiscali 288 Le stime del moltiplicatore d'impatto associato ai finanziamenti dell'UE variano notevolmente a seconda dell'approccio adottato, dell'orizzonte temporale considerato e dei programmi analizzati. Nella letteratura macroeconomica, i moltiplicatori (fiscali) vengono solitamente valutati utilizzando due grandi famiglie di metodi. La prima si basa sull'econometria, che abbraccia un'ampia gamma di approcci, tra cui l'analisi dei dati panel spaziali, il modello autoregressivo vettoriale strutturale (VAR), le variabili strumentali e i modelli di proiezione locale. Ad esempio, uno studio del 20221 riporta moltiplicatori associati al FESR compresi tra 0,2 e 1,4, mentre uno studio del 20212 riscontra moltiplicatori a livello di Stato membro compresi tra 1,2 e 1,8. Uno studio del 20193 stima moltiplicatori sulla spesa dei fondi strutturali dell'UE compresi tra 0,9 e 1,8. Sulla base del VAR, una relazione del 20234 identifica un valore di lungo periodo del moltiplicatore associato ai fondi strutturali pari a circa 2,6. Concentrandosi sulla spesa pubblica (che potrebbe essere meno incentrata sugli investimenti strutturali rispetto a quelli sostenuti dalla politica di coesione), un altro studio del 20235 riscontra un moltiplicatore a lungo termine di circa 1,9, mentre un altro6 riporta moltiplicatori compresi tra 1,5 e 2. I moltiplicatori di breve e lungo periodo ottenuti con RHOMOLO (circa 1,3 alla fine del periodo di attuazione e 3,0 a 30 anni dall'inizio dei programmi) si collocano a metà dell'intervallo di queste stime. Il secondo filone metodologico nella valutazione dei moltiplicatori si basa su modelli macroeconomici come i modelli dinamici stocastici di equilibrio generale o i modelli neokeynesiani. Utilizzando QUEST7 uno studio del 20118 stima moltiplicatori cumulativi per gli Stati membri dell'UE che sono stati i principali beneficiari dei programmi del periodo 2000-2006, che vanno da 0,44 a 1,49 alla fine del periodo di attuazione e da 1,96 a 6,13 a 15 anni dall'inizio dei programmi. Utilizzando lo stesso modello, gli stessi autori riportano9 valori del moltiplicatore cumulativo di circa 2,6 per il periodo 2007-2013, a 10 anni dalla fine dell'attuazione dei programmi per gli 11 Stati membri che avevano recentemente aderito all'UE, mentre uno studio del 201710 riscontra moltiplicatori cumulativi di 0,8 alla fine del periodo di attuazione e di 2,7 a 10 anni dalla fine dei programmi. Queste stime si avvicinano a quelle ottenute con RHOMOLO11. Anche se le stime del moltiplicatore associato alla politica di coesione variano da uno studio all'altro, a seconda dell'ambito dell'analisi e dell'approccio metodologico, in genere esse indicano effetti significativi e duraturi sul PIL in particolare e sulla performance economica in generale. 1 Canova e Pappa (2022). 2 Durand e Espinoza (2021). 3 Coelho (2019). 4 Destefanis e Di Giacinto (2023). 5 Brueckner et al. (2023). 6 Duque Gabriel et al. (2030). 7 QUEST è un modello di equilibrio generale dinamico di tipo micro, utilizzato dalla DG ECFIN per l'analisi delle politiche economiche. 8 Varga e in ’t Veld (2011a). 9 Varga e in ’t Veld (2011b). 10 Monfort et al. (2017). 11 Il valore del moltiplicatore cumulativo per il 2040, vale a dire a 10 anni dalla fine del periodo di attuazione, è stimato a 2,6. Capitolo 9: L'impatto della politica di coesione gli investimenti della politica di coesione e l'aumento dello stock di capitale pubblico e privato, con un conseguente aumento del PIL attuale e futuro grazie all'incremento della capacità produttiva. Gli aumenti della produzione potenziale indotti dalle politiche lasciano spazio ad aumenti del PIL privi di pressioni inflazionistiche a partire dal 2031. Gli interventi continuano quindi a stimolare l'attività economica anche dopo la loro conclusione, come ci si aspetterebbe da una politica volta a rafforzare le economie regionali dell'UE. La politica produce un rendimento positivo a livello di Unione. Il moltiplicatore cumulativo, ossia il rapporto tra le variazioni cumulative del PIL e l'importo della spesa, è stimato a 1,29 nel 2030 e a 2,97 nel 2043. Ciò significa che 30 anni dopo l'avvio dei programmi, per ogni euro investito nell'ambito della politica di coesione, il PIL dell'Unione è aumentato di quasi 3 EUR, pari a un tasso di rendimento annuo del 4 % circa. Questi risultati sono coerenti con la letteratura sull'impatto e l'efficacia delle politiche e della spesa pubbliche. La stragrande maggioranza degli studi in questione si basano sull'econometria e forniscono stime dei moltiplicatori d'impatto, ovvero il rapporto tra la variazione del PIL e la variazione della spesa pubblica nei periodi direttamente successivi a quello in cui avviene la spesa. La maggior parte di essi, tuttavia, non si spinge oltre un orizzonte temporale superiore a quattro anni, mentre l'analisi basata su modelli può approfondire gli effetti a lungo termine e duraturi. La maggior parte degli studi, quindi, fornisce stime di moltiplicatori cumulativi calcolati in un determinato periodo di tempo, relativamente breve, dopo lo shock politico, che può essere considerato una stima del moltiplicatore a breve termine, mentre i modelli possono anche stimare il moltiplicatore a lungo termine su un orizzonte temporale infinito37 (cfr. il Riquadro 9.7 per una rassegna di studi recenti). 8.4 Impatto a livello regionale La politica di coesione è una politica basata sul territorio volta a promuovere la convergenza, che finanzia importi e composizioni di spesa variabili da una regione all'altra in base alle loro caratteristiche, in particolare il grado di sviluppo e la situazione economica e sociale. L'impatto sul PIL da una regione all'altra è quindi eterogeneo. Le Carte 9.1 e 9.2 mostrano l'effetto della politica di coesione sul PIL delle regioni dell'UE nel 2023 – ultimo anno in cui i due periodi di programmazione si sovrappongono – come differenza percentuale rispetto allo scenario di riferimento. L'impatto aumenta nel tempo in tutte le regioni fino al 2030. Sia nel 2023 che nel 2030, gli aumenti maggiori si registrano nelle regioni meno sviluppate, come quelle di Bulgaria, Grecia, Ungheria, Portogallo, Polonia e Slovacchia. L'aumento è particolarmente consistente in Voreio Aigaio in Grecia (12,7 % nel 2030), nelle Açores portoghesi (12,0 %) e nelle regioni Swietokrzyskie (117 %) e Warminsko-Mazurskie (103 %) in Polonia. Esistono anche differenze significative tra le regioni di uno stesso paese. Ad esempio, in Polonia l'aumento del PIL varia dal 3,8 % all'11,7 % e in Ungheria dal 2,2 % all'8,0 %. Nelle regioni più sviluppate, l'impatto a breve termine della politica è minore e più difficile da calcolare38. Tuttavia, nel medio-lungo periodo le differenze di impatto sul PIL tra le regioni si riducono e l'impatto è positivo in tutte le regioni. Ciò è dovuto in parte alle forti ricadute positive territoriali generate dalla politica, derivanti soprattutto dal fatto che i principali beneficiari sono spesso piccole economie aperte con basi industriali ristrette e ridotte capacità di R&S. Molti beni o servizi necessari per l'attuazione dei programmi della politica di coesione non sono quindi prodotti internamente e devono essere importati, in larga misura, da regioni più sviluppate39. 37 Cfr. ad esempio: Tesfaselassie (2013); o Ilzetzki et al. (2011). 38 Come già rilevato, si presume che le regioni finanzino la politica in proporzione alla rispettiva quota di PIL dell'UE. 39 Cfr.: Crucitti et al. (2023a). 289 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira 290 REGIOgis Carta 9.1 Impatto dei programmi della politica di coesione dei periodi 2014-2020 e 2021-2027 sul PIL delle regioni NUTS 2, 2023 (aumento in % rispetto allo scenario di riferimento) % superiore al valore di riferimento <= 0,5 4,5-6,0 0,5-1,5 > 6,0 1,5-3,0 dati non disponibili Fonte: RHOMOLO. 3,0-4,5 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 9.1 Impatto dei programmi della politica di coesione dei periodi 2014-2020 e 2021-2027 sul PIL delle regioni NUTS 2, 2023 (aumento in % rispetto allo scenario di riferimento) Capitolo 9: L'impatto della politica di coesione Canarias Guadeloupe Martinique Guyane Mayotte Réunion Açores Madeira 291 REGIOgis Carta 9.2 Impatto dei programmi della politica di coesione dei periodi 2014-2020 e 2021-2027 sul PIL delle regioni NUTS 2, 2030 (aumento in % rispetto allo scenario di riferimento) % superiore al valore di riferimento <= 0,5 4,5-6,0 0,5-1,5 > 6,0 1,5-3,0 dati non disponibili Fonte: RHOMOLO. 3,0-4,5 0 500 km © EuroGeographics Association per i confini amministrativi Carta 9.2 Impatto dei programmi della politica di coesione dei periodi 2014-2020 e 2021-2027 sul PIL delle regioni NUTS 2, 2030 (aumento in % rispetto allo scenario di riferimento) Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale 8.5 Impatto sulle disparità regionali La politica di coesione contribuisce inoltre ad aumentare la convergenza interna e a ridurre le disparità regionali all'interno degli Stati membri. Si stima che l'entità delle disparità regionali (sempre misurata dal coefficiente di variazione) diminuirà in tutti gli Stati membri a seguito degli interventi politici (Figura 9.8). In Ungheria si riduce di 2,5 punti percentuali rispetto a una situazione senza politica di coesione e di circa 2,0 pp in Portogallo e Polonia. L'impatto della politica sulle disparità regionali è confermato dalle variazioni dell'indice di Theil, un'altra unità di misura della dispersione che consente di distinguere le differenze tra paesi e all'interno di uno stesso paese40, di cui si stima una diminuzione di oltre il 7 % entro il 2030 (Tabella 9.3). Sia la componente "tra paesi" sia quella "all'interno dello stesso paese" dell'indice diminuiscono, segno della riduzione delle disparità del PIL pro capite nelle regioni all'interno degli Stati membri (del 5,4 %) e tra i diversi Stati membri (del 7,9 %). Figura 9.7 Impatto dei programmi della politica di coesione 2014-2020 e 2021-2027 sul coefficiente di variazione del PIL pro capite nelle regioni UE NUTS 2, 2014-2043 53,5 % del PIL medio pro capite 53,0 52,5 52,0 51,5 2043 2042 2041 2040 2039 2038 2037 2036 2035 2034 2033 2032 2031 2030 2029 2028 2027 2026 2025 2024 2023 2022 2021 2020 2019 2018 2017 2016 2015 51,0 2014 292 Figura 9.7 Impatto dei programmi della politica di coesione 2014-2020 e 2021-2027 sul coefficiente di variazione del PIL pro capite nelle regioni UE NUTS 2, 2014-2043 La politica di coesione contribuisce a ridurre in modo significativo le disparità regionali. Il coefficiente di variazione, che misura l'entità delle disparità regionali nel PIL pro capite, è stimato in calo di circa il 3 % 10 anni dopo l'inizio del periodo di programmazione 2021-2027 (Figura 9.7). Successivamente aumenta con la progressiva diminuzione degli effetti degli interventi sul lato dell'offerta. Lo stesso schema si osserva in altre misure di dispersione, come il rapporto tra l'80º e il 20º percentile della distribuzione del PIL regionale pro capite (il 20 % superiore e il 20 % inferiore delle regioni in questi termini). A prescindere dalla modalità di misurazione, si calcola che le disparità regionali saranno molto minori per molti anni a venire rispetto a una situazione di assenza della politica di coesione, anche se la politica dovesse terminare. Fonte: Simulazioni RHOMOLO. Tabella 9.3 Impatto dei programmi della politica di coesione 2014-2020 e 2021-2027 sul PIL pro capite nelle regioni NUTS 2 secondo l'indice di Theil Indice di Theil 2017 Variazione nel 2023 Variazione nel 2030 Variazione nel 2043 Entro 0,03 −3,52 % −5,36 % −2,61 % Tra 0,11 −5,34 % −7,89 % −3,98 % Complessivo 0,14 −4,95 % −7,35 % −3,69 % Nota: Per consentire il calcolo dell'indice di Theil sono stati inclusi solo gli Stati membri con più di quattro regioni NUTS 2. Fonte: simulazioni RHOMOLO. 40 L'indice consente di scomporre l'entità delle disparità regionali nell'UE in quelle derivanti da disparità tra gli Stati membri e quelle derivanti da disparità all'interno dei medesimi Stati. Figura 9.8 Impatto dei programmi della politica di coesione 2014-2020 e 2021-2027 sul coefficiente di variazione del PIL pro capite nel 2030, regioni NUTS 2 HU Differenza in pp rispetto al valore di riferimento Figura 9.8 Impatto dei programmi della politica di coesione 2014-2020 e 2021-2027 sul coefficiente di variazione del PIL pro capite nel 2030, regioni NUTS 2 Capitolo 9: L'impatto della politica di coesione PT PL EL BG SK RO CZ LT SI IT ES DE BE IE FR HR AT SE NL DK FI 0,0 –0,5 –1,0 –1,5 –2,0 –2,5 –3,0 Fonte: Simulazioni RHOMOLO. 8.6 Alcune considerazioni L'analisi suggerisce che la politica di coesione ha effetti positivi significativi sull'economia dell'UE e su quelle degli Stati membri e delle regioni. L'entità dell'impatto è particolarmente elevata nelle regioni meno sviluppate dell'Unione, ma anche le regioni più sviluppate beneficiano della politica, soprattutto nel lungo periodo. Questo, in parte, si spiega con le forti ricadute positive territoriali generate dalla politica, in quanto gli interventi attuati nelle regioni meno sviluppate vanno a beneficio anche di quelle più sviluppate. Ciò vale in particolare per le regioni più sviluppate con forti legami commerciali con quelle meno sviluppate o con imprese che godono di un forte vantaggio competitivo in settori che beneficiano degli investimenti della politica di coesione, direttamente o indirettamente. Le ricerche suggeriscono che gli investimenti nelle regioni meno sviluppate tendono a ridurre le disparità regionali all'interno dei paesi, al contempo stimolando la crescita nazionale (cfr. il Riquadro 9.8 per una rassegna della letteratura in materia). Le evidenze dimostrano che la politica di coesione svolge un ruolo importante nel ridurre le disparità regionali nell'UE, in linea con il suo mandato, e che essa aiuta le regioni meno sviluppate a recuperare il ritardo rispetto a quelle più sviluppate, promuovendo al contempo la crescita aggregata a livello di UE e in tutti gli Stati membri. 293 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Riquadro 9.8 Dove dobbiamo investire per sostenere le regioni meno sviluppate? Talvolta si ritiene che il sostegno fornito alle regioni meno sviluppate nell'ambito della politica di coesione vada a scapito della performance economica a livello nazionale o di UE, poiché implica che, in assenza di tale sostegno, gli investimenti avrebbero potuto essere più elevati nelle aree più sviluppate. Le prove empiriche al riguardo sono contrastanti. Esaminando l'impatto economico della politica di coesione in Bulgaria e Romania, due studi1 rilevano che, per alcune categorie di investimenti, i rendimenti tendono a essere più elevati se l'investimento viene effettuato nelle regioni più sviluppate delle capitali rispetto a quando viene effettuato in altre regioni. Tuttavia, l'evidenza varia a seconda del tipo di investimento e delle ricadute positive generate. Ad esempio, il sostegno alle infrastrutture non di trasporto e agli investimenti delle imprese produce i rendimenti più elevati se attuato nelle regioni meno sviluppate, in particolare grazie alle ricadute positive sul resto del paese. In questi casi, gli investimenti nelle regioni meno sviluppate riducono le disparità all'interno del paese e hanno il maggiore impatto sul PIL nazionale. 294 1 Crucitti et al. (2021, 2022). 2 Barbero et al. (2024). Uno studio del 2024, di prossima pubblicazione2, utilizza un modello dinamico di equilibrio generale spaziale per analizzare la questione in Bulgaria, Cechia, Grecia, Spagna, Ungheria, Italia, Polonia, Portogallo e Romania. I risultati indicano che sia le caratteristiche del paese sia i tipi di investimento determinano se la coesione e la crescita vanno di pari passo o meno. Se da un lato gli investimenti nelle regioni più sviluppate producono generalmente rendimenti più elevati, dall'altro generano pochissime ricadute positive. Questi valori sono molto più elevati per alcuni tipi di investimento, se attuati in regioni meno sviluppate, in alcuni casi determinando un impatto nazionale maggiore. I risultati indicano inoltre che la crescita che si propaga dagli investimenti nelle regioni più sviluppate a quelle meno sviluppate è limitata, segno che, per ridurre le disparità regionali, gli investimenti devono essere effettuati nelle regioni meno sviluppate. Ciò è particolarmente rilevante negli Stati membri centrali e orientali, dove le capitali sono cresciute molto più velocemente della media nazionale negli ultimi 20 anni. La politica di coesione può aiutare e aiuta le altre regioni a tenere il passo con le regioni delle capitali. Capitolo 9: L'impatto della politica di coesione Riferimenti bibliografici Aiello, V., Reverberi, P. e Brasili, C. (2019), "Regional diversity in experiences of cohesion policy: The cases of Emilia–Romagna and Calabria", Papers in Regional Science, 98(6), pp. 2275-2293. Allard C., Choueiri N., Schadler S. e R. Van Elkan (2008), "Macroeconomic Effects of EU Transfers in New Member States", IMF Working Paper, WP/08/223. Alonso–Carrera, J., Freire–Serén, M. J. e Manzano, B. (2009), "Macroeconomic effects of the regional allocation of public Capital formation", Regional Science and Urban Economics, 39(5), pp. 563-574. Bachtler, J., Olejniczak, K., Smeriglio, A. e Śliwowski, P. 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2010-2019 8 Figura 1.7 Crescita del reddito medio familiare disponibile equivalente per i quintili superiori e inferiori, 2010-2019 8 Figura 1.8 Coefficiente beta stimato per le regioni NUTS 2 nell'EU‑15 ed EU‑12, 1996‑2008 10 Figura 1.9 Coefficiente beta stimato per le regioni NUTS 2 nell'EU‑15 ed EU‑12, 2009‑2021 10 Figura 1.10 Rallentamento della produttività negli Stati Uniti, nell'EU-27, nell'EU-15 e nell'EU-12, 1965-2021 12 Figura 1.11 Produttività della forza lavoro in UE, USA e Giappone, 2000-2022 (2000 = 100) 13 Figura 1.12 PIL reale nelle regioni NUTS 2 per grado di sviluppo, 2009‑2010 (2008 = 100) e 2020‑2021 (2019 = 100) 20 Figura 1.13 PIL a prezzi costanti nell'UE, negli Stati Uniti e nell'OCSE, 2008 PIL = 100 21 Figura 1.14 Tasso di crescita del PIL reale nel 2009 e 2010, nel 2020 e 2021, livello NUTS 2, variazione % rispetto all'anno precedente 22 Figura 1.15 Numero di occupati per zona geografica e grado di sviluppo 2009, 2010 e 2011, 2008 = 100 23 Figura 1.16 Numero di occupati per zona geografica e grado di sviluppo, 2020, 2021 e 2022, 2019 = 100 23 Figura 1.17 Reddito lordo familiare disponibile in termini reali per zona geografica, 2009‑2011 (2008 = 100) e 2020‑2022 (2019 = 100) 24 Figura 1.18 Formazione lorda di capitale fisso, in termini reali, per grado di sviluppo, 2009‑2010 (2008 = 100) e 2020‑2021 (2019 = 100) 24 Figura 1.19 Formazione lorda di capitale fisso nell'UE dopo le cinque principali recessioni dal 1980, in termini reali, per zona geografica, anno della recessione = 100 25 Figura 1.20 Formazione lorda di capitale fisso, in termini reali, per zona geografica, 2008 = 100 25 Figura 1.21 Debito lordo consolidato delle Amministrazioni pubbliche, per zona geografica, 2008‑2011 e 2019‑2022 26 Accreditamento netto (+) o indebitamento netto (-) delle Amministrazioni pubbliche, esclusi i pagamenti di interessi, 2008-2022 27 Figura 1.23 Debito lordo consolidato delle Amministrazioni pubbliche 27 Figura 1.24 Correlazione tra il trovarsi imprigionate nella trappola dello sviluppo e il forte voto euroscettico delle regioni NUTS 3, 2018-2022 34 Figura 2.1 Tassi di occupazione e variazioni per grado di sviluppo, 2008-2022 49 Figura 2.2 Tassi di occupazione e variazioni per zona geografica, 2008-2022 49 Figura 1.5 Figura 1.22 xvii 299 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Figura 2.3 Percentuale posti di lavoro vacanti e retribuzione nominale per dipendente per zona geografica, media t3-2021-t2-2022 e media t3-2022-t2-2023 56 Figura 2.4 Variazioni regionali nei tassi di istruzione terziaria, 2022 58 Figura 2.5 Variazioni regionali nei tassi di IFP, 2022 58 Figura 2.6 Partecipazione degli adulti (25-64) all'istruzione e alla formazione nelle ultime quattro settimane per grado di sviluppo e zona geografica, 2013-2022 61 Partecipazione di occupati e disoccupati ad attività di istruzione e formazione nelle ultime quattro settimane per l'EU-27 e Francia, 2014-2022 62 Figura 2.8 Tassi di AROPE per grado di sviluppo e per zona geografica, 2016‑2022 65 Figura 2.9 Divari di genere nel tasso di occupazione per grado di sviluppo e zona geografica, 2013-2022 75 Tassi di occupazione e variazioni per i migranti rispetto agli autoctoni, e per zona geografica, 2017‑2022 80 Occupazione, istruzione e indicatori sociali nelle regioni per grado di urbanizzazione, 2013 (2015 per AROPE) e 2022 93 Figura 3.2 Tasso di occupazione per grado di urbanizzazione negli Stati membri dell'UE, 2022 94 Figura 3.3 Livello di istruzione terziaria per grado di urbanizzazione negli Stati membri dell'UE, 2022 95 Figura 3.4 Tassi AROPE per grado di urbanizzazione negli Stati membri dell'UE, 2022 96 Figura 3.5 Lunghezza totale delle strade per categoria di strade nell'UE (km), 2019 97 Figura 3.6 Ore di tempo di percorrenza perse a causa del traffico di punta del mattino per km di lunghezza della strada 102 Dimensione media della popolazione e della superficie territoriale per comune per Stato membro, 2021 107 Tassi di crescita del PIL pro capite (a prezzi costanti) in regioni con caratteristiche territoriali specifiche in diversi momenti nel periodo 2001-2021 110 PIL pro capite espresso in SPA, UE = 100 in regioni con caratteristiche territoriali specifiche, 2001-2021 111 Variazione degli indicatori sociali in regioni con caratteristiche territoriali specifiche, 2011-2021 112 Effetti complessivi stimati dei cambiamenti climatici nell'UE nel 2050, in base allo scenario di riferimento attuale e a diversi scenari di riscaldamento globale 121 Figura 4.2 Tendenze delle emissioni regionali di gas a effetto serra, 1990-2022 124 Figura 4.3 Statistiche sull'energia per paese 126 Figura 4.4 Produzione attuale e potenziale non sfruttato di energia rinnovabile per categoria di regione e grado di urbanizzazione 129 Stato di conservazione degli habitat e delle specie protette a norma della direttiva Habitat dell'UE per il periodo 2013-2018 131 Concentrazione di polveri sottili (PM2,5, pannello superiore) e biossido di azoto (NO2, pannello inferiore) per paese e per grado di urbanizzazione, 2021 134 Concentrazione di polveri sottili ponderate per la popolazione nelle regioni NUTS 3 più ricche e più povere dell’UE, 2007-2020 136 Figura 4.8 Trimestri caratterizzati da maggior scarsità idrica negli Stati membri dell’UE, 2019 137 Figura 4.9 Quota di spesa pubblica per la protezione dell'ambiente (a sinistra) e l'azione per il clima (a destra) in base al livello di governance per un campione di Stati membri, 2022 139 Figura 4.10 Andamento delle aree edificate nelle regioni urbane, intermedie e rurali, 2006-2018 140 Figura 4.11 Velocità dei collegamenti ferroviari tra i centri urbani, anche in base alla zona geografica, alla dimensione demografica e al tipo di tratta, 2019 142 Composizione dei tempi di percorrenza da città a città per viaggi in treno e in aereo su tratte selezionate (numero di ore), 2019 146 Figura 2.7 Figura 2.10 Figura 3.1 Figura 3.7 Figura 3.8 300 Figura 3.9 Figura 3.10 Figura 4.1 Figura 4.5 Figura 4.6 Figura 4.7 Figura 4.12 Elenco delle figure, delle carte, delle tabelle e dei riquadri Figura 4.13 Differenza nel tempo di percorrenza in treno rispetto all'aereo in base alla distanza tra coppie di città (numero di ore) e alle velocità medie di esercizio del servizio ferroviario, 2019 147 Differenza nel tempo di percorrenza in treno rispetto all'aereo in base ai tempi di trasferimento in treno (ore) e al fattore di deviazione, 2019 147 Tendenze dell’indicatore di sostenibilità ambientale competitiva regionale per categoria di regione per la Politica di coesione, 2008-2020 155 Figura 4.16 Emissioni nell'ambito dell'ETS e dell'ETS2 157 Figura 4.17 Spesa media e quota del reddito delle famiglie destinata al combustibile per il riscaldamento e il trasporto per quintile di reddito, UE, 2020 158 Percentuale di popolazione di età compresa tra 30 e 34 anni con un'istruzione terziaria, negli Stati membri dell'EU-27 e nelle regioni NUTS 2, 2021 168 Figura 5.2 Spesa in R&S negli Stati membri dell'UE in % del PIL, 2001 e 2021 170 Figura 5.3 Domande di brevetto presentate presso l'Ufficio europeo dei brevetti per tipologia di regione, 2017-2018 173 Percentuale di popolazione dell'UE per categoria di RIS, grado di sviluppo e gruppo geografico di Stati membri, 2016 e 2023 175 Velocità media di download per Stato membro e regione NUTS 2 calcolata per la rete fissa, T1-2023 177 Percentuale di popolazione con accesso alla rete fissa a banda larga a diverse velocità (Mbps) negli Stati membri, 2020 (pannello di sinistra) e 2023 (pannello di destra) 178 Figura 5.7 Adozione delle tecnologie digitali da parte delle imprese dell'UE, 2021 180 Figura 5.8 Potenziale delle regioni UE più sviluppate di sviluppare tecnologie per la duplice transizione 183 Figura 5.9 Potenziale delle regioni UE meno sviluppate di sviluppare tecnologie per la duplice transizione 183 Figura 5.10 Valore degli IDE regionali in entrata per grado di sviluppo regionale, NUTS 2, 2019-2022 185 Figura 5.11 Percentuale di imprese senza accesso al credito a livello di UE, nazionale e di NUTS 2, 2019 (%) 186 Variazione della popolazione totale, variazione naturale e migrazione netta nell'UE, 1961-2022 (media mobile triennale) e proiezioni della popolazione 2023-2050, milioni 192 Quota di popolazione per grado di urbanizzazione (città, piccoli centri e periferie e zone rurali), nell'EU-27 e per ampi raggruppamenti, dal 1961 al 2021 196 Quota della popolazione dell'UE nel 2022 per direzione e tasso di variazione della popolazione per tipologia urbano-rurale nel periodo 2010-2021 198 Variazione prevista della popolazione per fascia d'età negli Stati membri dell'UE, 2023-2040 200 Quota delle diverse fasce d'età sulla popolazione totale per tipologia urbana-rurale, 2014 e 2022 203 Crescita della popolazione negli insediamenti dell'UE, per tipo di insediamento e tempo di percorrenza verso le città (tassi di crescita medi annui), 2011-2021 204 Figura 6.7 Stime di accesso e costi per servizi specifici per grado di urbanizzazione, 2021 205 Figura 6.8 Indicatori di produttività e occupazione nelle regioni cadute in una trappola per lo sviluppo dei talenti, nelle regioni a rischio di cadere in tale trappola e nelle altre regioni, 2020 209 Composizione urbano-rurale delle regioni cadute in una trappola per lo sviluppo dei talenti, nelle regioni a rischio di cadere in tale trappola e nelle altre regioni, 2020 209 Percentuale di occupati in agricoltura nelle regioni cadute in una trappola per lo sviluppo dei talenti, nelle regioni a rischio di cadere in tale trappola e nelle altre regioni, 2010 e 2018 209 Indice europeo sulla qualità di governo, 2024: variazione regionale per Stato membro 220 Figura 4.14 Figura 4.15 Figura 5.1 Figura 5.4 Figura 5.5 Figura 5.6 Figura 6.1 Figura 6.2 Figura 6.3 Figura 6.4 Figura 6.5 Figura 6.6 Figura 6.9 Figura 6.10 Figura 7.1 301 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Figura 7.2 Contratti con un unico offerente e contratti aggiudicati senza gara d'appalto, per gruppi di regioni della politica di coesione, 2019-2020 e 2021-2022 226 Abitanti delle città che hanno risposto affermativamente sulla facilità di accesso online alle informazioni e ai servizi della pubblica amministrazione locale, 2019 e 2023 227 Percentuale di imprese che indicano nell'accesso ai finanziamenti l'ostacolo principale alla loro attività rispetto all'Indice di competitività regionale 2.0 per PIL pro capite 230 Percentuale di imprese che indicano nella corruzione l'ostacolo principale alla loro attività rispetto all'Indice di competitività regionale 2.0 per PIL pro capite 231 Percentuale di imprese che indicano nell'amministrazione fiscale l'ostacolo principale alla loro attività rispetto all'Indice di competitività regionale 2.0 nelle regioni UE 232 Percentuale di imprese per categorie di regioni che considerano la corruzione un grave ostacolo alle loro attività per classe di dimensione, 2018-2021 234 Percentuale di imprese per categorie di regioni che considerano l'accesso ai finanziamenti un grave ostacolo alle loro attività per classe di dimensione, 2018-2021 235 Sfide nella pianificazione strategica e nell'attuazione degli investimenti infrastrutturali nei comuni dell'UE 237 Quota del sostegno della politica di coesione attuato mediante programmi regionali e quota della spesa pubblica subnazionale, 2014-2020 245 Figura 8.2 Spesa ed entrate pubbliche totali e subnazionali nell'UE, 2004-2022 249 Figura 8.3 Spesa pubblica subnazionale negli Stati membri dell'UE, 2010, 2014, 2018 e 2022 250 Figura 8.4 Spesa pubblica subnazionale in determinati settori di intervento nell'UE, 2004, 2010, 2016, 2019 e 2021 252 Spesa pubblica subnazionale in determinati settori di intervento per Stato membro dell'UE, 2021 252 Investimenti pubblici subnazionali nell'UE e negli Stati membri più e meno sviluppati, 2004-2022 253 Investimenti pubblici subnazionali e totali negli Stati membri più e meno sviluppati, 2004-2022 254 Figura 8.8 Investimenti pubblici subnazionali negli Stati membri dell'UE, 2013, 2016, 2019 e 2022 254 Figura 8.9 Ripartizione della spesa pubblica regionale in determinati Stati membri dell'UE, 2020 256 Figura 8.10 Costi del personale regionale come quota della spesa regionale totale in determinati Stati membri dell'UE, 2020 257 Figura 8.11 Ripartizione della spesa comunale in determinati Stati membri dell'UE, 2020 257 Figura 8.12 Costi del personale come quota della spesa comunale totale in determinati Stati membri dell'UE, 2020 258 Figura 8.13 Ripartizione delle entrate pubbliche regionali in determinati Stati membri dell'UE, 2020 259 Figura 8.14 Ripartizione delle entrate comunali in determinati Stati membri dell'UE, 2020 260 Figura 9.1 Bilancio della politica di coesione dell'UE (2014-2020) approssimato agli obiettivi strategici del periodo 2021-2027 268 Figura 9.2 Importi pianificati, decisi e spesi per settore di intervento (miliardi di EUR) 277 Figura 9.3 Intensità degli aiuti per categorie di regioni, 2014-2020 280 Figura 9.4 Intensità degli aiuti in relazione al PIL pro capite, regioni NUTS 2, medie 2014-2020 280 Figura 9.5 Finanziamenti della politica di coesione dal 1989 al 2030 284 Figura 9.6 Impatto dei programmi della politica di coesione 2014-2020 e 2021-2027 sul PIL dell’UE, 2014-2043 287 Figura 7.3 Figura 7.4 Figura 7.5 Figura 7.6 Figura 7.7 Figura 7.8 Figura 7.9 Figura 8.1 Figura 8.5 302 Figura 8.6 Figura 8.7 Figura 9.7 Impatto dei programmi della politica di coesione 2014-2020 e 2021-2027 sul coefficiente di variazione del PIL pro capite nelle regioni UE NUTS 2, 2014-2043 292 Figura 9.8 Impatto dei programmi della politica di coesione 2014-2020 e 2021-2027 sul coefficiente di variazione del PIL pro capite nel 2030, regioni NUTS 2 293 Elenco delle figure, delle carte, delle tabelle e dei riquadri Elenco delle carte Categoria di regioni per la politica di coesione (FESR e FSE+), 2021-2027 xi Carta 1 Indice dello sviluppo economico a livello NUTS 3, 2001-2021 xiv Carta 2 PIL pro capite (SPA), 2022 xvi Carta 3 Crescita regionale del PIL pro capite a livello regionale in confronto alla crescita nello Stato membro e nell'UE, media annua, 2001‑2021 xvi Carta 4 Tasso di occupati (20-64 anni), 2022 xx Carta 5 Saldo totale della popolazione, crescita naturale e migrazione netta per regioni NUTS 3, 2010-2021 xxiii Regioni incagliate in una trappola per lo sviluppo dei talenti e regioni a rischio di incagliarsi in tale trappola xxv Impatto del cambiamento climatico sulle regioni NUTS 3 in uno scenario di riscaldamento globale di 2 °C entro il 2050 xxviii Carta 6 Carta 7 Carta 8 Potenziale non sfruttato di energia solare, eolica e idroelettrica per regione NUTS 3 xxx Carta 9 Indice europeo sulla qualità di governo, 2024 xxxii Carta 1.1 PIL pro capite (SPA), 2022 3 Carta 1.2 Crescita regionale del PIL pro capite a livello regionale in confronto alla crescita nello Stato membro e nell'UE, media annua, 2001‑2021 3 Crescita del PIL pro capite, della produttività, del tasso di occupazione e della popolazione in età lavorativa, 2001-2021 14 Carta 1.4 Crescita del PIL pro capite in termini reali, 2001-2021, sottoperiodi principali 16 Carta 1.5 PIL pro capite in SPA nell'EU-15 e nei paesi candidati nel 2004, % EU-15 28 Carta 1.6 PIL pro capite in SPA nell'EU-27 e nei paesi candidati nel 2021, % EU-27 28 Carta 1.7 Indice dello sviluppo economico a livello NUTS 3, 2001-2021 31 Carta 1.8 Indice della trappola dello sviluppo 1 a livello di NUTS-3, 2001-2018 33 Carta 1.9 RCI: valori più recenti (2022) e variazione rispetto alla prima edizione del 2016 36 Carta 2.1 Tasso di occupati (20-64 anni), 2022 50 Carta 2.2 Variazioni nel tasso di occupazione (20-64 anni), 2013-2022 50 Carta 2.3 Tasso di disoccupazione (15-74 anni), 2022 52 Carta 2.4 Variazione del tasso di disoccupazione (15-74 anni), 2013-2022 52 Carta 2.5 Occupazione nel settore delle TIC, crescita in eccesso 2013-2020 55 Carta 2.6 Occupazione nei servizi professionali, scientifici, tecnici, amministrativi e di supporto, 2013-2020 55 Carta 2.7 Indicatori regionali del livello di istruzione, 2022 59 Carta 2.8 Partecipazione degli adulti (25-64) a corsi di istruzione e formazione nelle ultime quattro settimane, 2022 60 Carta 2.9 Tassi di partecipazione all'educazione della prima infanzia, 2021 63 Carta 2.10 Abbandono del percorso di istruzione e formazione, media 2020-2022 63 Carta 2.11 Popolazione a rischio povertà o esclusione sociale, 2022 (%) 66 Carta 2.12 Popolazione soddisfatta degli sforzi compiuti per ridurre la povertà, 2022 66 Carta 2.13 Indicatori regionali di povertà ed esclusione sociale, 2022 70 Carta 2.14 Povertà alimentare, energetica e relativa ai servizi di pubblica utilità, 2021 71 Carta 2.15 Differenze nei tassi di disoccupazione femminile e maschile, 2022 76 Carta 2.16 Differenze nei tassi di istruzione terziaria femminile e maschile, 2022 76 Carta 2.17 Presenza femminile nelle assemblee regionali, 2023 77 Carta 2.18 Variazione nelle percentuali di presenza femminile nelle assemblee regionali, 2013-2023 77 Carta 1.3 303 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Carta 2.19 Persone nate in un altro paese dell'UE, 2022 79 Carta 2.20 Persone nate in paesi terzi, 2022 79 Carta 2.21 Condizioni di vita delle minoranze, 2022 81 Carta 3.1 Città nell'UE, 2021 90 Carta 3.2 Grado di urbanizzazione delle unità amministrative locali, 2020 90 Carta 3.3 Autostrade e strade principali 98 Carta 3.4 Prestazioni del trasporto su strada (% di popolazione entro un raggio di 120 km raggiungibile in 90 minuti) per NUTS 3, 2021 100 Carta 3.5 Velocità media di scorrimento libero stimata per zona urbana e rurale funzionale (km/h) 101 Carta 3.6 Perdita media stimata della velocità di percorrenza nelle condizioni di guida delle 8:30 di mattina per zone urbane e rurali funzionali (km/h) 102 Prestazioni dei trasporti su ferrovia (% di popolazione entro un raggio di 120 km raggiungibile in 90 minuti) per NUTS 3, 2019 104 Accesso ai servizi di istruzione e assistenza sanitaria nelle regioni dell'UE per regione NUTS 3 106 Impatto del cambiamento climatico sulle regioni NUTS 3 in uno scenario di riscaldamento globale di 2 °C entro il 2050 122 Carta 4.2 Emissioni di gas a effetto serra per persona per regione NUTS 2, 2022 125 Carta 4.3 Settore che contribuisce maggiormente alle emissioni totali di gas a effetto serra, 2022 125 Carta 4.4 Rischi socio-economici connessi alla transizione verde per regione NUTS 2 128 Carta 4.5 Potenziale non sfruttato di energia solare, eolica e idroelettrica per regione NUTS 3 128 Carta 4.6 Concentrazione media di foreste nelle regioni NUTS 3, 2018 132 Carta 4.7 Anni di vita persi attribuiti all’esposizione al PM2,5 nelle regioni NUTS 3, 2021 135 Carta 4.8 Acque reflue urbane sottoposte a un trattamento più rigoroso nelle regioni NUTS 3, 2020 138 Carta 4.9 Qualità delle acque di balneazione nelle regioni NUTS 2, 2022 138 Carta 4.10 Variazione nei processi di impermeabilizzazione e degrado del suolo nelle regioni NUTS 3 141 Carta 4.11 Velocità dei collegamenti ferroviari tra i principali centri urbani nell'UE, 2019 143 Carta 4.12 Tempo di percorrenza di un viaggio in treno rispetto a un viaggio in aereo, 2019 145 Carta 4.13 Punti di ricarica per i veicoli elettrici nel raggio di 10 km in auto, 2022 149 Carta 4.14 Distanza dal punto di ricarica per veicoli elettrici più vicino, 2022 149 Carta 4.15 Stazioni di rifornimento di idrogeno, 2023 151 Carta 4.16 Territori del JTF inclusi nei piani territoriali per una transizione giusta già approvati (dicembre 2023) 152 Carta 4.17 Occupazione nell'industria del carbone nelle regioni NUTS 2, 2018 154 Carta 4.18 Occupazione nell'industria manifatturiera ad alta intensità di carbonio nelle regioni NUTS 2, 2020 154 Carta 4.19 Indicatore di sostenibilità ambientale e competitività regionale, 2019 156 Carta 5.1 Spesa in R&S nelle regioni NUTS 2 in % del PIL, 2021 169 Carta 5.2 Domande di brevetto presentate presso l'Ufficio europeo dei brevetti, media 2018-2019 172 Carta 5.3 Quadro di valutazione dell'innovazione regionale, 2023 174 Carta 5.4 Velocità della rete fissa Internet nelle zone urbane funzionali, T1 2023 179 Carta 5.5 Velocità media della rete fissa a livello comunale (LAU), 2023 179 Carta 5.6 Cooperazione interregionale nell'innovazione e nelle tecnologie digitali 181 Carta 6.1 Saldo totale della popolazione, crescita naturale e migrazione netta per regioni NUTS 3, 2010-2021 195 Variazione media della popolazione per decennio per area di 5 x 5 km, 1961-2021 197 Carta 3.7 Carta 3.8 Carta 4.1 304 Carta 6.2 Elenco delle figure, delle carte, delle tabelle e dei riquadri Carta 6.3 Popolazione tra 0 e 29 anni rispetto alla popolazione tra 30 e 59 anni per regioni NUTS 3, 2022 199 Carta 6.4 Variazione della quota di popolazione per fasce d'età per regioni NUTS 3, 2014-2021 201 Carta 6.5 Regioni incagliate in una trappola per lo sviluppo dei talenti e regioni a rischio di incagliarsi in tale trappola 208 Carta 7.1 Indice europeo sulla qualità di governo, 2024 219 Carta 7.2 Dimensioni dell'Indice europeo sulla qualità di governo, 2024 221 Carta 7.3 Variazione nell'Indice europeo sulla qualità di governo, 2010-2017 222 Carta 7.4 Variazione nell'Indice europeo sulla qualità di governo, 2017-2024 222 Carta 7.5 Appalti pubblici con un unico offerente, media del periodo 2021-2022 225 Carta 7.6 Appalti pubblici senza procedura di gara, media 2021-2022 225 Carta 7.7 Persone che hanno interagito con le autorità pubbliche via internet nei 12 mesi precedenti, 2021 228 Variazione nella percentuale di persone che hanno interagito con le autorità pubbliche via internet, 2013-2021 229 Carta 7.9 Principali ostacoli individuati dalle imprese, 2018-2021 233 Carta 9.1 Impatto dei programmi della politica di coesione dei periodi 2014-2020 e 2021-2027 sul PIL delle regioni NUTS 2, 2023 (aumento in % rispetto allo scenario di riferimento) 290 Impatto dei programmi della politica di coesione dei periodi 2014-2020 e 2021-2027 sul PIL delle regioni NUTS 2, 2030 (aumento in % rispetto allo scenario di riferimento) 291 Carta 7.8 Carta 9.2 Elenco delle tabelle Tabella 1.1 Ripartizione della variazione media annua in PIL pro capite 2001‑2021 e sottoperiodi Tabella 1.2 Investimenti (FLCF) nell'UE a livello di NUTS 2, 2001‑2021, per attività economica (NACE ), categoria di sviluppo e regione geografica 18 Caratteristiche socio-economiche delle regioni imprigionate nella "trappola dello sviluppo" e di altre regioni, media del periodo 2003‑2021, per livello di PIL pro capite, 2003 32 Tassi di occupazione e disoccupazione e variazioni per grado di sviluppo e per zona geografica, 2008-2022 48 La situazione del mercato del lavoro dei giovani per grado di sviluppo e zona geografica delle regioni dell'UE, 2013 e 2022 54 Tassi di conseguimento di qualifiche di istruzione terziaria e di istruzione e formazione professionale (IFP) per grado di sviluppo e per zona geografica, 2013, 2021 e 2022 57 Tassi di AROPE per categoria di regioni e per grado di sviluppo e di urbanizzazione, 2016 e 2022 65 Tabella 2.5 Povertà alimentare per zona geografica e per grado di sviluppo, 2019 e 2022 67 Tabella 2.6 Povertà energetica per zona geografica e per grado di sviluppo, 2021 e 2022 69 Tabella 2.7 Indicatori del divario di genere per livello di istruzione, grado di sviluppo e zona geografica, 2022 74 Variazioni del PIL pro capite, della produttività e dell'occupazione pro capite per tipologia di regione, 2001-2021 92 Tabella 3.2 Lunghezza delle strade per abitante per categorie di strade e grado di urbanizzazione, 2018 97 Tabella 3.3 Accesso alle scuole primarie (2018), alle università (2020) e ai centri di assistenza sanitaria (2021‑2022) per tipologia urbano-rurale, inclusa la prossimità a una città 103 Tabella 3.4 Principali caratteristiche delle regioni con caratteristiche territoriali specifiche, 2021 110 Tabella 4.1 Principali effetti dei cambiamenti climatici nell'UE con un riscaldamento globale di 2 °C entro il 2050 120 Tabella 1.3 Tabella 2.1 Tabella 2.2 Tabella 2.3 Tabella 2.4 Tabella 3.1 17 305 1 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale Tabella 4.2 Velocità di esercizio del servizio ferroviario, tempo di trasferimento e fattore di deviazione dei viaggi in treno, 2019 147 Disponibilità di aree e punti di ricarica per veicoli elettrici nelle vicinanze (nel raggio di 10 km) nell'UE, 2020 e 2022 148 Disponibilità di aree e punti di ricarica per i veicoli elettrici nelle vicinanze (nel raggio di 10 km) per tipologia urbano-rurale, 2022 150 Variazione demografica naturale, migrazione netta e variazione demografica complessiva, 2010‑2021 193 Variazione demografica naturale, migrazione netta e variazione demografica complessiva per tipologia di regione urbana-rurale, 2010-2021 194 Variazione demografica naturale, migrazione netta e variazione demografica complessiva per tipologia di regione urbana-rurale, compresa la vicinanza a una città, 2010-2021 194 Qualità di governo e capacità di innovazione nelle regioni cadute in una trappola per lo sviluppo dei talenti, in quelle a rischio di cadervi e nelle altre regioni, 2020 e 2021 210 Prestazioni dei trasporti e accesso ai servizi nelle regioni cadute in una trappola per lo sviluppo dei talenti, nelle regioni a rischio di cadervi e nelle altre regioni, 2019 e 2021 210 Tabella 7.1 Punteggi medi dell'EQI per categoria di regione, 2010-2024 223 Tabella 9.1 Stanziamenti della politica di coesione dell'UE a gestione concorrente per obiettivo strategico (2021-2027) 278 Intensità degli aiuti della politica di coesione, PIL pro capite e finanziamenti della politica di coesione negli Stati membri, media 2014-2020 279 Impatto dei programmi della politica di coesione 2014-2020 e 2021-2027 sul PIL pro capite nelle regioni NUTS 2 secondo l'indice di Theil 292 Tabella 4.3 Tabella 4.4 Tabella 6.1 Tabella 6.2 Tabella 6.3 Tabella 6.4 Tabella 6.5 Tabella 9.2 Tabella 9.3 306 Elenco dei riquadri Riquadro 1.1 Reddito familiare disponibile e coesione economica 7 Riquadro 1.2 Tre indicatori di convergenza statistica: convergenza sigma, beta e di club 11 Riquadro 1.3 I cicli di coesione negli anni 2000: uno sguardo sulla situazione regionale 19 Riquadro 1.4 La coesione regionale e la guerra di aggressione della Russia contro l'Ucraina 29 Riquadro 1.5 La geografia del malcontento dell'UE e della trappola dello sviluppo regionale 33 Riquadro 1.6 Competitività, il mercato unico dell'UE e la politica di coesione 37 Riquadro 2.1 Il pilastro europeo dei diritti sociali e il relativo piano d'azione 45 Riquadro 2.2 Lo strumentario demografico e il problema della carenza di manodopera 53 Riquadro 2.3 Iniziative per le competenze nell'ambito dell'Agenda per le competenze per l'Europa 62 Riquadro 2.4 AROPE e il "nuovo" indicatore di grave deprivazione materiale e sociale 64 Riquadro 2.5 Parità di genere 73 Riquadro 3.1 Zone urbane e zone rurali funzionali 89 Riquadro 3.2 Tipologie territoriali 91 Riquadro 3.3 Misurazione delle prestazioni dei trasporti sulla base di indicatori di accessibilità e prossimità 99 Riquadro 3.4 Stima dell'impatto della congestione del traffico sui tempi di percorrenza in auto nell'UE 101 Riquadro 3.5 Come determinare chi ha accesso a una stazione ferroviaria 103 Riquadro 3.6 La necessità di una cooperazione intercomunale 107 Riquadro 3.7 Tipologie regionali basate su caratteristiche geografiche specifiche 109 Riquadro 4.1 Quanto sono preparate le regioni a compiere la transizione verso un'economia climaticamente neutra? 127 Le condizioni delle foreste europee 130 Riquadro 4.2 Elenco delle figure, delle carte, delle tabelle e dei riquadri Riquadro 4.3 Disparità regionali associate all'inquinamento atmosferico in Europa 136 Riquadro 4.4 Decentramento della spesa pubblica per la transizione verde 139 Riquadro 4.5 Come può il treno essere più veloce dell'aereo? 146 Riquadro 4.6 Una transizione giusta verso la neutralità climatica 152 Riquadro 5.1 Sinergie tra Orizzonte 2020 e la politica di coesione 171 Riquadro 5.2 Specializzazione intelligente: rafforzare gli ecosistemi industriali e di innovazione 176 Riquadro 5.3 Creazione e soppressione di posti di lavoro nell'era digitale: valutazione degli effetti eterogenei tra gli Stati membri 182 Varietà correlata, complessità e potenziale regionale per la transizione digitale e la cooperazione transfrontaliera 183 Riquadro 6.1 Tendenze dell'urbanizzazione di lungo periodo in Europa 196 Riquadro 6.2 Individuazione delle regioni cadute o a rischio di cadere in una trappola per lo sviluppo dei talenti 207 Riquadro 6.3 Il meccanismo di incentivazione dei talenti 211 Riquadro 7.1 L'indice europeo sulla qualità di governo a livello subnazionale 218 Riquadro 7.2 Qualità di governo, qualità della governance e ritorno sugli investimenti finanziati dall'UE 223 Riquadro 7.3 Sebbene la pandemia di COVID-19 abbia accelerato la digitalizzazione di molti servizi, tra cui l'e‑government, la facilità di accesso agli stessi sembra essere diminuita 227 Riquadro 7.4 La corruzione crea ostacoli a quasi 1 piccola impresa su 5 nelle regioni meno sviluppate 234 Riquadro 7.5 Le piccole imprese delle regioni meno sviluppate hanno maggiori probabilità di trovare ostacoli nell'accesso ai finanziamenti 235 Riquadro 7.6 L'evoluzione del modello organizzativo delle Autorità di gestione tra il 2000 e il 2020 238 Riquadro 8.1 Politiche regionali e accordi istituzionali multilivello in movimento 246 Riquadro 8.2 Decentramento fiscale e performance economica 251 Riquadro 8.3 La Classificazione delle funzioni di governo (COFOG) 253 Riquadro 8.4 La sfida di produrre dati regionali comparabili sugli investimenti - L'esperienza della task force Eurostat, 2019-2023 255 Riquadro 8.5 Costruzione della resilienza: la necessità di fonti di entrata diversificate 259 Riquadro 8.6 Le sfide della gestione dei trasferimenti fiscali tra diversi livelli amministrativi 261 Riquadro 9.1 Priorità tematiche 267 Riquadro 9.2 Progressi nella valutazione ex post della Commissione sulla programmazione del periodo 2014-2020 269 Tracciare il sostegno all'azione per il clima, alla biodiversità e al miglioramento della qualità dell'aria 270 Riquadro 9.4 Il dispositivo per la ripresa e la resilienza 274 Riquadro 9.5 La ricerca sull'impatto regionale della politica di coesione 281 Riquadro 9.6 Descrizione del modello 285 Riquadro 9.7 Stime recenti dei moltiplicatori fiscali 288 Riquadro 9.8 Dove dobbiamo investire per sostenere le regioni meno sviluppate? 294 Riquadro 5.4 Riquadro 9.3 307 Nona relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale 308 Per contattare l’UE Di persona I centri di informazione Europe Direct sono centinaia, disseminati in tutta l’Unione europea. Potete trovare l’indirizzo del centro più vicino sul sito: https://europa.eu/european-union/contact_it Telefonicamente o per e-mail Europe Direct è un servizio che risponde alle vostre domande sull’Unione europea. Il servizio è contattabile: — al numero verde: 00 800 6 7 8 9 10 11 (presso alcuni operatori queste chiamate p ossono essere a pagamento), — al numero: +32 22999696, oppure — per e-mail dal sito https://europa.eu/european-union/contact_it Per informarsi sull’UE Online Il portale Europa contiene informazioni sull’Unione europea in tutte le lingue ufficiali: https://europa.eu/european-union/index_it Pubblicazioni dell’UE È possibile scaricare o ordinare pubblicazioni dell’UE gratuite e a pagamento dal sito https://op.europa.eu/it/publications. Le pubblicazioni gratuite possono essere richieste in più esemplari contattando Europe Direct o un centro di informazione locale (cfr. https://europa.eu/european-union/contact_it). Legislazione dell’UE e documenti correlati La banca dati Eur-Lex contiene la totalità della legislazione UE dal 1951 in poi in tutte le versioni linguistiche ufficiali: https://eur-lex.europa.eu Open Data dell’UE Il portale Open Data dell’Unione europea (https://data.europa.eu/it) dà accesso a un’ampia serie di dati prodotti dall’Unione europea. I dati possono essere liberamente utilizzati e riutilizzati per fini commerciali e non commerciali. KN-05-23-548-IT-N RIMANI CONNESSO ec.europa.eu/inforegio #CohesionPolicy @EUimyRegion EUinmyRegion EUinmyRegion EUinmyRegion Inquadralo per aprire il sito web della relazione sulla coesione ISBN 978-92-68-10897-0 doi: 10.2776/93939

Rapporto sulla coesione: analisi economica, sociale, territoriale

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